Verwaltungsgericht Köln, 18 L 521/15

Gründe

Der Antrag,

die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Antragstellerin gegen den Bescheid der Bundesnetzagentur vom 20.2.2015 anzuordnen,

hat keinen Erfolg.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann das Verwaltungsgericht die aufschiebende Wirkung eines Widerspruchs anordnen, wenn das Interesse der Antragstellerin am vorläufigen Aufschub der Vollziehung das öffentliche Interesse an der nach § 37 AEG gesetzlich vorgesehenen sofortigen Vollziehung des Bescheids überwiegt. Dies ist der Fall, wenn sich der Bescheid bei der im Rahmen des Verfahrens nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist, da an der sofortigen Vollziehung rechtswidriger Bescheide ein öffentliches Interesse nicht bestehen kann. Die Frage der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts ist jedoch regelmäßig nur insoweit zu berücksichtigen, als sie schon bei summarischer Prüfung überschaubar ist. Eine abschließende Überprüfung des angefochtenen Bescheides ist nicht gefordert.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25.8.2000 - 20 B 959/00 - m. w. N.

Nach diesem Maßstab fällt die Prüfung zulasten der Antragstellerin aus. Der Bescheid erweist sich als offensichtlich rechtmäßig.

Die Voraussetzungen für ein Einschreiten der Antragsgegnerin nach § 14e Abs. 1 Nr. 3 AEG liegen hier vor. Die beabsichtigte Ablehnung eines Rahmenvertrags mit der Beigeladenen zu 1. und der beabsichtigte Abschluss eines Rahmenvertrags mit der Beigeladenen zu 2. entsprechen nicht den Vorschriften des Eisenbahnrechts über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur. Die Antragstellerin hat in beiden Verfahren gegen § 13 Abs. 10 Satz 1 EIBV verstoßen, ohne dass dies darauf beruht, dass die Antragsgegnerin – was hier deshalb wegen Unerheblichkeit offen bleiben kann – ihre Rechtsansicht geändert hätte. Der Rechtsverstoß der Antragstellerin ist vielmehr unmittelbar aus § 13 Abs. 10 Satz 1 EIBV ersichtlich.

Gemäß dieser Vorschrift hat der Betreiber der Schienenwege nach der Zweckbestimmung des Rahmenvertrags in entsprechender Anwendung des § 9 Abs. 4 bis 6 EIBV zu entscheiden und den Zugangsberechtigten unverzüglich ein Angebot zum Abschluss eines Rahmenvertrags zu machen oder die Ablehnung mitzuteilen und diese zu begründen, wenn eine Einigung – wie hier – nicht zu Stande kommt.

Entgegen der Meinung der Antragstellerin sind dabei grenzüberschreitende Verkehre entsprechend § 9 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EIBV zu beachten. Eine entsprechende Anwendung dieser Vorschrift ist nicht deshalb von vornherein ausgeschlossen, weil sie von grenzüberschreitenden „Zugtrassen“ spricht, Rahmenverträge aber weder Zugtrassen zuweisen noch grenzüberschreitend geschlossen werden noch im konkreten Fall an einen ausländischen Rahmenvertrag (hier: des belgischen Eisenbahninfrastrukturbetreibers) anschließen. Insoweit ist es schon deshalb unerheblich, dass die Antragstellerin und die Beigeladene zu 2. einander hinsichtlich der Möglichkeit des Abschlusses eines Rahmenvertrags mit dem belgischen Infrastrukturbetreiber widersprechen. Die Ausführungen der Beigeladenen zu 2. hinsichtlich innerdeutscher Verkehre, für die nur hinsichtlich einer Teilstrecke ein Rahmenvertrag abgeschlossen wird, gehen dagegen an der speziellen Regelung grenzüberschreitender Umstände entsprechend § 9 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EIBV vorbei.

Die entsprechende Anwendung des § 9 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EIBV im Zusammenhang mit Rahmenverträgen ergibt sich bereits aus dem Zweck von Rahmenverträgen, der durch die Systematik und den Wortlaut des § 13 Abs. 10 Satz 1 EIBV gestützt wird. Obwohl Rahmenverträge nach § 13 Abs. 1 Satz 4 EIBV keine Zugtrassen zuweisen dürfen, dienen Rahmenverträge in gewissem Umfang der Zugtrassensicherung, sind deshalb der Zuweisung von Zugtrassen vorgelagert und haben aus diesem Grund auch eventuelle künftige grenzüberschreitende Zugtrassen mit in den Blick zu nehmen. Das hat der Verordnungsgeber in § 13 Abs. 10 EIBV gleich mehrfach zum Ausdruck gebracht. Gerade weil der Verordnungsgeber das Verbot von Trassenzuweisungen in § 13 Abs. 1 Satz 4 EIBV getroffen hat und dieses ihm deshalb auch bewusst war, hat er dennoch in § 13 Abs. 10 Satz 1 EIBV ohne Einschränkung auf § 9 Abs. 4 - 6 EIBV verwiesen und damit im Zusammenhang mit Rahmenverträgen auch die in § 9 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EIBV geregelten grenzüberschreitenden Zugtrassen in den Blick genommen. Das kommt bereits in § 13 Abs. 10 Satz 1 EIBV wörtlich zum Ausdruck, indem dort bestimmt wird, dass der Betreiber der Schienenwege „nach der Zweckbestimmung“ des Rahmenvertrags in entsprechender Anwendung des § 9 Abs. 4 - 6 EIBV zu entscheiden hat.

