Verwaltungsgericht Köln, 19 K 1958/13

Tatbestand

Der am 00.00.1954 geborene Kläger wehrt sich gegen eine dienstliche Beurteilung vom 27.11.2012. Seit 1974 steht er in den Diensten des beklagten Landes. Am 29.01.1999 wurde er zum Polizeikommissar (A 9) ernannt. Er war in der Polizeiwache N. als Wachbeamter tätig.

Die Vorbeurteilungen zum 31.12.2002, 30.09.2005 und 31.07.2008 lauten jeweils auf 3 Punkte.

Aus Anlass des Wechsels des Erstbeurteilers erstellte PHK X. am 02.07.2009 einen Beurteilungsbeitrag für den Zeitraum 01.08.2008 bis 01.02.2009. Er bewertete sämtliche Merkmale mit 3 Punkten.

Für den Regelbeurteilungszeitraum 01.08.2008 bis 30.06.2011 erhielt der Kläger – zunächst – unter dem 08.11.2011 eine Beurteilung, die im Gesamtergebnis und in sämtlichen Merkmalen auf „3 Punkte“ lautet. Unterzeichnet ist diese Beurteilung durch Polizeipräsident B. . Der Erstbeurteiler PHK G.-- hatte den Kläger 4-mal mit 4 Punkten 3-mal mit 3 Punkten und der Gesamtnote „übertrifft die Anforderungen“ vorgeschlagen. Auf dem Vorblatt zur Beurteilung ist durch den Leiter der Polizeiinspektion T. -X1. PD X2. am 24.08.2011 vermerkt, dass der Kläger in der Beurteilerbesprechung am 03.08.2011 auf Ebene der Dir. H. im Quervergleich bewertet und seine Beurteilung auf durchgängig -3- Punkte abgestuft wurde. Dies bestätigte der Leiter der Direktion H. LPD Q. .

Die gegen die Beurteilung erhobene Klage (19 K 1700/12) erklärten die Beteiligten für erledigt, nachdem das beklagte Land die Beurteilung wegen eines formellen Fehlers aufgehoben hatte.

Am 27.11.2012 beurteilte die neue Polizeipräsidentin von C. – Frau C1. -T1. – den Kläger erneut. Der Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers PHK G.-- vom 16.11.2012 war gleichlautend mit dem Vorschlag vom 06.10.2011. In der Beurteilerbesprechung am 02.12.2012 schloss sich die Polizeipräsidentin den Abstufungsvorschlägen von PD X2. und LPD Q. an und beurteilte den Kläger mit durchgängig 3 Punkten und dem Gesamturteil „Die Leistung und Befähigung des PK X3. entspricht voll den Anforderungen“.

Das Vorblatt zur Beurteilung enthält den Vermerk von PD X2. vom 08.10.2012:„In der Beurteilerbesprechung am 03.08.2011 auf Ebene der Dir. H. wurde PK X3. im Quervergleich bewertet. Dabei wurde seine hier vorliegende Beurteilung auf durchgängig -3- Punkte abgestuft. Neue Aspekte, die diese Einschätzung beeinflussen würden, sind nicht bekannt.“

LPD Q. ergänzte am 16.10.2012:„Die Merkmale „Arbeitsorganisation“, „Arbeitsweise“, „Veränderungskompetenz“ und „Soziale Kompetenz“ sind zu hoch bewertet und wurden im Quervergleich (innerhalb der Dir H. ) auf 3 Punkte heruntergestuft. Dem entsprechend liegt das Endergebnis bei 3 Punkten.“

Der Kläger beantragte am 20.12.2012 die Abänderung seiner Beurteilung.

Dies lehnte das beklagte Land mit Bescheid vom 15.02.2013 ab und verwies zur Begründung auf die Ausführungen im Verfahren 19 K 1700/12.

Der Kläger hat am 15.03.2013 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, dass die Abstufung rechtswidrig sei, weil diese nicht erst durch die Endbeurteilerin, sondern bereits zuvor auf Ebene der Direktion H. vorgenommen worden sei. Es fehle ein behördenweiter Quervergleich. Zudem werde durch die Absenkung der Merkmale auf durchgängig 3 Punkte sein individuelles Leistungsbild nicht mehr abgebildet. Die Darstellung der Stärken und Schwächen werde vollständig nivelliert.

Der Kläger beantragt,

das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheids vom 15.02.2013 zu verurteilen, die für den Zeitraum 01.08.2008 - 30.06.2011 erstellte dienstliche Beurteilung vom 27.11.2012 aufzuheben und den Kläger für den vorgenannten Zeitraum erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich zu beurteilen.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das beklagte Land verteidigt die angefochtene Beurteilung. Die Absenkung sei rechtmäßig erfolgt. Insbesondere habe sich die Endbeurteilerin den Vorschlag des Vorgesetzten des Erstbeurteilers Herrn PD X2. und des Leiters der Dir H. Herrn LPD Q. zu Eigen gemacht und die Abstufung in der Beurteilerbesprechung am 02.11.2012 entschieden. Ein behördenweiter Quervergleich habe keine andere Bewertung gerechtfertigt. Bei der Bewertung des Erstbeurteilers handele es sich um eine Einzelmeinung. In den vergangenen Beurteilungen und auch im Beurteilungsbeitrag seien dem Kläger trotz steigender Diensterfahrung nie überdurchschnittliche Leistungen attestiert worden.

Das Gericht hat Beweis erhoben über den Ablauf und die Umstände der Erstellung der dienstlichen Beurteilung des Klägers durch Vernehmung des Herrn PD X2. als Zeugen; wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift über die mündliche Verhandlung vom 17.01.2014 verwiesen.

Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Polizeipräsidiums C. ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist unbegründet.

Der Kläger hat keinen Anspruch darauf, dass das beklagte Land ihn für den Zeitraum 01.08.2008 bis 30.06.2011 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut dienstlich beurteilt; die angegriffene dienstliche Beurteilung des Polizeipräsidiums (im Folgenden: PP) C. vom 27.11.2012 ist rechtmäßig.

Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 93 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes Nordrhein-Westfalen (LBG NRW) [vom 01.04.2009 – GV. NRW. S. 224 –; zuletzt geändert durch Gesetz vom 01.10.2013 – GV. NRW. S. 566 –]. Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Diese sollen unter anderem unabhängig von konkreten Anlässen in regelmäßigen Abständen in so genannten Regelbeurteilungen dienstlich beurteilt werden. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung sollen allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den – ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden – vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem ein Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der erstellten Beurteilung ist daher eingeschränkt. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem er sich frei bewegen kann, verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat;

ständige Rechtsprechung, vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 27.10.1988 – 2 A 2.87 –, Buchholz 232.1 § 40 BLV Nr. 12.

Gemessen an diesen Maßstäben ist die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung des PP C. vom 27.11.2012 rechtlich nicht zu beanstanden. Sie beruht unter anderem auf den „Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein-Westfalen“ (Runderlass des Innenministeriums vom 09.07.2010 – MBl. NRW. 2010 S. 678 –) im Folgenden: BRLPol –, die sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung halten und auch im Übrigen mit den gesetzlichen Vorschriften im Einklang stehen;

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13.12.1999 - 6 A 3593/98 -, DÖD 2000, 266 zu den früheren Beurteilungsrichtlinien.

Die angegriffene dienstliche Beurteilung ist unter Beachtung des in Nr. 9 BRLPol vorgesehenen Verfahrens von der Polizeipräsidentin abgegeben worden; insbesondere ist das Verfahren bei Erstellung der Beurteilung eingehalten worden.

Die dienstliche Beurteilung vom 27.11.2012 enthält den sog. Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers PHK G.-- und die dem Ergebnis der Beurteilerbesprechung vom 02.11.2012 entsprechende – letztlich maßgebliche, allerdings vom Erstbeurteilervorschlag abweichende – Bewertung der Hauptmerkmale und des Gesamturteils der Endbeurteilerin.

Die angefochtene dienstliche Beurteilung ist auch im Übrigen verfahrensfehlerfrei erstellt worden. Es ist nicht verfahrensfehlerhaft, dass dem Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers Vermerke weiterer Vorgesetzter, hier des Leiters der Polizeiinspektion – PD X2. – und des Leiters der Direktion H. – LPD Q. – beigefügt waren bzw. abweichende Stellungnahmen der Vorgesetzten in der Beurteilerkonferenz besprochen wurden. Einer solchen Verfahrensweise stehen weder die Beurteilungsrichtlinien noch die bei der dienstlichen Beurteilung von Beamten zu beachtenden Rechtsvorschriften entgegen. Es entspricht vielmehr dem Sinn der Richtlinien, wenn der weitere Vorgesetzte auf diese Weise dem Endbeurteiler seine Meinung zu dem Beurteilungsvorschlag und zur Beurteilung des Beamten deutlich macht und damit die Entscheidungsgrundlage für die abschließende Beurteilung verbreitert. In Nr. 9.1 BRLPol ist die Einbeziehung der weiteren Vorgesetzten des zu Beurteilenden ausdrücklich vorgesehen. Im Zusammenhang mit der Weiterleitung des Beurteilungsvorschlages auf dem Dienstwege heißt es dort, dass die Vorgesetzten der Erstbeurteiler den Vorschlag mit ihren Vorgesetzten erörtern. Dies ist, wie in den Richtlinien im Weiteren angesprochen, vor allem deshalb sinnvoll, um eine gleichmäßige Beurteilung auch im Vergleich mit anderen Beamten der Vergleichsgruppe zu fördern, die der jeweilige Erstbeurteiler nicht einzuschätzen vermag, über deren Leistungen sich jedoch die übergeordneten Vorgesetzten ein Bild machen können;

OVG NRW, Urteil vom 13.02.2001 - 6 A 2966/00 -, juris Rn. 19; VG Köln, Urteile vom 17.03.2008 - 19 K 2416/07 -, juris Rn. 41 und vom 10.10.2005 - 19 K 1932/05 -, juris Rn. 35.

Bei den vorgenannten Vermerken handelt es sich um solche vom Votum des Erstbeurteilers abweichende Stellungnahmen im Rahmen der Vorlage des Erstbeurteilervorschlags „auf dem Dienstweg“. Es bestehen auch keine nachvollziehbaren Anhaltspunkte, dass diese die Polizeipräsidentin als Endbeurteilerin binden bzw. präjudizieren sollten oder dass sich die Endbeurteilerin gebunden gesehen hat. Sie hat im gerichtlichen Verfahren wiederholt betont, dass die Entscheidung über die Absenkung durch sie getroffen worden sei. Dies entspricht der Darstellung in dem Protokoll der Beurteilerbesprechung vom 02.11.2012. Darin ist festgehalten, dass der Abstufungsvorschlag nach Darstellung der damaligen direktionsinternen Diskussionen bestätigt wurde. Der Leiter der Direktion H. ist als weiterer Vorgesetzter gegenüber dem Kläger, dem Erstbeurteiler und dem Leiter der Inspektion berechtigt – und auch verpflichtet –, seine Einschätzung zu einem Beurteilungsvorschlag abzugeben; dass dieser besonderes Gewicht zukommt, weil er – ähnlich wie die Endbeurteilerin – einen umfassenderen Maßstab und Betrachtungsweise als sonstige Vorgesetzte zugrundelegt, liegt in der Natur der Sache, stellt sich aber nicht als unzulässig dar.

Die Beurteilung genügt nach den weiteren Erläuterungen im gerichtlichen Verfahren und dem Termin zur mündlichen Verhandlung auch den Anforderungen des Begründungserfordernisses gemäß Nr. 9.2 Abs. 3 Satz 1 BRLPol. Danach hat der Schlusszeichnende die abweichende Beurteilung zu begründen, wenn Erst- und Endbeurteilung bei der Bewertung der Merkmale und des Gesamturteils nicht übereinstimmen. Dieses Begründungserfordernis ist eine Ausprägung der allgemein bestehenden Pflicht des Dienstherrn zur Plausibilisierung dienstlicher Beurteilungen,

OVG NRW, Beschluss vom 05.08.2004 - 6 B 1158/04 -, DÖD 2005, 61.

Umfang und Intensität der vorgeschriebenen Begründung haben sich daran zu orientieren, was bei dem vorgesehenen Beurteilungsverfahren überhaupt möglich und zulässig ist. Der mögliche Inhalt der Abweichungsbegründung wird zwar nicht ausschließlich, jedoch ausschlaggebend von dem Grund bestimmt, der die Endbeurteilerin zu einer abweichenden Beurteilung veranlasst. Dabei kommt die Endbeurteilerin auch bei einer einzelfallübergreifend auf den Quervergleich abstellenden Abweichungsbegründung in aller Regel nicht ohne den Blick auf das individuelle Leistungsbild des betreffenden Beamten aus,

vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 24.01.2008 - 6 A 1430/07 -, IÖD 2008, 172, vom 20.03.2008 - 6 A 1408/07 -, juris, und vom 19.04.2011 - 6 B 35/11 -, juris.

Wenn – wie hier – nicht sämtliche betrachteten Bewertungen herabgesetzt werden sollen, muss die Beurteilerin nach sachgerechten Kriterien die Entscheidung treffen, in welchen Fällen und in welchem Umfang die Abstufungen vorgenommen werden soll. Dies setzt eine entsprechend differenzierte Kenntnis von der Leistung und Befähigung des Beamten notwendig voraus. Verfügt die Endbeurteilerin über dieses Wissen nicht persönlich – was regelmäßig der Fall sein dürfte –, so hat sie auf die Erkenntnisse der auf dem Dienstweg zu beteiligenden Vorgesetzten des beurteilten Beamten (vgl. Nr. 9.1 Abs. 5 BRLPol) sowie der in der Beurteilerbesprechung zur Verfügung stehenden weiteren personen- und sachkundigen Bediensteten (vgl. Nr. 9.2 Abs. 2 BRLPol) zurückzugreifen. Die Endbeurteilerin hat hierbei jedoch den einzelnen Fall nicht nur, wie der Erstbeurteiler, mit der kleineren Gruppe derjenigen Beamten zu vergleichen, die der Erstbeurteiler bewertet hat, sondern sie hat sie - unter Beachtung der vorgegebenen Richtsätze nach Nr. 8.2.2 BRLPol - in Beziehung zu den Leistungen sämtlicher von ihr zu beurteilender Beamter zu setzen. Hält die Endbeurteilerin den Vorschlag des Erstbeurteilers nur bei einzelnen Merkmalen für zu wohlwollend, darf sie nur diese absenken.

Eine nachvollziehbare Begründung für die Absenkung der überdurchschnittlich bewerteten Merkmale und des Gesamtergebnisses ist hier – jedenfalls nach den Erläuterungen im schriftlichen Verfahren und in der mündlichen Verhandlung – gegeben. Die Endbeurteilerin hat sich zur Begründung für die Absenkung in dem Textfeld zu IV. der Beurteilung auf den strengen, maßstabsgerechten Quervergleich berufen. Unter Einbeziehung der im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässigerweise ergänzten Begründung ist die Absenkung der o.g. Merkmale und des Gesamtergebnisses nachvollziehbar begründet;

vgl. zur nachträglichen Erläuterung und Behebung von Begründungsmängeln und Plausibilisierung OVG NRW, Beschlüsse vom 07.08.2007 - 6 A 2317/05 -, und vom 16.11.2006 - 6 A 3356/04 -, juris, jeweils m.w.N.

In der Klageerwiderung erläutert die Endbeurteilerin, dass der Grund für die Abweichung neben individuellen Gründen in einzelfallübergreifenden Erwägungen liege und bezieht sich auf die Erkenntnisse von PD X2. und LPD Q. , deren Abstufungsvorschlag sie sich in der Endbeurteilerbesprechung angeschlossen hat. Ausweislich des Besprechungsprotokolls vom 06.11.2012 zur Endbeurteilerbesprechung vom 02.11.2012 hat LPD Q. von den intensiven Diskussionen innerhalb der Direktion H. berichtet und den Vorschlag des Erstbeurteilers als „Einzelmeinung“ bezeichnet. Die Endbeurteilerin führt ergänzend aus, dass sowohl der Beurteilungsbeitrag als auch die Vorbeurteilungen – trotz des hohen Dienstalters – ein nur durchschnittliches Leistungsbild des Klägers zeichneten und sie sich daher der Einschätzung angeschlossen habe, dass sich die gestiegene Diensterfahrung des Klägers nicht positiv auf sein Leistungsbild ausgewirkt habe.

Der in der mündlichen Verhandlung als Zeuge vernommene PD X2. hat nachvollziehbar zum Ausdruck gebracht, warum das Leistungsbild des Klägers nicht mit überdurchschnittlichen Noten zu bewerten war und er letztlich die Abstufung vorgeschlagen hat. Er hat dies im wesentlichen damit erklärt, dass er einer besseren Benotung aufgeschlossen gegenüber gestanden habe, dafür jedoch positive Erkenntnisse über Leistungsverbesserungen gebraucht hätte. Da der Kläger – anders als andere der 34 in seiner Inspektion zu beurteilenden Beamten der Besoldungsgruppe A9 – keine hervorzuhebenden Leistungen aufweisen konnte, wie z.B. sehr gut angelegte Strafanzeigen oder Feststellungsberichte, könne eine überdurchschnittliche Beurteilung nicht sachlich gerechtfertigt werden. Die Anforderungen für überdurchschnittliche Bewertungen habe er dem Erstbeurteiler des Klägers bereits zu Beginn und während des Beurteilungszeitraums deutlich gemacht. Aufgrund von Gesprächen mit den früheren und dem aktuellen Erstbeurteiler sei er sich auch der Situation des Klägers bewusst gewesen, der aufgrund des hohen Lebens- und Dienstalters ohne eine Beurteilung im quotierten Bereich kaum mehr Beförderungschancen habe. Dass PD X2. und ihm folgend LPD Q. eine überdurchschnittliche Beurteilung allein aufgrund sozialer Gründe ohne Leistungsverbesserungen abgelehnt haben, ist nicht zu beanstanden. Beurteilungen dienen dem Zweck, ein aussagekräftiges, objektives und vergleichbares Bild der Leistung und Befähigung eines Beamten zu gewinnen, um als Grundlage für künftige an Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung orientierte Personalentscheidungen dienen zu können. Eine allein aus sozialen Gründen hervorgehobene Beurteilung würde dem nicht gerecht.

Der Einwand des Klägers, der Herabsetzung sei so nur ein direktionsweiter, nicht aber ein behördenweiter Quervergleich zugrunde gelegt worden, greift nicht durch. Ausweislich des Protokolls zu der Beurteilerbesprechung am 02.11.2012 und der Erläuterung der Endbeurteilerin in der Klageerwiderung hat sie sich auf der Grundlage eines behördenweit angestellten Quervergleichs der zuvor auf Inspektions- und Direktionsebene vorgeschlagenen Abstufung angeschlossen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.