Verwaltungsgericht Köln, 21 K 6805/12

T a t b e s t a n d :

Die Klägerin bietet unter anderem kostenlose und kostenpflichtige E- Mail- Postfächer an. Alle Nutzer dieses Service können sich eine sog. „UMS- Nummer“ (United Message Service Nummer) des Rufnummernbereichs 032 einrichten lassen, über die zusätzlich der Empfang und der Versand von Telefaxen möglich ist. Dabei werden die bereits bei der Einrichtung des E- Mail-Postfachs angegebenen und aus diesem Anlass von der Klägerin nicht auf Richtigkeit überprüften persönlichen Daten (Anrede, Vorname, Nachname, Adresse und Geburtsdatum) des Kunden übernommen. Während der Faxempfang für den Nutzer kostenlos ist, fallen bei der Nutzung der UMS- Nummern für den Faxversand Kosten an. In diesem Fall werden mittels Schaltung einer „Interception“ zusätzliche Daten des Kunden, nämlich seine Bankverbindung, abgefragt.

Zwischen der Klägerin und der Beklagten bestehen unterschiedliche Auffassungen darüber, ob die Klägerin nach § 111 Abs. 1 TKG verpflichtet ist, Vorkehrungen dafür zu treffen, dass sichergestellt ist, dass bei der Erhebung von Kundendaten für die Zuteilung einer UMS- Nummer nur zutreffende Daten erhoben werden.

Mit Bescheid vom 23. Februar 2012 traf die Beklagte der Klägerin gegenüber folgende Anordnungen:

„1. Die Firma N. & N1. GmbH wird gemäß § 115 Absatz 1 Satz 1 TKG verpflichtet, ein ordnungsgemäßes Verfahren zur Datenerhebung gemäß § 111 TKG bei der Zuteilung von Nationalen Teilnehmerrufnummern aus dem Rufnummernbereich 032 für die Zukunft einzuführen, mit dem die Erhebung „wahrer“ Daten hinreichend gesichert werden kann.

2. Ein solches Verfahren ist der Bundesnetzagentur bis zum 05.04.2012 darzulegen.

3. Ebenfalls bis zum 05.04.2012 ist anzugeben, wie viele Kunden bis zu diesem Zeitpunkt eine Rufnummer aus dem Rufnummernbereich 032 zugeteilt bekommen haben.“

Mit Schreiben vom 23. März 2012 teilte die Klägerin der Beklagten mit, zukünftig vor der Zuteilung von nationalen Teilnehmerrufnummern aus dem Rufnummernbereich 032 in jedem Fall vorab eine Verifizierung durch Abfrage der Bankdaten vornehmen zu wollen und bat darum, ihr bis zum 29. März 2012 zu bestätigen, dass damit den Anordnungen zu Ziffern 1 und 2 der Verfügung vom 23. Februar 2012 genügt werde. Zudem teilte die Klägerin die Anzahl der bei ihr registrierten aktiven Rufnummern aus dem Bereich 032 mit.

Unter dem 02. April 2012 erbat die Beklagte „vor einer abschließenden Beurteilung im Hinblick auf die Erfüllung der Anforderung nach Nr. 1 der Verfügung“ vom 23. Februar 2012 von der Klägerin zusätzliche Angaben zu dem von ihr mit Schreiben vom 23. März 2012 in Aussicht gestellten Verfahren der Verifizierung der Kundendaten durch Abfrage von Bankdaten. Die von der Beklagten gestellten Fragen beantworte die Klägerin mit Schreiben vom 14. Mai 2012 dahingehend, dass sie von allen Kunden in Zukunft vor der Freischaltung einer 032- Rufnummer neben Vor- und Nachnamen und Anschrift auch die Bankverbindung abfragen wolle. Nach den Prüfmethoden der Bundesbank werde eine Verifikation von Kontonummer und Bankleitzahl durchgeführt, so dass die Angabe erfundener Konten nicht möglich sei. Zudem werde dabei geprüft, ob sich die angegebenen Bankdaten auf einer Sperrliste befinden, so dass öffentlich verfügbare Daten oder Daten, die bereits missbräuchlich verwendet worden seien, auffällig würden.

