Verwaltungsgericht Köln, 16 K 3848/13

Gründe:

Der sinngemäße Antrag des Klägers,

ihm zur Durchführung seiner auf Aufhebung des Bescheides der Beklagten vom 29. Mai 2013 gerichteten Klage Prozesskostenhilfe unter Beiordnung seines Prozessbevollmächtigten zu bewilligen,

hat nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg.

(1.) Soweit sich der Kläger mit seiner Klage gegen die Teilrücknahme des Wohngeldbescheides vom 2. Januar 2013 über einen Betrag von 32,00 Euro monatlich für die Zeit vom 1. September 2012 bis 31. März 2013 und die Festsetzung eines Erstattungsbetrages von insgesamt 224,00 Euro wendet, ist der Antrag unbegründet, weil die Klage nach der Sach- und Rechtslage zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidungsreife des Prozesskostenhilfeantrages keine hinreichende Aussicht auf Erfolg bietet (§ 166 Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO- i.V.m. § 114 Satz 1 Zivilprozessordnung -ZPO-).

Als Ermächtigungsgrundlage für die (Teil-) Rücknahme des Wohngeldbescheides vom 2. Januar 2013 hat sich die Beklagte zu Recht auf § 45 Abs. 1 und 2 Satz 3 Nr. 3 Sozialgesetzbuch, Zehntes Buch -SGB X-, gestützt. Insbesondere kann sich der Kläger nicht mit Erfolg auf ein schutzwürdiges Vertrauen in den Bestand des Wohngeldbescheides berufen, weil er jedenfalls in Folge grober Fahrlässigkeit nicht erkannt hat, dass die Beklagte bei der Ermittlung des Wohngeldanspruchs die durch ihn im Wohngeldantrag deklarierten Einkünfte aus Unterhaltsleistungen seines Vaters in Höhe des diesem zustehenden Kindergelds von 184,00 Euro monatlich für die Monate September bis einschließlich November 2012 irrtümlich nicht berücksichtigt hatte und der Wohngeldbescheid insoweit fehlerhaft war.

Das Merkmal der groben Fahrlässigkeit bzw. der Verletzung der erforderlichen Sorgfalt in besonders schwerem Maße ist in diesem Zusammenhang dann erfüllt, wenn der Kläger aufgrund einfachster und naheliegendster Überlegungen hätte erkennen können und auch müssen, dass der Wohngeldbescheid fehlerhaft war. Abzustellen ist insoweit auf die der jeweiligen Sachlage angemessene Sorgfalt, die nach allgemeiner Lebenserfahrung unter den besonderen Umständen des Einzelfalls und von der Person des Begünstigten erwartet werden darf. Dabei ist anerkannt, dass die Anforderungen an die an den Betroffenen zu stellenden Sorgfaltspflichten maßgeblich auch durch Antragsformulare, Merkblätter oder einem Bescheid beigefügte Erläuterungen bestimmt werden. Der Empfänger von Sozialleistungen ist gehalten, derartige unmissverständliche Hinweise zur Kenntnis zu nehmen. Andernfalls ist der Vorwurf der groben Fahrlässigkeit gerechtfertigt;

vgl. speziell zum Wohngeldrecht zuletzt etwa Beschluss der Kammer vom 31. Januar 2014 – 16 K 3018/13 – und Gerichtsbescheid der Kammer vom 8. Februar 2013 – 16 K 5975/11 –; VG Minden, Urteil vom 1. April 2011 – 6 K 2985/10 – und Urteil vom 25. Februar 2011 – 6 K 2631/10 –, juris; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 17. November 2006 – 11 K 2398/06 –, juris, jeweils m.w.N.

Von letzterem ist hier auszugehen. Denn dem Kläger musste die fehlerhaft unterlassene Berücksichtigung der Unterleistungen seines Vaters schon bei einer nur kursorischen Durchsicht des Wohngeldbescheides ins Auge fallen, weil in der dort abgedruckten Berechnung des wohngeldrechtlichen Jahreseinkommens neben den im Wohngeldantrag deklarierten Einnahmen aus einem geringfügigen Beschäftigungsverhältnis keine Unterhaltszahlungen eingestellt waren, während bei der ebenfalls abgedruckten Berechnung des Jahreseinkommenseinkommens seiner Lebensgefährtin bei annähernd identischen Angaben im Wohngeldantrag sowohl Einnahmen aus einem geringfügigen Beschäftigungsverhältnis als auch Unterhaltsleistungen ihrer Eltern berücksichtigt waren. Der Kläger kann den Vorwurf der groben Fahrlässigkeit auch nicht mit dem Argument entkräften, er habe aufgrund seiner zutreffenden Angaben im Wohngeldantrag darauf vertrauen dürfen, dass die Beklagte den Wohngeldanspruch anhand der gemachten Angaben auch richtig berechnet. Denn zum einen hat der Kläger mit seinem Wohngeldantrag – dort Ziffer 16 – erklärt, im Rahmen seiner allgemeinen Sorgfaltspflicht den auf der Grundlage des Wohngeldantrags erlassenen Wohngeldbescheid auf Übereinstimmung mit den von ihm gemachten Angaben im Wohngeldantrag zu überprüfen. Zum anderen lässt sich dem Wohngeldbescheid neben der im Weiteren beigefügten Berechnung der Jahreseinkommen bereits auf seiner ersten Seite ausdrücklich auch entnehmen, welche Einnahmen die Beklagte auf der Grundlage des Wohngeldantrags überhaupt „erfasst“ und ihrer weiteren Bestimmung des Wohngeldanspruchs zugrundegelegt hat. Hier sind für den Kläger lediglich die deklarierten Einnahmen aus einem geringfügigen Beschäftigungsverhältnis wiedergegeben, während für die Lebensgefährtin des Klägers sowohl Einnahmen aus einem geringfügigen Beschäftigungsverhältnis als auch Unterhaltszahlungen aufgeführt sind. Für den Kläger musste damit auf der Hand liegen, dass die Beklagte von unvollständigen Einkommensverhältnissen ausgegangen war.

Der konkreten Berechnung der (Teil-) Rücknahme ist der Kläger mit seinem Klagevorbringen nicht entgegen getreten. Eine Fehlerhaftigkeit ist auch sonst nicht ersichtlich. Insbesondere kann der Kläger voraussichtlich nicht geltend machen, dass die Beklagte bei der Ermittlung des wahren Wohngeldanspruchs wegen der absehbar zum Dezember 2012 eingestellten Unterhaltsleistungen des Vaters nach Maßgabe von § 25 Abs. 1 Satz 2 Wohngeldgesetz -WoGG- keine getrennte Wohngeldberechnung für die Zeit vom 1. September 2012 bis 30. November 2012 und vom 1. Dezember 2012 bis 31. März 2013 vorgenommen hat. Denn durch die Abweichung von der für den Regelfall – „soll“ – vorgesehenen getrennten Berechnung, wird der Kläger im Ergebnis lediglich begünstigt. Gelangt die Beklagte vorliegend auf der Basis eines einheitlichen Bewilligungszeitraums zutreffend zu einer (Teil-) Rücknahme in Höhe von 32,00 Euro monatlich für die Zeit vom 1. September 2012 bis 31. März 2013 und somit zu einer Rückforderung von insgesamt 224,00 Euro, wäre bei Annahme eines geteilten Bewilligungszeitraums von einer (Teil-) Rücknahme in Höhe von 77,00 monatlich für die Zeit vom 1. September 2012 bis 30. November 2012 unter Beibehaltung des Wohngeldbescheides im Übrigen und damit von einer Rückforderung von insgesamt 331,00 Euro auszugehen.

Die Festsetzung des Erstattungsbetrages beruht auf § 50 Abs. 1 und 3 SGB X und ist ebenfalls nicht zu beanstanden.

(2.) Hingegen spricht nach der vorläufigen Einschätzung der Kammer vieles dafür, dass die Klage hinsichtlich der begehrten Aufhebung der mit dem Bescheid vom 29. Mai 2013 ebenfalls erklärten Aufrechnung mit dem Erstattungsanspruch gegen die Zahlungsansprüche des Klägers auf Wohngeld für die Monate April und Mai 2013 Erfolg haben wird. Es dürfte davon auszugehen sein, dass die Beklagte die Aufrechnung hier nachdem insoweit eindeutigen Wortlaut des Verfügungstenors, wonach „mit diesem Bescheid“ die Aufrechnung „verfügt“ wird, in der Rechtsform eines Verwaltungsakts im Sinne von § 31 Satz 1 SGB X erklärt hat, ohne hierzu durch eine dem Vorbehalt des Gesetzes genügende, ggf. durch Auslegung zu ermittelnde Ermächtigungsgrundlage in der Form eines formellen Gesetzes befugt zu sein;

vgl. zur Erforderlichkeit einer Ermächtigungsgrundlage für ein Handeln durch Verwaltungsakt in st.Rspr. zuletzt etwa BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2011 – 6 C 39/10 –, BVerwGE 141, 243 ff. m.w.N.

In der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung ist im Ausgangspunkt anerkannt, dass eine Aufrechnung auch im öffentlichen Recht grundsätzlich zulässig ist und insoweit die Vorschriften der §§ 387 ff. Bürgerliches Gesetzbuch -BGB- entsprechende Anwendung finden. Erforderlich sind hiernach insbesondere eine Aufrechnungslage, die durch Gegenseitigkeit, Gleichartigkeit und Fälligkeit zweier Forderungen geprägt ist (§ 387 BGB), sowie eine Aufrechnungserklärung, mit der der Aufrechnende die Aufrechnung gegenüber dem anderen Teil erklärt (§ 388 BGB);

vgl. etwa BVerwG, Urteile vom 24. April 1963 – V C 37.62 –, C. 427.3 § 350a LAG Nr. 9; vom 13. Oktober 1971 – VI C 137.67 –, juris; vom 27. Oktober 1982 – 3 C 6/82 –, BVerwGE 66, 218 ff.; vom 19. Mai 1994 – 5 C 33/91 –, BVerwGE 96, 71 ff. und vom 20. November 2008 – 3 C 13/08 –, BVerwGE 132, 250 ff.

Bei einer Aufrechnung handelt es sich allerdings um die Ausübung eines schuldrechtlichen Gestaltungsrechts, das dem Staat nicht anders als jedem anderen Teilnehmer am Rechtsverkehr zusteht. Die Aufrechnungserklärung ist eine Handlung, die der Erfüllung der eigenen Verbindlichkeit dient und dabei gleichzeitig die Befriedigung der eigenen Forderung bewirkt. Die Erklärung wird ohne Rücksicht darauf, ob die Aufrechnung seitens des Bürgers oder seitens der Behörde erfolgt und ob mit einer privatrechtlichen gegen eine öffentlich-rechtliche (§ 395 BGB), mit einer öffentlich-rechtlichen gegen eine privatrechtliche oder mit einer öffentlich-rechtlichen gegen eine öffentlich-rechtliche Forderung aufgerechnet wird, nicht aus einer hoheitlichen Position heraus abgegeben. Sie stellt vielmehr materiell eine einseitige rechtsgeschäftliche Willenserklärung auf gleichgeordneter rechtlicher Ebene dar;

vgl. BVerwG, Urteile vom 27. Oktober 1982 – 3 C 6/82 –, BVerwGE 66, 218 ff. und vom 20. November 2008 – 3 C 13/08 –, BVerwGE 132, 250 ff., OVG NRW, Beschluss vom 11. November 2009 – 12 B 1436/09 –, juris.

Ist eine Aufrechnungserklärung im öffentlichen Recht der Rechtsnatur nach kein Hoheitsakt, sondern eine öffentlich-rechtliche Willenserklärung, bedarf es einer besonderen Rechtfertigung dafür, weshalb sie in einem Einzelfall gleichwohl in der Rechtsform des Verwaltungsakts erklärt werden kann, gegebenenfalls sogar erklärt werden muss.

Ob sich aus der durch die Beklagte hier in Anspruch genommenen Vorschrift des § 51 Abs. 2 SGB I, die im Wohngeldrecht gemäß § 29 Abs. 2 WoGG in modifizierter Form Anwendung findet, eine Befugnis zum Handeln durch Verwaltungsakt ergibt, ist umstritten. § 51 Abs. 2 SGB I bestimmt, dass der zuständige Leistungsträger mit Ansprüchen auf Erstattung zu Unrecht erbrachter Sozialleistungen und mit Beitragsansprüchen nach diesem Gesetzbuch gegen Ansprüche auf laufende Geldleistungen bis zu deren Hälfte aufrechnen kann, wenn der Leistungsberechtigte nicht nachweist, dass er dadurch hilfebedürftig im Sinne der Vorschriften des Zwölften Buches über die Hilfe zum Lebensunterhalt oder der Grundsicherung für Arbeitsuchende nach dem Zweiten Buch wird. Nach Maßgabe von § 29 Abs. 2 WoGG kann die Wohngeldbehörde mit Ansprüchen auf Erstattung zu Unrecht erbrachten Wohngeldes abweichend von § 51 Abs. 2 SGB I gegen Wohngeldansprüche statt bis zu deren Hälfte sogar in voller Höhe aufrechnen.

In der Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte sind einer aus § 51 SGB I für den Anwendungsbereich des Sozialgesetzbuchs abzuleitenden Befugnis des Sozialleistungsträgers, eine Aufrechnung in der Rechtsform eines Verwaltungsakts erklären zu dürfen, beachtliche Argumente entgegen gehalten worden,

vgl. bereits Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Urteil vom 12. April 1991 – 6 S 2047/90 –, VBlBW 1991, S. 386 ff.; Bayerischer Verwaltungsgerichtshof -BayVGH-, Urteil vom 6. Juli 1995 – 12 B 93.1804 –, BayVBl. 1996, S. 660 ff., und Beschluss vom 13. Januar 1997 – 12 CE 96.504 –, NJW 1997, S. 3392,

ohne dass diese Rechtsfrage allerdings als abschließend geklärt angesehen werden kann;

befürwortend zuletzt etwa Verwaltungsgericht Ansbach, Urteil vom 25. September 2008 – AN 14 K 08.00544 –, juris; offenlassend Oberverwaltungsgericht für das Land Schleswig-Holstein, Beschluss vom 26. Juni 2004 – 2 O 65/04 – und wohl auch Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen -OVG NRW-, Beschluss vom 11. November 2009 – 12 B 1436/09 –, beide zitiert nach juris.

Auch die Rechtsprechung der Sozialgerichte fällt nicht einheitlich aus, auch wenn heute wohl überwiegend von einer aus § 51 SGB I folgenden Verwaltungsaktsbefugnis ausgegangen wird;

vgl. statt vieler die Übersicht zum Stand der Rechtsprechung bei Pflüger, jurisPK-SGB I, 2. Auflage, § 51 Rn. 49 ff.

Die auch zwischen den Senaten des Bundessozialgerichts streitige Rechtsfrage ist mit dem Beschluss des Großen Senats des Bundessozialgerichts vom 31. August 2011, nach der ein Leistungsträger die Rechtsfolgen einer einseitig gegenüber dem originär Sozialleistungsberechtigten durchgeführten Verrechnung von öffentlich-rechtlichen Ansprüchen mit ihm obliegenden Geldleistungen nach § 52 SGB I durch Verwaltungsakt regeln darf,

vgl. Bundessozialgericht -BSG-, Großer Senat, Beschluss vom 31. August 2011 – GS 2/10 –, BSGE 109, S. 81 ff., und zusammenfassend zum bisherigen Stand der Rechtsprechung BSG, Beschluss vom 5. Februar 2009 – B 13 R 31/08 R –, juris,

nicht abschließend geklärt, weil sich die Entscheidung jedenfalls nicht ausdrücklich auch zur Aufrechnung nach § 51 SGB I verhält.

Für die erkennende Kammer spricht unter Berücksichtigung der hier im Einzelnen angeführten Argumente auch weiterhin vieles dafür, dass aus § 51 SGB I keine Befugnis zum Handeln durch Verwaltungsakt hergeleitet werden kann. So bestehen für die Kammer schon erhebliche Zweifel, ob § 51 SGB I überhaupt im Sinn einer Ermächtigungsgrundlage für eine Aufrechnung gegen Sozialleistungsansprüche verstanden werden kann, aus der sich im Weiteren sodann jedenfalls konkludent bzw. stillschweigend,

vgl. zum Maßstab BVerwG, Urteil vom 7. Dezember 2011 – 6 C 39/10 –, BVerwGE 141, 243 ff.; OVG NRW, Beschluss vom 11. November 2009 – 12 B 1436/09 –, juris,

auch eine Verwaltungsaktsbefugnis ableiten ließe. Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Norm sprechen aus Sicht der Kammer vielmehr dafür, dass die Regelung des § 51 SGB I ihrem Sinn und Zweck nach dem Sozialleistungsträger nicht erst die generelle Befugnis einräumen soll, überhaupt mit eigenen Ansprüchen gegen Sozialleistungsansprüche aufrechnen zu dürfen, sondern lediglich diese – bereits aus den o.g. Grundsätzen folgende Befugnis (auch) des Staates – wegen der besonderen, mitunter existenzsichernden Bedeutung von Sozialleistungen gesetzlichen Restriktionen unterwirft;

vgl. zur Gesetzesbegründung BT-Drucks. 7/868, S. 32 zu § 51.

Die Annahme einer Verwaltungsaktsbefugnis dürfte sich zudem nicht zwingend damit begründen lassen, dass § 51 SGB I wegen seiner Formulierung („kann […] aufrechnen“) eine Ermessensentscheidung des Sozialleistungsträgers darüber verlangt, ob und ggf. in welchem Umfang aufgerechnet werden soll. Dies gilt unabhängig von der in Rechtsprechung und Schrifttum nicht einheitlich beantworteten Frage, ob diese Formulierung überhaupt im Sinne einer Ermessensentscheidung zu verstehen ist oder vielmehr allein das rechtliche Dürfen zur Herbeiführung der mit der Aufrechnungslage verbundenen Rechtsfolgen bezeichnet, ihr also im Ergebnis keine andere Bedeutung beizumessen wäre als in § 387 BGB;

vgl. zur Annahme einer Ermessensentscheidung zuletzt etwa BSG, Urteil vom 7. Februar 2012 – B 13 R 85/09 R – SozR 4-1200, § 52 Nr. 5; ablehnend BSG, Urteil vom 24. Juli 2003 – B 4 RA 60/02 R –, SozR 4-1200, § 52 Nr. 1 und BayVGH, Urteil vom 6. Juli 1995 – 12 B 93.1804 –, BayVBl. 1996, S. 660 ff.; zum Meinungsstand auch Pflüger, in: jurisPK-SGB I, 2. Auflage 2011, § 51 SGB I Rn. 63 – 67 m.w.N.

Denn selbst wenn insoweit von einer Ermessenentscheidung des Sozialleistungsträgers auszugehen wäre, lässt dies keinen zwingenden Rückschluss auf die Einordnung der Aufrechnungserklärung als Verwaltungsakt zu, weil auch einem schlichten Verwaltungshandeln eine Ermessensentscheidung zugrunde liegen kann, wie nicht zuletzt auch die verfahrensrechtlichen Vorschriften in §§ 21 Abs. 1 Satz 1, 24 Abs. 2, 38 SGB X zeigen;

vgl. in diesem Sinne bereits BayVGH Beschluss vom 13. Januar 1997 – 12 CE 96.504 –, NJW 1997, S. 3392.

Auch aus der in der Rechtsprechung des Bundessozialgerichts teilweise angeführten Regelung zur Anhörung in § 24 Abs. 2 Nr. 7 SGB X,

vgl. hierzu insbesondere BSG, Urteil vom 7. Februar 2012 – B 13 R 85/09 R –, SozR 4-1200 § 52 Nr. 5,

lässt sich für die Kammer nicht ableiten, dass eine Aufrechnungserklärung nach § 51 SGB I in der Rechtsform eines Verwaltungsakts erfolgen soll. Bei dieser Vorschrift handelt es sich lediglich um eine verfahrensrechtliche Norm, die den Sozialleistungsträger nicht selbst dazu ermächtigt, eine Aufrechnungserklärung in der Rechtsform eines Verwaltungsakts abzugeben, sondern eine materiell-rechtliche Ermächtigungsgrundlage voraussetzt. Außerdem ist die Regelung erst mit dem Zweiten Änderungsgesetz zum Sozialgesetzbuch vom 13. Juni 1994 eingeführt worden und kann damit kaum als tauglicher Ansatzpunkt für eine Auslegung von § 51 SGB I in Betracht kommen;

vgl. hierzu Pflüger, in: jurisPK-SGB I, 2. Auflage 2011, § 51 SGB I Rn. 61.

Gesetzessystematisch besteht zudem auch im Anwendungsbereich des § 51 SGB I kein Bedürfnis, eine Aufrechnung hoheitlich auszugestalten. Ein solches Bedürfnis lässt sich zur Überzeugung der Kammer insbesondere nicht auf die Erwägung stützen, dass die Aufrechnung gegen einen Sozialleistungsanspruch das Erlöschen dieses Sozialleistungsanspruchs bewirkt und damit als actus contrarius zur Bewilligung der Sozialleistung selbst der Rechtsform eines Verwaltungsakts bedarf;

so aber Verwaltungsgericht Ansbach, Urteil vom 25. September 2008 – AN 14 K 08.00544 –, juris.

Denn die Kehrseite zur Bewilligung einer Sozialleistung ist allein deren Aufhebung nach näherer Maßgabe von §§ 44 ff. SGB X. Die Aufrechnung selbst bewirkt lediglich das Erlöschen des – wie hier – regelmäßig nicht hoheitlich geregelten Auszahlungsanspruchs des Sozialleistungsempfängers.

Schließlich sind auch die mit einer Einordnung der Aufrechnungserklärung als Verwaltungsakt einhergehenden verfahrensrechtlichen Konsequenzen in den Blick zu nehmen. So würden zunächst die Rechtsschutzmöglichkeiten des betroffenen Sozialleistungsempfängers nicht unerheblich beschnitten. Um das Erlöschen seines Auszahlungsanspruchs zu verhindern, wäre er auf die Erhebung einer – fristgebundenen – Anfechtungsklage gegen den Aufrechnungsbescheid verwiesen. Erwüchse dieser in Bestandskraft, würde dies selbst dann zum Erlöschen des Auszahlungsanspruchs als durch die Aufrechnungserklärung angeordnete Rechtsfolge im Sinne von § 31 Satz 1 SGB X führen, wenn bei Erlass des Aufrechnungsbescheides die Voraussetzungen einer Aufrechnungslage nicht gegeben waren oder die Behörde sich über ein gesetzliches Aufrechnungsverbot hinweggesetzt hat. Allein dieser Umstand dürfte eine hinreichend klare gesetzliche Anordnung einer Verwaltungsaktsbefugnis erfordern. Hinzu kämen praktische Schwierigkeiten. Würde die Aufrechnungserklärung in der Rechtsform eines Verwaltungsakts erklärt, nähme sie jedenfalls in den Fällen des Wohngeldrechts, für die der Rechtsweg zu den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit eröffnet ist,

vgl. zum Sozialgerichtsgesetz Pflüger, in: jurisPK-SGB I, 2. Auflage 2011, § 51 SGB I Rn. 68,

gemäß § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO an der aufschiebenden Wirkung einer gegen den Bescheid erhobenen Anfechtungsklage teil. Die Behörde wäre damit an einer Vollziehung der Aufrechnung bis zum Abschluss des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens gehindert. Sie hätte das Wohngeld zunächst ungekürzt weiter auszuzahlen und wäre – eine rechtskräftige Klageabweisung unterstellt – auf eine spätere Rückforderung verwiesen. Die durch eine Aufrechnung ermöglichte vereinfachte Betreibung von Erstattungsforderungen ginge damit weitgehend ins Leere.

Nach alledem dürfte für den Anwendungsbereich des § 51 SGB I solange von einer fehlenden Verwaltungsaktsbefugnis auszugehen sein, wie der Gesetzgeber nicht ausdrücklich eine anderweitige – gesetzessystematische Erwägungen übergehende – Regelung trifft, wie sie sich heute etwa in §§ 42a Abs. 2 Satz 2, 43 Abs. 4 Satz 1 Sozialgesetzbuch, Zweites Buch -SGB II- findet.