Verwaltungsgericht Köln, 23 K 7126/11

T a t b e s t a n d

Der im Jahr 1947 geborene Kläger war Berufssoldat und stand vom 01. Juli 1968 bis zum 30. September 2005 – zuletzt im Rang eines Oberstleutnants – im Dienst der Beklagten. Während dieser Zeit war er vom 19. Februar 2001 bis zum 30. September 2005 wegen einer Tätigkeit bei der O. (O1. ) unter Wegfall der Sach- und Dienstbezüge beurlaubt. Nach Beendigung der Tätigkeit bei der O. erhielt der Kläger als Ersatz für die aufgrund der Beurlaubung für diese Zeit ausfallenden Versorgungszeiten einen einmaligen Kapitalbetrag in Höhe von 82.614,80 EUR. Diesen Betrag führte der Kläger nicht an den Dienstherrn ab.

Aufgrund dieser Kapitalabfindungen unterliegen die Versorgungsbezüge des Klägers seit dem Eintritt in den Ruhestand grundsätzlich einer Ruhensregelung nach § 55 b SVG. Mit Bescheid vom 06. Oktober 2005 stellte die Beklagte auf der Grundlage des § 55 b SVG in der ab dem 01. Januar 2002 geltenden Fassung einen Ruhensbetrag in Höhe von monatlich 388,77 EUR ab dem 01. Oktober 2005 fest. Eine zeitliche Begrenzung der Ruhensregelung nahm die Beklagte nicht vor.

Am 25. Oktober 2011 beantragte der Kläger das Wiederaufgreifen der Versorgungsberechnung. Zur Begründung führte er aus, nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts stelle § 55 b SVG keine wirksame Rechtsgrundlage für die Ruhensregelung dar. Insbesondere sei die Verrentung des ihm zugeflossenen Kapitalbetrags nicht rechtmäßig durchgeführt worden. Insoweit verweise er auch auf die Entscheidung des OVG Rheinland-Pfalz vom 15. April 2011 – 10 A 11144/10.OVG –.

Diesen Antrag lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 31. Oktober 2011 ab. Zur Begründung führte sie im Kern aus, eine für den Kläger günstige Änderung der Sach- und Rechtslage habe sich seit dem Erlass des bestandskräftigen Bescheides vom 06. Oktober 2005 nicht ergeben.

Hiergegen legte der Kläger am 17. November 2011 Widerspruch ein und wiederholte und vertiefte die Gründe seines Antrags vom 25. Oktober 2011. Hierzu trug er vor, er stütze seinen Antrag nicht auf § 51 VwVfG, sondern auf § 48 VwVfG. Dessen Voraussetzungen seien erfüllt. Zudem weise er ausdrücklich darauf hin, dass es rechtswidrig sei, die Ruhensregelung auch dann fortzuführen, wenn durch die Summe der monatlichen Kürzungsbeträge der Wert des seinerzeit erhaltenen Kapitalbetrags abgeschmolzen sei.

Mit Widerspruchsbescheid vom 07. Dezember 2011 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte sie aus, der Grundsatz der Rechtssicherheit überwiege vorliegend den Gesichtspunkt der Einzelfallgerechtigkeit, so dass der Kläger schon deshalb keinen Anspruch auf Rücknahme des streitigen Ruhensbescheides haben könne.

Am 28. Dezember 2011 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren und trägt ergänzend vor, das Bundesverwaltungsgericht habe mit Urteilen vom 27. Januar 2011 und vom 05. September 2013 erneut ausgeführt, dass die Bestimmung des § 55b SVG verfassungswi-drig sei. Im Rahmen der Ermessensentscheidung sei zu berücksichtigen, dass die Ruhensregelung nach der Rechtsprechung nicht dazu dienen dürfe, das Versorgungsniveau abzusenken. Vielmehr gehe es alleine um eine Vermeidung der Doppelversorgung. Ohne „Deckelung“ des Ruhensbetrages führe die Ruhensregelung dauerhaft zu überhohen Abzugsbeträgen und gefährde daher seine amtsangemessene Alimentation.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung der Bescheide vom 06. Oktober 2005 und vom 31. Oktober 2011 sowie des Widerspruchsbescheides vom 07. Dezember 201 zu verpflichten, über seine Versorgungsbezüge neu zu entscheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie nimmt Bezug auf den Widerspruchsbescheid. Ergänzend führt sie aus, das Bundesministerium der Finanzen habe inzwischen entschieden, dass das Verfahren zur Verrentung des Kapitalbetrags der Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 05. September 2013 angepasst werden solle. In Verfahren – wie dem vorliegenden –, in denen bestandskräftige Ruhensbescheide vorlägen, sollten diese jedoch nicht aufgehoben werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 31. Oktober 2011, mit dem sie das Wideraufgreifen der Regelung der Versorgungsbezüge des Klägers abgelehnt hat, und der hierauf bezogene Widerspruchsbescheid vom 07. Dezember 2011 sind rechtswidrig, da der Kläger einen Anspruch auf erneute Festsetzung seiner Versorgungsbezüge hat (§ 113 Abs. 5 VwGO).

Dabei ergibt sich ein Anspruch auf Wiederaufgreifen nicht aus § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG. Nach dieser Norm hat die Behörde auf Antrag des Betroffenen über die Aufhebung oder die Änderung eines bestandskräftigen Verwaltungsaktes zu entscheiden, wenn sich die dem Verwaltungsakt zugrunde liegende Rechtslage nachträglich zugunsten des Betroffenen geändert hat. Eine in diesem Sinn relevante Gesetzesänderung liegt nicht vor, weil § 55 b SVG seit dem Zeitpunkt der ersten – bestandskräftigen – Ruhensregelung mit Bescheid vom 06. Oktober 2005 nicht in einer für den Kläger günstigen Art und Weise geändert wurde. Eine Änderung der Rechtslage ergibt sich insbesondere auch nicht aus den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. März 2008 – 2 C 30.06 –, vom 27. Januar 2011 – 2 C 25.09 – und vom 05. September 2013 – 2 C 47.11 –, in denen das Bundesverwaltungsgericht § 55b SVG durch Auslegung einen teilweise neuen Inhalt zugemessen hat und Gründe für eine Verfassungswidrigkeit der aktuellen Gesetzesfassung genannt hat. Denn nach ständiger Rechtsprechung ist eine Änderung der Rechtsprechung grundsätzlich keine Änderung der Rechtslage im Sinne des § 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG.

Vgl. grundlegend BVerwG, Beschlüsse vom 25. Mai 1981 – 8 B 89. und 90.80, vom 16. Februar 1993 – 9 B 241.92 –.

Allerdings hat der Kläger nach §§ 51 Abs. 5, 48 Abs. 1 VwVfG einen Anspruch auf Rücknahme des Ruhensbescheides vom 06. Oktober 2005. Nach diesen Bestimmungen kann die Behörde einen Verwaltungsakt, der im Zeitpunkt seines Erlasses rechtswidrig war, aufheben; ein Anspruch auf Aufhebung besteht dann, wenn das der Behörde bei der Entscheidung nach § 48 Abs. 1 VwVfG grundsätzlich zustehende Ermessen dergestalt reduziert ist, dass alleine die Aufhebung des Verwaltungsakts ermessensgerecht ist.

Diese Voraussetzungen sind gegeben. Der Ruhensbescheid vom 06. Oktober 2005 ist – was die Beklagte auch nicht in Abrede stellt – rechtswidrig. Der Bescheid beruht auf § 55 b SVG in der Fassung vom 01. Januar 2002 und damit auf einer Fassung, die das Bundesverwaltungsgericht in verschiedenen Entscheidungen bereits für verfassungswidrig erachtet hat.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 27. März 2008 – 2 C 30.06 –, vom 27. Januar 2011 – 2 C 25.09 – und vom 05. September 2013 – 2 C 47.11 –.

Für die Feststellung der Rechtswidrigkeit des Bescheides kommt es indes nicht auf die mögliche Verfassungswidrigkeit des § 55 b SV an. Denn der Bescheid vom 06. Oktober 2005 ist schon deshalb rechtswidrig, weil die Beklagte in der Ruhensregelung nicht zugleich einen Endzeitpunkt für das – teilweise – Ruhen der dem Kläger gesetzlich zustehenden Versorgungsbezüge bestimmt hat. Dies wäre jedoch nach der gesetzlichen Systematik sowie dem Sinn und Zweck der Ruhensregelungen notwendig gewesen. Die Ruhensregelungen begründen ein Auszahlungshindernis für einen Teil der festgesetzten Versorgung, um zu verhindern, dass Soldaten/Beamte im Ruhestand aus öffentlichen Kassen insgesamt mehr als die Versorgung erhalten, die sie erdient haben. Ruhensregelungen bezwecken daher nicht und dürfen auch nicht faktisch dazu führen, dass ein Teilbetrag der festgesetzten und erdienten Versorgung einbehalten wird, obwohl die durch die Ruhensregelung herbeigeführte Versorgungslücke nicht durch anderweitige Versorgungsleistungen aus einer anderen öffentlichen Kasse ausgeglichen wird. Ein Ruhen ohne derartige vollständige Kompensation stellt eine Kürzung der festgesetzten Versorgung dar, die nicht vom Grundsatz der amtsangemessenen Alimentation nach Art. 33 Abs. 5 GG gedeckt wird. Daher ist die gesetzliche Systematik des Ruhens darauf ausgelegt, dass der von der internationalen Organisation gezahlte Kapitalbetrag Monat für Monat solange abgeschmolzen wird, bis der ehemalige Soldat/Beamte die sich aus der Sterbetafel ergebende statistische Lebenserwartung erreicht. Um dieser Systematik gerecht zu werden und Ausdruck zu verleihen, muss der Endzeitpunkt des „Auszahlungshindernisses Ruhen“ schon im Ruhensbescheid bestimmt werden.

Vgl. hierzu insgesamt BVerwG, Urteil vom 05. September 2013 – 2 C 47.11 –.

Dem genügt der Ruhensbescheide der Beklagten vom 06. Oktober 2005 nicht. In diesem Bescheid wird kein Endzeitpunkt des Ruhens bestimmt. Vielmehr ist die Beklagte offenbar – irrig – davon ausgegangen, dass die Ruhensregelung lebenslang bestehen bleibt.

Entgegen der Auffassung der Beklagten hat der Kläger auch einen Anspruch auf Rücknahme der bestandskräftigen Ruhensbescheide, weil das ihr nach § 48 Abs. 1 VwVfG zustehende Ermessen „auf Null“ reduziert ist.

Nach der obergerichtlichen Rechtsprechung

vgl. BVerwG, Urteile vom 24. Februar 2011 – 2 C 50.09 –, vom 25. Oktober 2012 – 2 C 59.11 – und Beschluss vom 08. Mai 2013 – 2 B 5.13 – sowie OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 2013 – 1 B 1316/12 –,

kann die Verwaltung die Rücknahme eines Verwaltungsakts mit Dauerwirkung (wie der hier in Rede stehenden Ruhensregelung), der auf einer für nichtig erklärten Norm beruht, für die Zeit bis zu der Nichtigerklärung nach der gesetzlichen Wertung des § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG grundsätzlich ermessensfehlerfrei ablehnen. Das Rücknahmeermessen nach § 48 Abs. 1 Satz 1 VwVfG hat sich in Fällen, in denen es von Bedeutung ist, ob das Bundesverfassungsgericht eine für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines bestandskräftigen Verwaltungsaktes erhebliche Norm für nichtig erklärt hat (bzw. in Zukunft erklären wird), im Sinne einer Leitlinie und prinzipiell maßgeblichen Zäsur an dieser gesetzlichen Wertung zu orientieren. § 79 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG statuiert ein Rückabwicklungsverbot. Unanfechtbare Entscheidungen sollten für die Zeit bis zu der Nichtigerklärung rechtswirksam bleiben, obwohl ihre Rechtswidrigkeit aufgrund der Nichtigerklärung feststeht. Daher bleibt auch ein Verwaltungsakt, der auf einer für nichtig erklärten Norm beruht, nach wie vor Rechtsgrundlage für die von ihm geregelten Rechtsbeziehungen. Der Grundsatz der Rechtssicherheit hat insoweit Vorrang. Der diesem Grundsatz widerstreitende Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit setzt sich unter Beachtung des Rechtsgedankens des § 79 Abs. 2 BVerfGG (unter rechtssystematischer Einbeziehung auch des Satzes 2 der Vorschrift) im Grundsatz erst für die Zeit nach der Nichtigerklärung des Gesetzes durch. Die sich daraus für die Entscheidung der Verwaltung über die Rücknahme eines unanfechtbaren Verwaltungsaktes ergebende ermessenslenkende Bedeutung wird auch nicht durch versorgungsgesetzliche Wertungen in Frage gestellt. Durch die versorgungsgesetzlichen Regelungen übt der Gesetzgeber den Gestaltungsspielraum aus, der ihm durch den verfassungsrechtlich verankerten Alimentationsgrundsatz eröffnet ist. Normen, deren Ungültigkeit feststeht, weil sie das Bundesverfassungsgericht für nichtig erklärt hat, enthalten hingegen keine (zulässige) Konkretisierung des verfassungsrechtlich geschützten Versorgungsanspruchs. Dieser Anspruch ist daher im Regelfall jedenfalls ab dem Zeitpunkt der Nichtigerklärung nach der dadurch festgestellten Rechtslage festzusetzen und auszuzahlen.

Raum für eine Abweichung hinsichtlich des die Zäsur bildenden (Regel-)Zeitpunktes besteht nur dann, wenn ein gewichtiger Grund die Vornahme der Anpassung schon zu einem früheren Zeitpunkt als demjenigen der Nichtigerklärung der Norm durch das Bundesverfassungsgericht als unabweisbar erscheinen lässt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 2013 – 1 B 1316/12 –.

Gemessen hieran darf die Beklagte zur Überzeugung der Kammer bei der Ausübung des Rücknahmeermessens aufgrund der besonderen Umstände des Falls dem Grundsatz der Rechtssicherheit nicht mehr uneingeschränkt Vorrang gegenüber dem Prinzip der materiellen Gerechtigkeit einräumen.

Gegenüber den vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fallgestaltungen weist der vorliegende Fall Besonderheiten auf, die ein Abweichen von der grundsätzlichen gesetzlichen Wertung des § 79 BVerfGG rechtfertigen und erfordern.

Insoweit ist zunächst zu berücksichtigen, dass der Umstand, dass das Bundesverfassungsgericht im anhängigen Normenkontrollverfahren 2 BvL 10/11 noch nicht entschieden hat, vorliegend nicht erheblich ist. Denn die Beklagte geht – im Anschluss an die zuvor genannten Urteile des Bundesverwaltungsgerichts – selbst von der Verfassungswidrigkeit der bisherigen Fassungen des § 55 b SVG aus. Dementsprechend wendet die Beklagte das derzeit geltende Gesetz bei den nunmehr – erstmals – durchzuführenden Ruhensregelungen nicht seinem Wortlaut nach an. Vielmehr wendet sie § 55 b SVG über den Wortlaut des aktuell geltenden Gesetzes hinaus entsprechend den in den Urteilen des Bundesverwaltungsgerichts vom 27. März 2008 – 2 C 30.06 –, vom 27. Januar 2011 – 2 C 25.09 – und vom 05. September 2013 – 2 C 47.11 – angestellten Erwägungen an. Dies gilt namentlich hinsichtlich der Dynamisierung der Kapitalbeträge, der Art und Weise der Verrentung der Kapitalbeträge und der Bestimmung eines Endzeitpunktes des – teilweisen – Ruhens der Versorgungsbezüge. Diese Vorgehensweise hat nicht nur der Kläger unwidersprochen vorgetragen, sondern auch die Vertreterin der Beklagten in der mündlichen Verhandlung bestätigt.

Mit dieser „Handhabung“ der Ruhensregelung zeigt die Beklagte deutlich, dass sie – im Interesse der Versorgungsempfänger – selbst eine von § 79 BVerfGG abweichende Gewichtung von Rechtssicherheit und materieller Gerechtigkeit in dem Sinne vornimmt, dass die materielle Gerechtigkeit gegenüber der im formellen Gesetz zum Ausdruck kommenden Rechtssicherheit schwerer wiegt.

Darüber hinaus erscheint die Aufrechterhaltung des bestandskräftigen Ruhensbescheides der Kammer auch aus anderen Gründen als „schlechthin unerträglich“.

Zu diesem Gesichtspunkt der Ermessenausübung bei der Rücknahme bestandskräftiger Dauerverwaltungsakte vgl. BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2011 – 2 C 50.09 –, OVG Hamburg, Urteil vom 28. Februar 2013 – 1 Bf 10/12 –, Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, § 48, Rn 85ff.

Hierbei ist zunächst zu berücksichtigen, dass es vorliegend nicht um irgendein Rechtsverhältnis, sondern um ein Soldatenverhältnis geht, das von der Pflicht zur gegenseitiger Treue und der Fürsorgepflicht des Dienstherrn geprägt ist. Schon hieraus ergibt sich für den Dienstherrn eine gesteigerte Pflicht hinsichtlich der „Kontrolle“ bestandskräftiger Dauerverwaltungsakte.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 09. Juli 2009 – 23 K 2943/07 –.

Ausgehend hiervon stellt das Aufrechterhalten des bestandskräftigen Ruhensbescheides einen tiefgreifenden Eingriff in die Rechte des Klägers dar, der nicht unter dem Gesichtspunkt der Rechtssicherheit hingenommen werden kann. Wie zuvor bereits ausgeführt, liegt den Ruhensregelungen der Grundgedanke zugrunde, dass auch die ehemaligen Soldaten/Beamten, die neben der Versorgung durch den Dienstherrn weitere Versorgungsleistungen aus anderen öffentlichen Kassen erhalten, in der Summe nur die ihnen von Gesetzes wegen zustehenden und erdienten Versorgungsbezüge zuteilwerden sollen. Gleichzeitig soll die Versorgung jedoch auch nicht hinter der erdienten Versorgung zurückbleiben. Denn die Ruhensregelung dient alleine der Gleichstellung mit den Versorgungsempfängern, die „nur“ vom Dienstherrn oder auch aus anderen öffentlichen Kassen Versorgungsleistungen erhalten. Die Ruhensregelung ist kein Mittel zur dauerhaften Kürzung der Versorgungsbezüge.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 05. September 2013 – 2 C 47.11 –.

Die Aufrechterhaltung des Bescheides vom 06. Oktober 2005 wird für den Kläger jedoch in absehbarer Zeit zu einer Kürzung seiner Versorgungsbezüge führen. Denn zum von § 55 b SVG bezweckten Ausgleich des dem Kläger für seine Tätigkeit bei der O. in der Zeit vom 01. April 1976 bis zum 30. September 1980 gezahlten Kapitalbetrages sind bis zum 31. Dezember 2014 seine Versorgungsbezüge bereits um rund 44.000,- EUR zum Ruhen gebracht worden. Damit ist für den Kläger bereits absehbar, dass sich die Ruhensregelung als reale Kürzung der Versorgungsbezüge und daher als massive Verletzung der Alimentationspflicht des Dienstherrn, die unmittelbar aus Art. 33 Abs. 5 GG folgt, darstellen wird.

Angesichts dieser dem Gesetzeszweck des § 55 b SVG und dem Alimentationsgrundsatz eklatant widersprechenden Wirkung des bestandskräftigen Ruhensbescheides ist es dem Kläger nicht zuzumuten, abzuwarten, bis eine dauerhafte Kürzung seiner Versorgungsbezüge in der Zukunft eintritt. Dies gilt auch mit Blick auf das Alter des Klägers. Denn die gesetzlich bestimmten Versorgungsbezüge dienen dazu, einen angemessenen Lebensstandard im Ruhestand sicherzustellen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.