Den gegen den Bescheid vom 23. Februar 2012 erhobenen Widerspruch der Klägerin wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 26. Oktober 2012 zurück. Sie bekräftigte dabei ihre Rechtsauffassung, dass die Klägerin auf der Grundlage von § 111 Abs. 1 TKG grundsätzlich verpflichtet sei, die von ihr erhobenen Daten auf ihre Richtigkeit zu überprüfen. Inwieweit das von der Klägerin nun eingeführte Verfahren (Prüfung von Bankdaten, in dem die Existenz der Kontonummer beim jeweiligen Kontoführungsinstitut überprüft wird ohne dass die Zugehörigkeit zur jeweiligen Person auf ihre Richtigkeit überprüft werden kann) zur Überprüfung der „Datenwahrheit“ ausreichend sei, könne außer Betracht bleiben, weil es um die generelle Pflicht zur Erhebung „wahrer“ Daten gehe und nicht um die Beurteilung eines einzelnen Verfahrens.

Gegen den ihr am 30. Oktober 2012 zugestellten Widerspruchsbescheid hat die Klägerin am 29. November 2012 Klage erhoben. Sie trägt vor, die Anordnung unter Ziffer 1 der Verfügung vom 23. Februar 2012 sei mit der Forderung nach einem „ordnungsgemäßen Verfahren zur Datenerhebung“ schon unbestimmt. Eine rechtliche Pflicht zur Überprüfung der von den Kunden angegebenen Daten bestehe nicht.

Nachdem die Beteiligten den Rechtsstreit in der mündlichen Verhandlung am 19. Februar 2014 hinsichtlich der Anordnung unter Ziffer 3 der Verfügung vom 23. Februar 2012 übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, beantragt die Klägerin,

Ziffern 1 und 2 der Verfügung der Bundesnetzagentur vom 23. Februar 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. Oktober 2012 aufzuheben,

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor, die getroffenen Anordnungen genügten mit der Festlegung eines Zieles dem Bestimmtheitsgebot. Es sei der Klägerin überlassen, durch welche Maßnahmen sie dieses Ziel erreiche. Das von ihr in Aussicht gestellte Verfahren durch Abfrage von Bankdaten genüge nicht, weil es nicht gewährleiste, dass ein angegebenes Bankkonto auch tatsächlich einen bestimmten Kunden zugeordnet werden könne.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der gerichtlichen Verfahrensakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit hinsichtlich der Anordnung unter Ziffer 3 der angefochtenen Verfügung vom 23. Februar 2012 übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.

Die Klage im Übrigen ist zulässig und begründet. Ziffern 1 und 2 des angefochtenen Bescheides vom 23. Februar 2012 und der Widerspruchsbescheid vom 26. Oktober 2012 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die unter Ziffern 1 und 2 des Bescheides vom 23. Februar 2012 getroffenen Anordnungen genügen nicht dem Bestimmtheitserfordernis des § 37 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG).

Nach § 37 Abs. 1 VwVfG muss ein Verwaltungsakt inhaltlich hinreichend bestimmt sein. Das ist dann der Fall, wenn die durch den Verwaltungsakt getroffene Regelung hinreichend klar, verständlich und in sich widerspruchsfrei ist. Davon ist auszugehen, wenn der Adressat und die mit dem Vollzug befasste Behörde und deren Organe aufgrund der Entscheidungssätze und der Begründung des Verwaltungsakts sowie der sonst für die Betroffenen erkennbaren Umstände ersehen können, was genau durch den Verwaltungsakt gefordert wird und gegebenenfalls zu vollstrecken ist. Im Einzelnen richten sich die Anforderungen an die notwendige Bestimmtheit nach den Besonderheiten des jeweils anzuwendenden materiellen Rechts,

Vgl. BVerwG, Urteile vom 15. Februar 1990 - 4 C 41.87 -, BVerwGE 84, 335, und vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, BVerwGE 123, 261; OVG NRW, Beschlüsse vom 26. September 2008 - 13 B 1395/08 -, NJW 2008, 3656, und - 13 B 1397/08 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 09. November 2009 – 13 B 991/09 -, juris; OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, juris; Kopp/Ramsauer, VwGO_ Kommentar, 19. Aufl. 2013, § 37 Rn. 5 ff., insb. Rn. 12, m. w. N.; U. Stelkens, in: Stelkens/ Bonks/ Sachs, VwVfG Kommentar, 8. Aufl. 2014, § 37 Rn. 27 ff., m. w. N.; Henneke, in: Knack, VwVfG, 8. Aufl. 2004, § 37 Rn. 5 und 18, m. w. N..

Ein Verwaltungsakt ist allerdings nicht schon dann unbestimmt, wenn seine Regelung für eine mit dem betreffenden Fachrecht nicht vertraute Person nicht ohne Weiteres verständlich ist. Entscheidend ist vielmehr, ob der Adressat und die mit dem Vollzug befassten Behörden den Entscheidungsinhalt aufgrund der Gesamtumstände des Einzelfalls zutreffend erfassen und ihr künftiges Verhalten danach ausrichten können,

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. September 2009 - 13 B 894/09 -, a. a. O.; U. Stelkens, a. a. O., Rn. 6; BVerwG, Urteil vom 20. April 2005 - 4 C 18.03 -, a. a. O.

Hinreichend bestimmt können auch Verwaltungsakte sein, die zunächst nur das Ziel festlegen, das der Adressat durch eigene Maßnahmen erreichen muss, die ihm aber hinsichtlich der einzusetzenden Mittel, nämlich die der Verwirklichung dieses Zieles zu treffenden Maßnahmen, Wahlfreiheit lassen und häufig auch schon im Hinblick auf den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit lassen müssen. Dass eine Verfügung nicht im Einzelnen vorschreibt, welche Maßnahmen dies zu sein haben, macht sie nicht schon aus diesem Grunde unbestimmt.

vgl. Kopp/Ramsauer, a.a.O., § 37 Rn. 16 m.w.Nachw.

Zu fordern ist in diesen Fällen aber, dass das zu erreichende Ziel eindeutig bestimmt ist und als Grundlage für Vollstreckungsmaßnahmen (z.B. Androhung und Festsetzung von Zwangsgeld) dienen kann,

vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 14. September 2011 – 18 K 4331/10 –, juris).

Diesen Anforderungen genügt die Regelung unter Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung, nach der die Klägerin ein „ordnungsgemäßes Verfahren“ zur Datenerhebung einzuführen hat, mit dem die Erhebung wahrer Daten „hinreichend gesichert“ werden kann, nicht.

Aus sich heraus ist der Tenor der Verfügung nicht eindeutig. Als zu treffende Maßnahme wird ein „ordnungsgemäßes Verfahren“ der Datenerhebung gefordert, ohne dass ausgeführt wird, was darunter im Einzelnen zu verstehen ist. Insoweit lässt sich der Begründung der Verfügung zwar zum einen entnehmen, dass das bislang praktizierte Verfahren der bloßen Übernahme der bei der Anmeldung zum E-Mail - Dienst online eingegebenen Kundendaten für die Datenerhebung bei Zuteilung einer UMS- Rufnummer nicht als ausreichend angesehen wird, und zum anderen, dass eine Anwendung des bei der Zuteilung von Mobilfunkrufnummern praktizierten sog. „PostIdent“- Verfahrens hier nicht gefordert wird. Dazwischen sind aber – und dies legt die Beklagte ihrer Anordnung zu Grunde – eine Mehrzahl möglicher Verfahren und Methoden denkbar. Welche dies sind, ist für die Klägerin jedoch nicht ohne weiteres erkennbar.

Auch hinsichtlich des Ziels, das durch die zu treffenden Maßnahmen erreicht werden soll, lässt sich dem Tenor der Verfügung keine eindeutige Festlegung entnehmen. Es wird nämlich nicht geregelt, wann und unter welchen Voraussetzungen die Erhebung wahrer Daten „hinreichend gesichert“ ist. Denkbar ist, dass die Erfordernisse einer „hinreichenden“ Sicherung dann erfüllt sind, wenn ein bestimmter und überprüfbarer Prozentsatz „wahrer“ Daten festgestellt werden kann. Eine nähere Festlegung dazu enthält der Tenor der Anordnung jedoch nicht, sodass die Klägerin nicht ohne weiteres und insbesondere nicht ohne weitere Rückfrage bei der Beklagten Sicherheit darüber erlangen kann, ob von ihr ggf. getroffene Maßnahmen ausreichend sind, um die geforderte „hinreichende“ Sicherheit zu erreichen.

Aus der Begründung der Verfügung ergeben sich diesbezüglich keine weiteren Erkenntnisse. Wenn in der Begründung (S. 3) ausgeführt wird, es bedürfe eines Systems, nach dem wahre Daten „mit hoher Wahrscheinlichkeit“ als gesichert angesehen werden können, führt auch dies nicht zu einer weiteren Konkretisierung, sondern verstärkt die gegebene Unsicherheit, denn es bleibt unklar, wann die geforderte „hohe Wahrscheinlichkeit“ erreicht ist und auf welchem Wege dies überprüft und festgestellt werden kann.

Auch aus den sonstigen für die Betroffenen erkennbaren Umstände ergibt sich nicht eindeutig der Inhalt der getroffenen Anordnung. Dies wäre etwa denkbar, wenn sich die Klägerin und die Beklagte auf branchenweit akzeptierte Kriterien und Maßstäbe für die ausreichende „Datenwahrheit“ oder einen branchenweit akzeptierten Katalog von geeigneten Überprüfungsmaßnahmen stützen könnten und die angeordneten Maßnahmen ersichtlich vor dem Hintergrund eines solchen Konsenses getroffen worden wären. Dies ist indes nicht der Fall. Im Gegenteil zeigt die zwischen der Klägerin und der Beklagten geführte Korrespondenz über die Geeignetheit der Erhebung von Bankdaten zur Erreichung des angeordneten Ziels, dass von einem auf einem allgemeinen Konsens beruhenden Verständnis nicht ausgegangen werden kann. So hat die Beklagte in der angefochtenen Verfügung (S. 3, zweiter Absatz) ausgeführt, dass die Klägerin dann, wenn bei ihr kostenpflichtige Leistungen in Anspruch genommen würden, eine „Verifizierung durch Abfrage der Bankdaten“ vornehme, wodurch „indirekt“ auch eine Überprüfung der Personalausweisdaten“ erfolge. Hierdurch kann der Eindruck erweckt werden, dass die „Abfrage von Bankdaten“ als zur Erfüllung der Ordnungsverfügung ausreichend angesehen wird. Als die Klägerin daraufhin mit Schreiben vom 23. März 2012 ein solches Verfahren in Aussicht stellte, wurde dies von der Beklagten auch nicht als von vornherein ungeeignet bewertet, sondern führte zu weiteren Rückfragen, die die Klägerin mit Schreiben vom 14. Mai 2012 beantwortete. Ob die Beklagte das so beschriebene Verfahren für ein „ordnungsgemäßes Verfahren“ hält, wurde vor Erlass des Widerspruchsbescheides jedoch nicht beantwortet, so dass die Klägerin jedenfalls zum hier für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der letzten Behördenentscheidung keine Klarheit darüber haben konnte, ob sie damit ihre Verpflichtungen aus der Ordnungsverfügung würde erfüllen können.

Aus der Unbestimmtheit der Regelung unter Ziffer 1 folgt zugleich die Unbestimmtheit der Regelung unter Ziff. 2, die mit dem Bezug auf „ein solches Verfahren“ unmittelbar auf der Regelung unter Ziffer 1 basiert.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 161 Abs. 2 Satz 1, § 154 Abs. 1 VwGO. Hinsichtlich des erledigten Teils entspricht es billigem Ermessen, der Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, weil die Regelung unter Ziffer 3 der Verfügung gemessen an dem Gesamtumfang der auferlegten Verpflichtungen nur eine vergleichsweise geringe Bedeutung hat (analog § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO). Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11, § 711 ZPO.

Die Berufung ist nicht zuzulassen, weil die gesetzlichen Voraussetzungen für eine Zulassung der Berufung nicht vorliegen (§ 124 a Abs. 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO)