Verwaltungsgericht Köln, 18 K 1683/14

T a t b e s t a n d

Die Klägerin wendet sich gegen die Einführung der Einbahnstraßenregelung auf der Königstraße in Bornheim.

Am 29.4.2004 beschloss der Rat der Stadt Bornheim das Integrierte Handlungskonzept D1. Dabei ging es in der Sache darum, eine Verkehrsberuhigung in der Innenstadt von Bornheim herbeizuführen und den Innenstadtbereich aufzuwerten. Im Rahmen der Vorbereitung dieser Beschlussfassung war festgestellt worden, dass auf der Königstraße ein Verkehrsaufkommen von ca. 14.000 Kraftfahrzeugen täglich vorhanden war. Dieses Aufkommen sollte reduziert werden. In dem Verkehrsmodell D 1 wurde vorgesehen, dass der Verkehr künftig auf der Königstraße zwischen Secundastraße und Pohlhausenstraße nur noch in westlicher Richtung als Einbahnverkehr geführt werden sollte und der Verkehr in östlicher Richtung auf dem parallel verlaufenden Servatiusweg – ebenfalls als Einbahnverkehr – geführt würde. Dadurch würde sich das Verkehrsaufkommen auf der Königstraße etwa halbieren, wobei ca. 7.000 Fahrzeuge künftig den Servatiusweg befahren sollten, der zuvor nur von ca. 330 Fahrzeugen befahren war.

Darauf aufbauend erfolgte eine Bauleitplanung, die eine Verengung der Fahrspur auf der Königstraße auf 4,50 m, einen Ausbau als Einbahnstraße und außerdem einen Ausbau des Servatiuswegs vorsah. In dem einschlägigen Bebauungsplan Bo 14 vom 21.2.2008, S. 18, wurde auch für das Grundstück der Klägerin, das am Servatiusweg liegt, vorgesehen, dass wegen der prognostizierten Überschreitung der maßgeblichen Lärmgrenzwerte in den Nachtstunden nach Inbetriebnahme der geplanten Maßnahmen eine Untersuchung erfolgen und geklärt werden solle, welche Maßnahmen – ggf. auch des passiven Lärmschutzes – am Wohnhaus der Klägerin zu treffen seien. Dabei wurde davon ausgegangen, dass das Grundstück der Klägerin im Mischgebiet liegt und deshalb Immissionsgrenzwerte von 60 dB(A) tags und 50 dB(A) nachts zu berücksichtigen seien. Dabei orientierte sich die Beklagte an den RLS 90.

Den Antrag, u. a. der Klägerin, den genannten Bebauungsplan für ungültig zu erklären, hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Urteil vom 12.2.2009 abgelehnt (7 D 48/08.NE). Zur Begründung hat das Oberverwaltungsgericht bezogen auf die behauptete Rechtsverletzung der Klägerin ausgeführt, die Beklagte habe die Wohnlage der Klägerin zutreffend als Mischgebiet eingestuft. Hinsichtlich der prognostizierten Überschreitung der Grenzwerte in den Nachtstunden sei der Klägerin ein Nachteilsausgleich zugebilligt worden. Danach sei zu prüfen, inwieweit durch Maßnahmen des aktiven oder passiven Lärmschutzes eine Kompensation erreicht werden könne. Die erfolgte Abwägung sei rechtlich nicht zu beanstanden.

Im Jahr 2012 wurde der Servatiusweg entsprechend der Bauleitplanung ausgebaut.

Am 24.3.2013 verfügte die Beklagte die Einrichtung eines Probebetriebs der Königstraße und des Servatiuswegs als Einbahnstraße. Während der Zeit des Probebetriebs gewährte die Beklagte den Anwohnern die Möglichkeit, sich mit Anregungen und Beschwerden an sie zu wenden.

Am 17.12.2013 beschloss der Rat der Beklagten, die Königstraße gemäß der vorgestellten Straßenraumplanung auszubauen und die probehalber eingerichtete Verkehrsführung bis zum Beginn der Bauarbeiten beizubehalten. Dabei hatte die Beklagte im Blick, dass auf der Königstraße Kanalbauarbeiten erforderlich waren. Diese Arbeiten sollten mit der geänderten Oberflächengestaltung der Königstraße verbunden werden.

Am 20.3.2014 hat die Klägerin Klage erhoben, die sich zunächst nur gegen die Verlängerung des Probebetriebs einer Einbahnstraßenregelung auf der Königstraße gerichtet hatte.

Am 21.3.2014 hat die Klägerin einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage gestellt (18 L 573/14). Diesen Antrag hat die Kammer mit Beschluss vom 24.3.2014 mit der Begründung abgelehnt, dass es jedenfalls an einem Anordnungsgrund fehle. Denn es sei der Antragstellerin zumutbar, den Probebetrieb zunächst weiter zu dulden.

Zur Begründung ihrer Klage macht die Klägerin im Wesentlichen geltend, die mit der Maßnahme für sie verbundenen Nachteile, die vor allem in einer erheblichen Erhöhung des Verkehrsaufkommens vor ihrem Grundstück von ca. 330 Kfz auf ca. 7.000 Kfz pro Tag bestünden, seien ihr nicht zumutbar. Die Beklagte habe keine ordnungsgemäße Ermessensentscheidung getroffen. Sie habe die entstehenden Nachteile nicht gegen die mit der Regelung verbundenen Vorteile abgewogen. Auch seien keine nennenswerten Vorteile von der angestrebten Maßnahme zu erwarten. Deshalb sei die Maßnahme rechtswidrig.

Seit dem 30.6.2014 werden auf der Königstraße im Abschnitt zwischen Secundastraße und Pohlhausenstraße umfangreiche Bauarbeiten durchgeführt. Daher wurde ein Durchfahrtsverbot mit Zeichen 250 angeordnet. Die Durchfahrt bis zur Baustelle war zunächst aus beiden Richtungen frei. Die (probeweise) Einbahnstraßenregelung wurde dem entsprechend aufgehoben. Im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung dauern die Bauarbeiten noch an; allerdings ist die Königstraße zwischenzeitlich im Bereich zwischen Secundastraße und Heinestraße als Einbahnstraße befahrbar. Bei dieser Beschilderung handelt es sich aber noch um die Baustellenbeschilderung.

Nachdem die Klägerin sich zunächst nur gegen die probeweise Einführung der Einbahnstraßenregelung gewandt hatte, hat sie mit Schriftsatz vom 19.12.2014 beantragt,

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1. festzustellen, dass die für die Dauer des Probebetriebs einer Einbahnstraßenregelung von der Beklagten aufgestellten (mobilen) Verkehrszeichen 220 und 267 als Allgemeinverfügungen rechtswidrig gewesen sind,
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2. die Beklagte zu verpflichten, die aktuellen Umbaumaßnahmen (Arbeiten zur Kanalverlegung und zum anschließenden Straßenausbau) der Beklagten einzustellen, soweit sie darauf gerichtet sind, eine Einbahnstraßenregelung zu ermöglichen,
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3. die straßenverkehrsrechtliche Anordnung vom 25.6.2014 in Gestalt ihrer ersten Ergänzung vom 26.6.2014, der 2. Ergänzung vom 25.7.2014 und der 3. Ergänzung vom 2.10.2014 bezüglich der gegenwärtigen Benutzung der Königstraße aufzuheben,
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4. die Beklagte zu verpflichten, nach Abschluss der Umbaumaßnahmen (Arbeiten zur Kanalverlegung und zum anschließenden Straßenausbau) keine Einbahnstraßenregelung für den Bereich der Königstraße zwischen Secundastraße und Pohlhausenstraße zu treffen.

In der mündlichen Verhandlung vom 29.5.2015 hat die Klägerin die Klage hinsichtlich der Anträge zu 2. und 3. zurückgenommen.

Sie beantragt nunmehr,

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1. festzustellen, dass die für die Dauer des Probebetriebs einer Einbahnstraßenregelung von der Beklagten aufgestellten (mobilen) Verkehrszeichen 220 und 267 als Allgemeinverfügungen rechtswidrig gewesen sind,
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2. die Beklagte zu verpflichten, nach Abschluss der Umbaumaßnahmen (Arbeiten zur Kanalverlegung und zum anschließenden Straßenausbau) keine Einbahnstraßenregelung für den Bereich der Königstraße zwischen Secundastraße und Pohlhausenstraße zu treffen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie widerspricht der Klageänderung bezogen auf den Klageantrag zu 2..

Ferner hält sie die Klage im Hinblick auf den Klageantrag zu Ziffer 1 für unzulässig und im Übrigen für unbegründet. Die Unzulässigkeit des Antrages zu 1. ergebe sich daraus, dass kein Feststellungsinteresse mehr gegeben sei für die Fortsetzungsfeststellungsklage. Denn es bestehe keine Wiederholungsgefahr bezogen auf die Einführung einer Einbahnstraßenregelung im Wege eines Probebetriebs. Außerdem bestehe kein Rehabilitationsinteresse. Schließlich sei kein Anhaltspunkt dafür gegeben, dass die Klage der Vorbereitung einer Schadensersatzklage diene.

Außerdem ist die Einführung der Einbahnstraßenregelung nach Auffassung der Beklagten rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Namentlich habe sie ihr Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Bereits im Jahr 2002 sei ein erstes Integriertes Handlungskonzept für die Königstraße erstellt worden. Dieses sei in der Folgezeit überarbeitet worden und im Jahr 2004 sei das Integrierte Handlungskonzept D 1 beschlossen worden, das sodann gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB im Rahmen der Bauleitplanung zu berücksichtigen gewesen sei. Am 21.2.2008 sei der entsprechende Bebauungsplan Bo 14 für das hier in Rede stehende Plangebiet Königstraße/Servatiusweg beschlossen worden. Mit der Umsetzung des Bebauungsplans habe nach der Entscheidung des OVG NRW am 12.2.2009 im Normenkontrollverfahren wegen der schwierigen Haushaltssituation der Beklagten nicht sofort begonnen werden können. Den Beschlüssen über das Integrierte Handlungskonzept D1 und über den Bebauungsplan Bo 14 seien umfangreiche Bürgerbeteiligungen voraus gegangen. Mit der Einführung des Probebetriebs habe nicht überprüft werden sollen, ob überhaupt eine Einbahnstraßenregelung auf der Königstraße eingeführt werden solle, vielmehr sei es um die konkrete Ausgestaltung, etwa auch im Hinblick auf Fußgängerüberwege u. ä. gegangen. Auch in diesem Zusammenhang sei eine umfangreiche Bürgerbeteiligung erfolgt.

Hinsichtlich des Antrages zu 2. hält die Beklagte die Klage – selbst bei Zulassung der Klageänderung – für unzulässig, weil es sich hier um eine vorbeugende Unterlassungsklage handele, die auch nicht ausnahmsweise zulässig sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte, der Verfahrensakte 18 L 573/14 sowie die vorgelegten Verwaltungsvorgänge, Beiakten 1 bis 7 Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren gemäß § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

Die Klage hat mit beiden gestellten Anträgen keinen Erfolg.

Hinsichtlich des Klageantrags zu 1. ist die Klage unzulässig. Denn die Klägerin hat nach Aufhebung der probeweise eingeführten Einbahnstraßenregelung kein rechtlich schutzwürdiges Interesse an der Feststellung, dass diese probeweise Einführung rechtswidrig gewesen ist. Ein solches Feststellungsinteresse liegt regelmäßig nur dann vor, wenn eine Wiederholungsgefahr besteht, ein Rehabilitationsinteresse gegeben ist oder wenn die Klage der Vorbereitung eines Schadensersatzprozesses dient. Keine der drei Voraussetzungen liegt hier vor. Das Vorliegen eines Rehabilitationsinteresses scheidet hier von vornherein aus. Auch eine Wiederholungsgefahr ist nicht gegeben. Denn ausweislich der ausdrücklichen Erklärung der Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung plant die Beklagte nicht, auf der Königstraße erneut eine Einbahnstraßenregelung im Wege des Probebetriebs einzuführen. Auch ansonsten ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass eine derartige Planung bestehen könnte. Vielmehr plant die Beklagte, die Einbahnstraßenregelung nach Abschluss der Bauarbeiten dauerhaft einzuführen. Dabei ist zu beachten, dass sich die Anordnung einer Verkehrsregelung im Wege des Probebetriebs von der Einführung des Verkehrszeichens für den Dauerbetrieb schon nach ihrer rechtlichen Voraussetzung unterscheidet. Es handelt sich deshalb um verschiedene Verwaltungsakte.

Ferner ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Klägerin konkret beabsichtigen könnte, wegen der erhöhten Lärmbelastung auf dem Servatiusweg während des Probebetriebs einen Schadensersatzprozess gegen die Beklagte anzustrengen.

Auch eine andere Fallkonstellation, die ausnahmsweise zur Zulässigkeit einer Fortsetzungsfeststellungsfeststellungsklage führen könnte, liegt hier nicht vor.

Unabhängig davon ist die Klage hinsichtlich des Klageantrags zu 1. auch unbegründet. Die Einführung der Einbahnstraßenregelung im Wege des Probebetriebs war rechtmäßig und verletzte die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs.1 Satz 4 VwGO). Die genannte Maßnahme hatte ihre rechtliche Grundlage in § 45 Abs. 1 Nr. 6 StVO. Danach kann die Straßenverkehrsbehörde zur Erforschung des Verkehrsverhaltens, der Verkehrsabläufe sowie zur Erprobung geplanter verkehrsregelnder Anordnungen die Benutzung bestimmter Straßen beschränken. Eine derartige Beschränkung lag hier vor. Die rechtliche Grundlage des § 45 Abs. 1 Nr. 6 StVO erfasst auch den hier vorliegenden Fall, in dem die Straßenverkehrsbehörde sich schon entschieden hat, eine bestimmte Verkehrsregelung zu treffen, aber die konkrete Ausgestaltung noch erproben möchte.

Eine solche Vorgehensweise bietet sich besonders an, wenn bauliche Maßnahmen anstehen und vor Durchführung der Bauarbeiten eine entsprechende Feinabstimmung erfolgen soll.

Entgegen der Auffassung der Klägerin fehlte es hier nicht an einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung. Dabei ist vor allem in den Blick zu nehmen, dass die Beklagte bereits im Jahr 2004 anlässlich der Diskussion der verschiedenen Handlungsvarianten die Vor- und Nachteile der verschiedenen Varianten abgewogen und sich am 29.4.2004 für das Integrierte Handlungskonzept D 1 mit der Einführung einer Einbahnstraßenregelung auf der Königstraße entschieden hat.

Auch anlässlich der gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB auf dem Beschluss vom 29.4.2004 aufbauenden Bauleitplanung (Bo 14) hat die Beklagte ihr Ermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Der genannte Bebauungsplan sieht ausdrücklich die Führung der Königstraße als Einbahnstraße vor. Die Ausübung des Planungsermessens bei dem Bebauungsplan Bo 14 hat bereits einer gerichtlichen Überprüfung Stand gehalten. Die rechtlichen Bedenken der Klägerin gegen die Einführung der Einbahnstraßenregelung und den damit einhergehenden erheblichen Mehrverkehr auf dem Servatiusweg waren bereits Gegenstand des Normenkontrollverfahrens. Die Klägerin konnte mit ihren rechtlichen Bedenken im Normenkontrollverfahren nicht durchdringen.

Anlässlich der Einführung des Probebetriebs der Einbahnstraßenregelung auf der Königstraße und auf dem Servatiusweg hat die Beklagte von ihrem Ermessen ordnungsgemäß Gebrauch gemacht. Dass sie nach der Beschlussfassung vom 29.4.2004 und nach erfolgter entsprechender Bauleitplanung die Gesamtabwägung nicht mehr von Grund auf in Frage gestellt hat, begegnet keinen rechtlichen Bedenken. Vielmehr war das Ermessen nach den beiden vorgenannten Planungsentscheidungen bereits vorgeprägt und es bedurfte nicht mehr der von der Klägerin geforderten grundlegenden Abwägung.

Auch hinsichtlich des Antrags zu 2. hat die Klage keinen Erfolg. Selbst wenn man die diesbezügliche Klageänderung mit Rücksicht darauf, dass es nicht zu einer Verzögerung des Verfahrens kommt, für sachdienlich i. S. d. § 91 Abs. 2 VwGO und damit für zulässig hält, ist die Klage jedenfalls unzulässig. Denn es handelt sich hier um eine vorbeugende Unterlassungsklage. Die Einbahnstraßenregelung, gegen die die Klägerin vorgehen will, ist im maßgeblichen Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung noch nicht angeordnet. Dabei hat die Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung klargestellt, dass es sich bei der derzeit auf einem Teilstück der Königstraße bestehenden Einbahnstraßenregelung um eine Baustellenbeschilderung und nicht um die endgültige Einführung einer Einbahnstraßenregelung nach Fertigstellung der Bauarbeiten handelt.

Das Gericht ist nicht befugt, hier vorbeugenden Rechtsschutz zu gewähren. Denn es ist der Klägerin zuzumuten, die Anordnung der Einbahnstraßenregelung abzuwarten und dann ggf. dagegen vorzugehen. Ein Fall, in dem die Klägerin ausnahmsweise berechtigt wäre, schon zum gegenwärtigen Zeitpunkt gegen eine beabsichtigte Regelung vorzugehen, liegt hier nicht vor. Denn die Klägerin hatte bereits Gelegenheit, gegen die dem Bauvorhaben und einer dann anzuordnenden Einbahnstraßenregelung zugrunde liegende Bauleitplanung vorzugehen. Die für die Klägerin maßgebliche Frage, ob ihr Interesse an der Erhaltung einer relativ verkehrsarmen Wohnlage in ordnungsgemäßer Weise gegen die anderen privaten Interessen und das öffentliche Interesse abgewogen worden ist, ist bereits im Normenkontrollverfahren geklärt worden. Deshalb ist hier kein Fall gegeben, in dem durch einen tatsächlichen Ausbau einer Straße Fakten im Hinblick auf eine Verkehrsführung geschaffen werden, ohne dass die von der künftigen Verkehrsführung nachteilig Betroffenen zuvor Gelegenheit hatten, eine gerichtliche Überprüfung herbeizuführen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO.