Verwaltungsgericht Köln, 16 K 2933/13

Tatbestand

Der Kläger beantragte mit Antrag vom 14. Oktober 2011 bei der Beklagten die Gewährung einer „De-minimis“-Beihilfe für die Förderperiode 2012 nach der Richtlinie des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung über die Förderung der Sicherheit und der Umwelt in Unternehmen des Güterkraftverkehrs mit schweren Nutzfahrzeugen vom 19. Oktober 2009 in der Fassung der Änderung vom 11. August 2011 (im Folgenden: Förderrichtlinie). Als Teil des Antragsformulars erklärte der Kläger u.a., die Förderrichtlinie zur Kenntnis genommen zu haben und als verbindlich anzuerkennen sowie das Merkblatt zum Förderprogramm für die Bereiche der Sicherheit und der Umwelt in Unternehmen des Güterkraftverkehrs mit schweren Nutzfahrzeugen („De-minimis“-Förderprogramm) zur Kenntnis genommen zu haben (Ziff. 5.3 1. und 3. Spiegelstrich des Antrags).

Mit Zuwendungsbescheid vom 22. August 2012 bewilligte die Beklagte dem Kläger für den Bewilligungszeitraum vom 1. Januar 2012 bis 31. Dezember 2012 eine budgetbezogene Zuwendung auf der Grundlage der Förderrichtlinie in Höhe von insgesamt höchstens 14.000,00 €. Mit einem Förderungshöchstbetrag von 2.500,00 € je Einzelmaßnahme wurde als grundsätzlich förderfähig unter der lfd. Nr. 18 die Maßnahme „Unternehmensberatung zu umwelt- und sicherheitsbezogenen Fragen der Unternehmensführung“ bewilligt. Nach Ziff. V.3.2 des Bescheids erfolgte die Bewilligung und Auszahlung der Zuwendung unter der Bedingung, dass

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die im vorgelegten Verwendungsnachweis aufgeführten Maßnahmen nach dem unter Ziff. II dieses Bescheides genannten Maßnahmenkatalog förderfähig sind,
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die nachgewiesenen Maßnahmen nicht vor Antragstellung begonnen wurden,
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die im Verwendungsnachweis angegebenen Maßnahmen auch tatsächlich durchgeführt werden.

Sollte im Rahmen der Antragsbearbeitung einschließlich der Verwendungsnachweisprüfung festgestellt werden, dass eine oder mehrere der vorgenannten Bedingungen nicht eingehalten wurden, sollte die Zuwendung insoweit als nicht erteilt gelten.

Im Januar 2013 reichte der Kläger den Verwendungsnachweis für die Förderperiode 2012 ein. Zur lfd. Nr. 18 der durchgeführten Maßnahmen führte der Kläger einen (Netto-) Gesamtrechnungsbetrag i.H.v. 2.456,00 € auf. Nachdem er sodann seitens der Beklagten im Rahmen der vertieften Überprüfung des Verwendungsnachweises zur Vorlage weiterer Unterlagen aufgefordert wurde, legte der Kläger zur lfd. Nr. 18 der durchgeführten Maßnahmen eine vom 17. Dezember 2012 datierende Rechnung mit der Labor- und Ingenieurgesellschaft M. E. GmbH über die Durchführung der Unternehmensberatung zu umwelt- und sicherheitsbezogenen Fragen der Unternehmensführung vor. Nach dieser Rechnung datierte das Angebot zu dieser Leistung vom 21. November 2011 und die Auftragserteilung vom 6. Dezember 2011; der Leistungszeitraum sollte im Oktober bis Dezember 2012 liegen.

Mit Abrechnungsbescheid vom 26. Februar 2013 bewilligte die Beklagte für die Förderperiode 2012 eine Auszahlung in Höhe von insgesamt 12.630,33 €. Die unter der Maßnahme zur lfd. Nr. 18 geltend gemachten Ausgaben wurden nicht berücksichtigt, da die Auftragserteilung vor Beginn des maßgeblichen Bewilligungszeitraums gelegen habe. Den daraufhin eingelegten Widerspruch des Klägers wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 10. April 2013, dem Kläger zugestellt am 12. April 2013, zurück. Maßnahmen seien nur förderfähig, wenn sie nicht vor dem Eingangsdatum des vollständigen Antrages bei der Beklagten und nicht vor dem Bewilligungszeitraum, hier frühestens der 1. Januar 2012, begonnen worden seien. Nach dem Merkblatt zum Förderprogramm 2012 sei als Vorhabenbeginn grundsätzlich der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrages zu werten. Die Auftragserteilung vom 6. Dezember 2011 datiere vor dem Bewilligungszeitraum, daher sei unerheblich, dass die Leistung tatsächlich innerhalb des Bewilligungszeitraumes erbracht wurde.

Der Kläger hat am 7. Mai 2013 Klage erhoben. Der Kläger habe einen Anspruch auf Festsetzung eines über den bislang bewilligten Förderungsumfang hinausgehenden Förderbetrags in Höhe von 2.048,40 €, der sich aus dem (Netto-) Gesamtbetrag i.H.v. 2.456,00 € abzüglich der Nebenkosten i.H.v. 180,00 € und einem daraus zu errechnenden Förderanteil von 90 Prozent ergebe. Zwar sei der leistungsbezogene Auftrag tatsächlich am 6. Dezember 2011 erteilt worden. Zwischen dem Kläger und der M. E. GmbH sei jedoch vereinbart worden, dass die Leistungserbringung im Kalenderjahr 2012 und mithin innerhalb des Bewilligungszeitraums erbracht werden sollte, was im Leistungszeitraum von Oktober bis Dezember 2012 auch erfolgt sei. Vor diesem Hintergrund sei die projektbezogene Beauftragung eines Unternehmensberaters zu Maßnahmen der hier beantragten Art nicht als Vorhabenbeginn im Sinne der Förderrichtlinie zu werten, wenn bei der Beauftragung zwischen den Vertragspartnern feststehe, dass die Leistungserbringung vollumfänglich innerhalb des Bewilligungszeitraums zu erfolgen habe. Dies folge schon daraus, dass die entsprechende Beratungstätigkeit grundsätzlich mit Beginn des Bewilligungszeitraums am 1. Januar 2012 hätte erfolgen können und insoweit eine entsprechende Beauftragung gleichsam denknotwendig vor diesem Tag möglich sein müsse. Im Übrigen seien die Regelungen der Förderrichtlinie nicht hinreichend präzise formuliert, da sie mehrere Auslegungen des Merkmals „Vorhabenbeginn“ zuließen. Dies könne unter Berücksichtigung des Bestimmtheitsgebots nicht zulasten des Klägers gehen.

Der Kläger beantragt sinngemäß,

die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheids vom 26. Februar 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 10. April 2013 zu verpflichten, die Zuwendung in Höhe weiterer 2.048,40 € endgültig festzusetzen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Ablehnung der mit dem Verwendungsnachweis geltend gemachten Maßnahme zur lfd. Nr. 18 sei ermessensfehlerfrei. Nach Ziffer 8.1.3 der Förderrichtlinie dürfe erst nach Eingang des Antrags bei der Bewilligungsbehörde mit der Durchführung von Maßnahmen begonnen werden, frühestens jedoch ab dem 1. Januar des Bewilligungszeitraums. Unabhängig von der Frage des Eingangs des Förderantrags bei der Beklagten dürfe der Maßnahmenbeginn daher nicht vor dem 1. Januar der Förderperiode liegen. Dieser Zeitpunkt des Maßnahmenbeginns wiederum sei durch Ziff. 4.2 der Förderrichtlinie dahingehend ermessensleitend ausgestaltet, dass als Maßnahmenbeginn der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrages anzusehen sei. Dieser Zeitpunkt sei hier mithin derjenige der verbindlichen Auftragserteilung des Klägers an die Beratungsgesellschaft am 6. Dezember 2011. Unerheblich sei daher, dass die tatsächliche Umsetzung der Maßnahme vertragsgemäß erst innerhalb des Bewilligungszeitraums zwischen Oktober und Dezember 2012 stattgefunden habe. Die faktische Umsetzung der Maßnahme sei für den Zeitpunkt des Maßnahmenbeginns nicht relevant. Diese Betrachtung rechtfertige sich schon aus dem im Zuwendungsbereich geltenden Grundsatz der Jährlichkeit der Haushaltsmittel. Schließlich sei auch aufgrund der ausdrücklichen Erklärung im Antrag davon auszugehen, dass Antragsteller Kenntnis von den entsprechenden Förderrichtlinien haben.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Entscheidung ergeht gemäß § 84 Abs. 1 VwGO ohne mündliche Verhandlung durch Gerichtsbescheid, weil die Sache – entgegen der seitens des Klägers wiederholt und zuletzt mit Schriftsatz vom 6. März 2015 vorgebrachten Bedenken – keine besonderen Schwierigkeiten tatsächlicher oder rechtlicher Art aufweist und der Sachverhalt geklärt ist. Die Beteiligten sind hierzu angehört worden, ihr Einverständnis ist nicht erforderlich.

Die bei verständiger Auslegung des Klageantrags als Verpflichtungsklage in Form der Versagungsgegenklage zulässig erhobene Klage ist unbegründet. Der Abrechnungsbescheid vom 26. Februar 2013 in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 10. April 2013 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die begehrte Zuwendung in Höhe weiterer 2.048,40 € (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Der als Rechtsgrundlage für den geltend gemachten Anspruch hier allein in Betracht kommende – bestandskräftige – Zuwendungsbescheid der Beklagten vom 22. August 2012 ist in Folge des Eintritts einer auflösenden Bedingung mit Wirkung für die Vergangenheit hinsichtlich der bewilligten Maßnahme zur lfd. Nr. 18 unwirksam geworden.

Eine auflösende Bedingung im Sinne von § 36 Abs. 2 Nr. 2 VwVfG ist hier in der durch Ziff. V.3.2 2. Spiegelstrich des Zuwendungsbescheids getroffenen Regelung zu sehen, dass die Bewilligung und Auszahlung der Zuwendung unter der Bedingung erfolgte, dass die nachgewiesenen Maßnahmen nicht vor Antragstellung begonnen wurden.

Die Voraussetzungen für den Eintritt dieser auflösenden Bedingung liegen vor. Der Kläger hat mit der im Verwendungsnachweis unter der lfd. Nr. 18 genannten Maßnahme zwar nicht bereits vor Antragstellung, die mit Eingang bei der Beklagten am 20. Oktober 2011 erfolgte, begonnen, jedoch vor dem 1. Januar des Bewilligungszeitraums. Entscheidend ist die in Ziff. V.3.2 2. Spiegelstrich des Zuwendungsbescheids getroffene Regelung, deren konkreter Inhalt sich aus dem Wortlaut sowie den maßgeblichen Regelungen der Förderrichtlinie ergibt. In einem Falle wie dem vorliegenden, in welchem Nebenbestimmungen des Zuwendungsbescheids vor dem Hintergrund von in Förderrichtlinien festgelegten Zuwendungsvoraussetzungen und Verfahrensbestimmungen ergehen und deren Regelungsinhalt in sich aufnehmen, ist zur Auslegung der konkreten Nebenbestimmung jedenfalls dann auf – die Verwaltungspraxis der Beklagten lenkende – Verwaltungsvorschriften zurückzugreifen, wenn dem Subventionsantragsteller sowohl diese als auch die verwaltungsinterne Verbindlichkeit und Steuerungswirkung derselben bekannt sind. Dies ist hier der Fall, da der Kläger in seinem Antrag vom 14. Oktober 2011 u.a. erklärte, die Förderrichtlinie zur Kenntnis genommen zu haben und als verbindlich anzuerkennen sowie das Merkblatt zum Förderprogramm für die Bereiche der Sicherheit und der Umwelt in Unternehmen des Güterkraftverkehrs mit schweren Nutzfahrzeugen („De-minimis“-Förderprogramm) zur Kenntnis genommen zu haben (Ziff. 5.3 1. und 3. Spiegelstrich des Antrags).

Demnach bestimmt sich die Förderfähigkeit der zur Abrechnung gestellten Maßnahme zur lfd. Nr. 18 nach der Richtlinie des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung über die Förderung der Sicherheit und der Umwelt in Unternehmen des Güterkraftverkehrs mit schweren Nutzfahrzeugen vom 19. Oktober 2009 in der Fassung der Änderung vom 11. August 2011. Deren Ziff. 8.1.3 lautet wie folgt:

„Die Anträge sich jeweils frühestens ab dem 1. Oktober des Vorjahres und spätestens bis zum 28. Februar des Jahres zu stellen, in dem mit der geförderten Maßnahme gemäß Nummer 4.2 begonnen werden soll.

Für den Zeitpunkt der Antragstellung ist das Eingangsdatum des vollständigen Antrages bei der Bewilligungsbehörde maßgeblich.

Nach Eingang des Antrages bei der Bewilligungsbehörde kann auch bei noch ausstehender Entscheidung über den Förderantrag mit der beantragten Maßnahme begonnen werden; jedoch frühestens ab dem 1. Januar des Bewilligungszeitraums.“

Nach dieser Richtlinienbestimmung, die nicht etwa wie Gesetze oder Rechtsverordnungen gerichtlicher Auslegung unterliegt, sondern nur dazu dient, eine dem Gleichheitsgrundsatz entsprechende Ermessensausübung der Behörde zu gewährleisten,

vgl. hierzu auch die ständige Rechtsprechung der Kammer, etwa Gerichtsbescheid vom 6. Juli 2010 – 16 K 7907/09, unter Hinweis auf die Rechtsprechung des BVerwG, vgl. Urteil vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 – BVerwGE 58, 45 (51), und des OVG NRW, vgl. Urteil vom 13. Oktober 1992 – 4 A 719/82,

musste dem Kläger mit hinreichender Bestimmtheit vor Augen stehen, dass der früheste Zeitpunkt für den Maßnahmenbeginn der 1. Januar des Bewilligungszeitraumes, hier also der 1. Januar 2012 war. Die Förderrichtlinie differenziert mithin eindeutig zwischen der Antragstellung einerseits und dem Beginn des Vorhabens andererseits. Der Zeitpunkt der Antragstellung wird durch Ziff. 8.1.3 selbst verbindlich definiert, bezüglich des Zeitpunkts des Vorhabensbeginns jedoch auf Ziff. 4.2 verwiesen. Ziff. 4.2 lautet wie folgt:

„Förderfähig sind nur Maßnahmen, mit denen vor Antragstellung auf Förderung noch nicht begonnen worden ist. Die Anträge auf Förderung nach dieser Richtlinie sind vor Vorhabensbeginn zu stellen. Als Vorhabensbeginn ist grundsätzlich der Abschluss eines der Ausführung zuzurechnenden Lieferungs- oder Leistungsvertrages zu werten.“

Nach dieser Bestimmung und dem mit richtlinienäquivalenter Wirkung versehenen Merkblatt zur Förderperiode 2012 darf der verbindliche Abschluss des der Fördermaßnahme zu Grunde liegenden Vertrags nicht vor dem 1. Januar des Bewilligungszeitraums liegen. Hier jedoch datierte die verbindliche Auftragsvergabe des Klägers an die zur Unternehmensberatung angefragte Gesellschaft vom 6. Dezember 2011, worüber zwischen den Beteiligten auch kein Streit besteht. Diese formale Betrachtungsweise nimmt keine Rücksicht darauf, dass der Vertrag selbst von einem späteren, innerhalb des Bewilligungszeitraums liegenden Leistungszeitraum – hier: Oktober bis Dezember 2012 – ausgeht. Daher kann sogar zu Gunsten des Klägers unterstellt werden, dass zwischen dem Kläger und seinem Vertragspartner die („vorfristige“) Durchführung der Beratungsleistungen vor dem vereinbarten Leistungszeitraum ausgeschlossen sein sollte („vertragsimmanent“). Entgegen der Auffassung des Klägers ist insgesamt eine andere Betrachtung auch nicht deshalb geboten, weil eine Beauftragung des beratenden Dienstleisters schon denknotwendig vor dem 1. Januar des Bewilligungszeitraums stattfinden müsse, da sonst ein Vorhabenbeginn zu diesem Stichtag selbst gleichsam per se ausgeschlossen wäre. Der Kläger verkennt mit dieser Auslegung, dass ein Vorhabenbeginn zu diesem Zeitpunkt wenn auch eher unwahrscheinlich, so doch gleichwohl möglich ist; die Förderrichtlinie und die Verwaltungspraxis der Beklagten verhalten sich zu diesen Fragen neutral und überlassen die Ausgestaltung der Leistungsplanung dem Subventionsempfänger, solange nur der eigentliche Vertragsschluss als entscheidender Akt mit rechtlicher Verbindlichkeit „frühestens ab dem 1. Januar des Bewilligungszeitraums“ datiert.

Diese formale Betrachtungsweise steht in Einklang mit Sinn und Zweck der genannten Richtlinienbestimmungen, woran die Auslegung der in dieser und ähnlicher Form auch in anderen Subventionsvorschriften enthaltenen Klauseln zum Vorhaben- bzw. Maßnahmebeginn auszurichten ist. Nach der Rechtsprechung der erkennenden Kammer,

vgl. VG Köln, Urteil vom 13. Juni 2013 – 16 K 2116/11, juris-Rn. 36 ff. m.w.N.,

dienen derartige Bestimmungen sowohl dem Schutz des Zuwendungsgebers als auch des Antragstellers. So soll der Zuwendungsgeber bei seiner Entscheidung über die Bewilligung der Zuwendung nicht durch vom Antragsteller geschaffene vollendete Tatsachen in seiner Entscheidungsfreiheit beeinflusst werden. Zudem sollen die Einwirkungsmöglichkeiten des Zuwendungsgebers auf eine wirtschaftliche und zweckmäßige Ausgestaltung des Vorhabens erhalten bleiben. Ferner soll verhindert werden, dass öffentliche Mittel einem Antragsteller gewährt werden, der sie nicht benötigt. Denn ein vorzeitiger Maßnahmebeginn ist grundsätzlich ein Indiz dafür, dass die Maßnahme auch ohne die Zuwendung realisiert würde. Schließlich soll auch der Antragsteller vor finanziellen Nachteilen geschützt werden, da der Beginn eines finanziell nicht gesicherten Vorhabens mit erheblichen Risiken verbunden ist. Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen förderunschädlich sind lediglich Konstellationen, in denen sich der Antragsteller – unabhängig von der zivilrechtlichen Gestaltungsform – rechtlich nicht gebunden und somit die Entscheidung vorbehalten hat, bei der Versagung der Zuwendung das Vorhaben nicht auszuführen.

VG Köln, a.a.O., juris-Rn. 39 ff. m.w.N.

Für einen solchen Ausnahmefall ist hier nichts ersichtlich und wird auch seitens der Beteiligten nicht vorgebracht.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.