Demgemäß nimmt die Begründung des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen vom 15.4.2005 zu § 13 Abs. 10 EIBV (BR-Prs. 249/05, S. 51) ausdrücklich Fragen der Grenzüberschreitung auf, indem dort ausgeführt wird: „Für die Prioritätsentscheidung kommt es auf die Zweckbestimmung des Rahmenvertrages ... zur Sicherstellung grenzüberschreitender Zugtrassen ... an.“ Da Rahmenverträge und Trassenzuweisungen nach allem nicht völlig identischen Regelungen unterworfen sind, hat der Verordnungsgeber in § 13 Abs. 10 Satz 1 EIBV zudem folgerichtig weder die unmittelbare noch die analoge Regelung des § 9 Abs. 4 - 6 EIBV angeordnet, sondern bestimmt, dass der Betreiber der Schienenwege nach der Zweckbestimmung des Rahmenvertrags in „entsprechender“ Anwendung des § 9 Abs. 4 - 6 EIBV zu entscheiden hat. Die diesbezüglichen Schienennetz-Benutzungsbedingungen der Antragstellerin sind schon deshalb entsprechend auszulegen, weil sie sich an den Wortlaut der Vorschriften der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung anlehnen, wie die Antragstellerin selbst ausführt.

Die Beigeladene zu 1. hat den Antrag auf Abschluss eines Rahmenvertrags auch ersichtlich mit Blick auf von ihr erstrebte (spätere) konkrete Zugtrassenzuweisungen gestellt. Dabei ist es hier unerheblich, dass sie u.a. keine konkrete Relation im Ausland genannt hat. Denn für den aus Paris kommenden und bis Dortmund verkehrenden Thalys ist es allgemein bekannt, dass dieser über Belgien und den deutschen Grenzbahnhof Aachen Süd verkehrt. Der Grenzbahnhof Aachen Süd ist zudem lediglich eine freie Strecke, die keine Zuführung oder Ableitung von bzw. zu einer anderen Strecke ermöglicht. Diese Umstände sind der Antragstellerin gerade in ihrer Eigenschaft als die deutschen Strecken betreibendes Eisenbahninfrastrukturunternehmen und zudem aus den früheren Netzfahrplanperioden bekannt. Aus diesen Gründen reichten zur Plausibilität die Angaben der Beigeladenen zu 1., dass die Relation in der einen Fahrtrichtung von Paris aus beginne bzw. dorthin führe und im Bahnhof Aachen Süd die Übergabe an den belgischen Infrastukturbetreiber Infrabel stattfinde. Für einen Missbrauch seitens der Beigeladenen zu 1. bzw. einen für sie von vornherein wertlosen Rahmenvertrag ist weder etwas konkret vorgetragen noch sonst ersichtlich; vielmehr sprechen ungeachtet etwaiger unternehmensrechtlicher Änderungen die früheren zwischen der Antragstellerin und der Beigeladenen zu 1. geschlossenen Rahmenverträge und Trassennutzungsverträge für das Gegenteil. Aus diesem Grund trifft der Vorwurf der Beigeladenen zu 2. bezüglich einer mangelhaften Sachverhaltsaufklärung hinsichtlich der Netzgebundenheit der Verkehre der Beigeladenen zu 1. nicht zu und ist ihr Vortrag dazu rein spekulativ.

Dass im – hier für die beiden Beigeladenen vorliegenden – Fall gleichrangiger Verkehre i. S. d. § 9 Abs. 4 Satz 1 Nr. 1 EIBV (vertakteter oder ins Netz eingebundener Verkehr) nicht unter Umgehung des § 9 Abs. 4 Satz 1 Nr. 2 EIBV bzw. seiner entsprechenden Anwendung (grenzüberschreitende Zugtrassen bzw. darauf ausgerichtete Rahmenverträge) sogleich das Regelentgeltverfahren des § 9 Abs. 5 EIBV angewandt werden kann, ergibt bereits der Wortlaut des § 9 Abs. 4 Satz 1 EIBV, der die Ziffern 1 - 3 ausdrücklich als „Reihenfolge“ bezeichnet. Auch § 9 Abs. 4 Satz 2 EIBV wiederholt den Begriff der „Reihenfolge“, indem er bestimmt, dass Abweichungen „von dieser Reihenfolge“ (nämlich von der Reihenfolge gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 Nrn. 1 - 3 EIBV) insbesondere aus Gründen der sicheren Durchführung von Zugfahrten möglich sind. Auch insoweit sind die diesbezüglichen Schienennetz-Benutzungsbedingungen der Antragstellerin entsprechend auszulegen, weil sie sich an den Wortlaut der Vorschriften der Eisenbahninfrastruktur-Benutzungsverordnung anlehnen.

Entgegen der Meinung der Antragstellerin ist der Bescheid schließlich nicht nichtig. Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit liegt bereits deshalb nicht vor, weil die von der Antragstellerin in diesem Zusammenhang ins Feld geführte Unmöglichkeit des Abschlusses von Rahmenverträgen mit der Beigeladenen zu 1. aufgrund bereits an dritte Zugangsberechtigte vergebener Zwangspunkte von Trassen sich weder unmittelbar aus dem Verwaltungsakt selbst noch ohne weiteres aus dem diesem Bescheid zu Grunde liegenden Verwaltungsverfahren ergibt. Der Bescheid ist aber auch nicht aus diesen Gründen rechtswidrig. Soweit bestimmte Kapazitäten bereits von Rahmenverträgen mit weiteren zugangsberechtigten Dritten, von diesbezüglichen Vertragsangeboten der Antragstellerin oder auch nur von insoweit bestehenden Absichten betroffen sind, hindert dies den Widerspruch der BNetzA gegen die beabsichtigte Ablehnung eines Rahmenvertrags mit der Beigeladenen zu 1. für die Bandbreiten mit den Kapazitätsnummern 000000000000 und 000000000000 und gegen den beabsichtigten Abschluss eines Rahmenvertrags der Antragstellerin mit der Beigeladenen zu 2. hinsichtlich der Bandbreiten mit den Kapazitätsnummern 000000000000 und 000000000000 von vornherein nicht, weil der Widerspruch selbst rein dilatorische Wirkung hat, indem er gemäß § 14e Abs. 2 Nr. 1 AEG zunächst zur Folge hat, dass die beabsichtigte Entscheidung dem Zugangsberechtigten vor Ablauf der in § 14e Abs. 1 Nr. 3 genannten Frist nicht wirksam mitgeteilt werden kann. Der Widerspruch hat dagegen nicht zur Folge, dass etwa die Antragstellerin der Beigeladenen zu 1. nunmehr ein Angebot auf Abschluss eines Rahmenvertrags im Umfang der zuvor beabsichtigten Ablehnung zu unterbreiten hätte.

Letzteres folgt auch nicht aus der auf § 14e Abs. 3 Nr. 1 AEG beruhenden Ziffer 3 des angefochtenen Bescheids vom 20.2.2015. Diese Ziffer enthält keine Vorgaben zum Ergebnis der erneuten Entscheidung der Antragstellerin und verhält sich demgemäß auch nicht zu den von dieser dargelegten Nutzungskonflikten mit weiteren Zugangsberechtigten aufgrund von Rahmenverträgen, denen die BNetzA nicht widersprochen hat. Auf die von der Antragsgegnerin ins Feld geführten Folgen eines fehlerhaften Vergabe-Entscheidungsverfahrens für beabsichtigte oder bereits geschlossene Rahmenverträge mit weiteren Zugangsberechtigten kommt es insoweit danach ebenso wenig an wie auf ihre Ausführungen zu mehreren hintereinandergeschalteten Mitteilungen nach § 14d Satz 1 Nr. 4 AEG bezüglich der getroffenen Entscheidungen, die andere Zugangsberechtigte als die beiden Beigeladenen betreffen.

Ziffer 3 des angefochtenen Bescheids verpflichtet die Antragstellerin vielmehr lediglich, die Entscheidung über den beabsichtigten Abschluss und die beabsichtigte Ablehnung von Rahmenverträgen im Umfang der in den Ziffern 1 und 2 des angefochtenen Bescheids genannten vier Kapazitätsnummern (unverzüglich, spätestens jedoch bis zum 4.3.2015 und nach den weiter in Ziffer 3 des Bescheids ausgeführten Vorgaben der BNetzA) neu zu treffen und das Ergebnis der neuen – beabsichtigten – Entscheidung der BNetzA unverzüglich nach Abschluss der erneuten Bearbeitung gemäß § 14d Satz 1 Nr. 4 AEG mitzuteilen. Diese Anordnung der BNetzA ist rechtlich nicht zu beanstanden. Insbesondere kann sie eine erneute Mitteilung nach § 14d Satz 1 Nr. 4 AEG verlangen, wie aus § 14d Abs. 4 Satz 1 AEG ersichtlich wird. Danach kann die Regulierungsbehörde auf eine Mitteilung nach § 14d AEG ganz oder teilweise im Voraus verzichten. Verzichtet sie nicht, kann sie sie demgemäß verlangen. Diese Verzichts-Regelung bezieht sich dabei nicht auf jede Mitteilung, sondern nur auf eine erneute Mitteilung gerade als Ergebnis einer Vorabprüfung, weil die Bestimmung im Rahmen der Vorabprüfung nach § 14e AEG geregelt ist.

Dieses Vorgehen der BNetzA verletzt die Antragstellerin auch nicht in ihrem Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung der Regulierungsbehörde. Insbesondere ist die Verpflichtung der Antragstellerin zur erneuten Entscheidung und Mitteilung dieser Entscheidung nicht schon deshalb obsolet, weil in der Sache keine andere Entscheidung hinsichtlich der beiden Beigeladenen als die von der Antragstellerin bereits getroffene eröffnet wäre. Unabhängig davon, ob die Antragstellerin das Koordinierungs- oder das Entscheidungsverfahren womöglich auch im Hinblick auf andere Zugangsberechtigte als die beiden Beigeladenen neu aufrollen muss, was hier nicht entschieden zu werden braucht, könnte die Antragstellerin sich zumindest etwa aufgrund eines anderenfalls zu bejahenden Verstoßes gegen die Regelungen des Eisenbahnregulierungsrechts und letztlich gegen das Diskriminierungsverbot dazu entschließen, auch der Beigeladenen zu 2. hinsichtlich der beiden von Ziffer 1 des angefochtenen Bescheids erfassten Kapazitätsnummern kein Angebot zum Abschluss eines Rahmenvertrags zu unterbreiten. Zum anderen könnte die BNetzA aus einer erneuten Entscheidung der Antragstellerin gegebenenfalls durchaus weitere Konsequenzen ziehen, die – wie etwa ein Verfahren nach § 14c Abs. 1 AEG oder nach § 14f Abs. 2 und 3 AEG – der BNetzA Ermessen eröffnen.

Die in Ziffer 3 des Bescheids der Antragstellerin gesetzte Frist bis zum 4.3.2015 ist angesichts am 9.2.2015 erfolgten Anhörung der Antragstellerin sowie der beiden Beigeladenen, der am 13.4.2015 ablaufenden Anmeldefrist für die Netzfahrplanperiode 2016, des Erfordernisses, dass die periodischen Rahmenverträge zur Rahmenfahrplanperiode mit Beginn im Dezember 2015 bereits vor diesem Datum geschlossen sein müssen, und der erforderlichen Prüfung einer erneuten Mitteilung der Antragstellerin gemäß § 14d Satz 1 Nr. 4 AEG seitens der BNetzA nicht zu beanstanden.

Die Zwangsgeldandrohung in Ziffer 4 des angefochtenen Bescheids begegnet keinen rechtlichen Bedenken.

Unabhängig von den Erfolgsaussichten eines Hauptsacheverfahrens geht die im Rahmen des § 80 Abs. 5 VwGO durchzuführende Interessenabwägung ebenfalls zulasten der Antragstellerin aus. Gegenüber der durch § 37 AEG vorgesehenen sofortigen Vollziehbarkeit des Bescheids vom 20.2.2015 haben weder die Antragstellerin noch die Beigeladenen unabhängig von der summarischen Prüfung des materiellen Rechts (gewichtige) Gründe geltend gemacht, die es rechtfertigen könnten, hier die sofortige Vollziehung anzuordnen. Solche sind auch sonst nicht ersichtlich. Unabhängig davon, ob die Antragstellerin mit den weiteren Zugangsberechtigten bereits Rahmenverträge abgeschlossen hat, ist jedenfalls die Durchführung des Netzfahrplans noch nicht gefährdet, weil die Trassenanmeldefrist erst zum 13.4.2015 abläuft. Vielmehr geht insoweit die Interessenabwägung gerade deshalb zulasten der Antragstellerin aus, weil sie für vorangegangene Rahmenvertragsperioden das Entscheidungsverfahren für Rahmenverträge so durchgeführt hatte, wie die BNetzA es mit ihrem angefochtenen Bescheid verlangt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 3 Halbsatz 1 sowie auf § 162 Abs. 3 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG.