Verwaltungsgericht Köln, 7 L 954/13

Gründe

Die Antragstellerin ist Inhaberin der Zulassung für das Fertigarzneimittel N. Filmtablette (Zul-Nr. 0000000.00.00). Dieses Arzneimittel enthält den Wirkstoff U. . Es wurde zugelassen mit den Anwendungsgebieten „Schmerzhafte Muskelverspannungen, insbesondere als Folge von Erkrankungen der Wirbelsäule und der achsennahen Gelenke. Spastizität bei neurologischen Erkrankungen.“

Aufgrund eines Antrages der Antragstellerin auf Durchführung eines Risikobewertungsverfahrens nach Art. 31 der Richtlinie 2001/83/EG erließ die Europäische Kommission unter dem 21.01.2013 - K(2013)369 (endg) - einen Durchführungsbeschluss über die Zulassungen für Humanarzneimittel mit dem Wirkstoff „U. ‘“ gemäß Art. 31 und 34 der Richtlinie 2001/83/EG.

Der Durchführungsbeschluss enthielt in Art. 1 die Anordnung an die Mitgliedsstaaten, die einzelstaatlichen Zulassungen für die in Anhang I aufgeführten Arzneimittel mit parenteraler Darreichungsform (intravenös oder intramuskulär) zu widerrufen. In Art. 2 wurde verfügt, die einzelstaatlichen Zulassungen der in Anhang I aufgeführten Arzneimittel mit oraler Darreichungsform auf der Grundlage der in Anhang II des Beschlusses dargelegten wissenschaftlichen Schlussfolgerungen zu ändern. In Anhang I des Beschlusses ist das streitgegenständliche Arzneimittel der Antragstellerin als Arzneimittel mit oraler Darreichungsform aufgeführt.

Die vorzunehmenden Änderungen der Fach- und Gebrauchsinformation für die U. -haltigen oralen Darreichungsformen sind in Anhang III des Beschlusses enthalten. Dort ist insbesondere vorgeschrieben, die derzeit zugelassenen Indikationen zu löschen und als Anwendungsgebiet „Symptomatische Behandlung der Spastizität nach einem Schlaganfall bei Erwachsenen“ aufzunehmen. Ferner wurde angeordnet, weitere Gegenanzeigen, Warnhinweise im Hinblick auf Überempfindlichkeitsreaktionen, Hinweise auf Wechselwirkungen und Nebenwirkungen, Hinweise zur Anwendung bei Kindern und Jugendlichen und zum Zeitpunkt der Anwendung sowie zur Verkehrstüchtigkeit und der Fähigkeit zum Bedienen von Maschinen einzufügen.

Diese Anordnungen beruhen auf den „wissenschaftlichen Schlussfolgerungen“ des wissenschaftlichen Ausschusses der Europäischen Arzneimittelagentur (EMA) für Humanarzneimittel (CHMP), die in Anhang II niedergelegt sind. Dort wird ausgeführt, dass die vorhandenen Daten auf eine bescheidene Wirksamkeit von U. -haltigen Arzneimitteln mit oraler Darreichungsform bei der Behandlung von Spastiken infolge von neurologischen Krankheiten schließen ließen. Der Wirksamkeitsnachweis sei jedoch hauptsächlich durch eine einzige Studie gestützt, die ausschließlich Patienten mit einer Spastik infolge eines Schlaganfalls umfasst habe. Für alle anderen bisher in der EU zugelassenen Indikationen sowie für Arzneimittel mit parenteralen Darreichungsformen lägen keine hinreichenden Belege für die Wirksamkeit vor.

Demgegenüber sei nach der Zulassung der Arzneimittel im Bereich der Antrags-

gegnerin eine größere Anzahl von Überempfindlichkeitsreaktionen gemeldet worden. Obwohl kein Fall einer Überempfindlichkeit mit tödlichem Ausgang bekannt geworden sei, sei die Reaktion in etwa 10 % aller Fälle als lebensbedrohlich eingeschätzt worden. Mehr als die Hälfte der Spontanberichte beträfen Überempfindlichkeitsreaktionen. Ein Kausalzusammenhang mit U. sei bei 90 % der Fälle mit Überempfindlichkeitsreaktionen für möglich gehalten worden. Der Mechanismus der U. -assoziierten Überempfindlichkeit sei noch unbekannt.

In den vorliegenden Produktinformationen werde das Risiko für Überempfindlichkeitsreaktionen nicht angemessen widergespiegelt. Außerdem sollten die Informationen so überarbeitet werden, dass alle Arzneimittel über einheitliche und aktualisierte Informationen zu Wechselwirkungen, Auswirkungen auf die Verkehrstüchtigkeit und die Fähigkeit zum Bedienen von Maschinen, Auswirkung von Lebensmitteln auf die Bioverfügbarkeit, Beeinflussung von Nieren- oder Leberfunktion und Nebenwirkungen verfügten.

Der CHMP kam unter Berücksichtigung aller verfügbarer Daten zur Sicherheit und Wirksamkeit von U. und nach Durchführung des in Art. 32 Abs. 4 der Richtlinie 2001/83/EG vorgeschriebenen Überprüfungsverfahrens abschließend zu dem folgenden Ergebnis (vgl. S. 17 des Kommissions-Beschlusses):

„... Der Ausschuss war der Ansicht, dass das Risiko für Überempfindlichkeitsreaktionen bedeutender ist als zuvor nachgewiesen wurde.

Der Ausschuss ist der Meinung, dass das Beweismaterial für eine klinisch relevante Wirksamkeit von U. in den gegenwärtig zugelassenen Indikationen äußerst begrenzt ist, und daher der mögliche Nutzen für Patienten in diesen Indikationen von dem nachgewiesenen Risiko überwogen wird.

Der Ausschuss vertritt zudem die Ansicht, dass Beweise für eine klinisch signifikante Wirksamkeit von U. bei der symptomatischen Behandlung von Spastiken infolge eines Schlaganfalls bei Erwachsenen vorliegen.

Daher war der Ausschuss der Auffassung, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis von U. enthaltenden oralen Formulierungen unter normalen Anwendungsbedingungen:

- positiv für die symptomatische Behandlung von Spastiken infolge eines Schlaganfalls bei Erwachsenen ist.

- Nicht positiv für die Behandlung von muskulärer Hypertonie und Muskelspasmen im Zusammenhang mit lokomotorischen Krankheiten ist.

- Nicht positiv für die Rehabilitation ...

- Nicht positiv für die Behandlung von obliterierenden Gefäßerkrankungen ...

- Nicht positiv bei der Little-Krankheit ... .

Deshalb gelangte der Ausschuss zu dem Schluss, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis von U. enthaltenden oralen Formulierungen unter normalen Anwendungsbedingungen nur bei der symptomatischen Behandlung von Spastiken infolge eines Schlaganfalls bei Erwachsenen positiv ist, unter Einbeziehung der vereinbarten Änderungen in den Produktinformationen. ...“

Unter Bezugnahme auf den Durchführungsbeschluss der Kommission vom 21.01.2013 erließ die Antragsgegnerin unter dem 01.03.2013 gegenüber der Antragstellerin einen Bescheid, mit dem die Zulassung des streitgegenständlichen Arzneimittels geändert wurde und angeordnet wurde, die Texte des Kommissionsbeschlusses nach Anhang III (relevante Abschnitte der Fach- und Gebrauchsinformation) mit Wirkung vom 01.07.2013 im Wortlaut zu übernehmen.

In der Begründung wurde ausgeführt, die Anordnung beruhe auf § 30 Abs. 1a i.V.m. Abs. 2a des AMG. Nach diesen Bestimmungen sei die vorgenannte Auflage zu erlassen, um einer Entscheidung der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zu entsprechen. Zur wissenschaftlichen Begründung werde auf das wissenschaftliche Gutachten der Europäischen Arzneimittelagentur in Anhang II des Durchführungsbeschlusses der Kommission verwiesen.

Dem Bescheid waren als Anlagen eine Liste der betroffenen Arzneimittel sowie der Durchführungsbeschluss der Kommission vom 21.01.2013 einschließlich der Anhänge II, III und IV beigefügt.

Hiergegen hat die Antragstellerin am 08.03.2013 Klage vor dem Verwaltungsgericht Köln erhoben und beantragt, den Bescheid des BfArM vom 01.03.2013 aufzuheben (7 K 1843/13). Außerdem hat die Antragstellerin am 03.04.2013 vor dem Gericht der Europäischen Union Nichtigkeitsklage gegen die Europäische Kommission erhoben (Az.: T-189/13) und beantragt, den Durchführungsbeschluss der Kommission vom 21.01.2013 aufzuheben. Im Einverständnis mit den Beteiligten wurde das Klageverfahren 7 K 1843/13 durch Gerichtsbeschluss vom 24.04.2013 gemäß § 94 VwGO bis zur Entscheidung des Gerichts der Europäischen Union im Verfahren T-189/13 ausgesetzt.

Mit einem Schreiben vom 12.06.2013 teilte das BfArM der Antragstellerin mit, dass die Erhebung der Klage vor dem VG Köln keine aufschiebende Wirkung habe. Die im Bescheid vom 01.03.2013 enthaltenen Anordnungen seien zum 01.07.2013 umzusetzen. Nach § 30 Abs. 3 Satz 4 und 5 AMG sei die Entscheidung gemäß § 30 Abs. 1a i.V.m. Abs. 2a AMG in den Fällen des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG sofort vollziehbar. Widerspruch und Anfechtungsklage hätten keine aufschiebende Wirkung. Ein Fall des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG liege vor, wenn das Nutzen-Risiko-Verhältnis ungünstig sei.

Aus Anhang II des Durchführungsbeschlusses der Kommission vom 21.01.2013 ergebe sich, dass der CHMP die Auffassung vertrete, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis von U. in oralen Darreichungsformen nur positiv für die symptomatische Behandlung von Spastiken nach einem Schlaganfall sei, für alle anderen Indikationen aber nicht positiv sei. Damit liege ein Fall des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG vor.

Mit dem vorliegenden Antrag, der am 05.07.2013 bei Gericht einging, beantragt die Antragstellerin die Feststellung, dass die gegen den Bescheid des BfArM vom 01.03.2013 erhobene Klage 7 K 1843/13 aufschiebende Wirkung hat.

Die Antragstellerin ist der Auffassung, dass § 30 Abs. 3 Satz 4 und 5 AMG auf den vorliegenden Fall keine Anwendung finde. Der Bescheid des BfArM vom 01.03.2013 weise an keiner Stelle darauf hin, dass die Zulassung für N. aus den Gründen des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG geändert werde oder dass ein ungünstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis vorliege. Es sei aber aus Gründen des rechtsstaatlichen Be-

stimmtheitsgebotes erforderlich, dass die Behörde klar und unmissverständlich zum Ausdruck bringe, dass es sich um einen Fall des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG handele und die Entscheidung sofort vollziehbar sei.

Ein ausdrücklicher Hinweis auf § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG als Rechtsgrundlage der Entscheidung sei auch mit Rücksicht auf § 39 Abs. 1 VwVfG geboten, wonach ein schriftlicher Verwaltungsakt mit einer Begründung zu versehen sei, in der die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitgeteilt würden. In der Begründung müsse daher die Rechtsgrundlage genannt werden. Dies sei insbesondere in den Fällen des § 30 Abs. 1a AMG bedeutsam, in denen die Entscheidung über den Widerruf oder die Rücknahme der Zulassung auf einer Entscheidung der Europäischen Kommission beruhe, die naturgemäß nicht auf deutsche Rechtsvorschriften gestützt sei.

Hilfsweise werde darauf hingewiesen, dass die Kommission für N. kein

insgesamt ungünstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis festgestellt habe. So sei für das Anwendungsgebiet der symptomatischen Behandlung von Spastiken in Folge eines Schlaganfalls ein positives Nutzen-Risiko-Verhältnis festgestellt worden. Bei Übernahme dieser Indikation anstelle der bisherigen Anwendungsgebiete würde nicht nur das Anwendungsgebiet „schmerzhafte Muskelverspannungen, insbesondere als Folge von Erkrankungen der Wirbelsäule und der achsennahen Gelenke“ wegfallen, sondern auch das Anwendungsgebiet „Spastizität bei neurologischen Erkrankungen“ durch das Anwendungsgebiet „Spastizität nach einem Schlaganfall“ ersetzt werden. Für die Indikation „Spastizität bei neurologischen Erkrankungen“ habe aber der CHMP kein ungünstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis festgestellt. Auch die Übernahme der sonstigen Texte in der Gebrauchs- und Fachinformation werde nicht mit einem negativen Nutzen-Risiko-Verhältnis begründet. Die Antragsgegnerin übersehe, dass es sich nicht nur um einen Teilwiderruf eines Anwendungsgebietes handele, sondern um eine umfassende inhaltliche Änderung der Produktinformationen. Diese Entscheidung lasse sich nicht auf § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG stützen.

Schließlich könne aus der Feststellung, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis „nicht positiv“ sei, noch nicht geschlossen werden, dass das Verhältnis negativ sei. Denn es könne auch ausgewogen sein.

Schließlich bestehe bei den von der Antragstellerin bisher beanspruchten Indikationen auch der Sache nach ein positives Nutzen-Risiko-Verhältnis. Dies werde in der Klagebegründung der Nichtigkeitsklage sowie in der beigefügten Sicherheitsbewertung einer Mitvertreiberin der Antragstellerin ausführlich begründet.

Die Antragstellerin beantragt,

festzustellen, dass die gegen den Bescheid des BfArM vom 01.03.2013 erhobene Klage 7 K 1843/13 aufschiebende Wirkung hat.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie hält an ihrer Auffassung fest, dass sich aus den Schlussfolgerungen des CHMP ergebe, dass ein Fall des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG vorliege. Im Bescheid des BfArM vom 01.03.2013 sei zur Begründung auf die wissenschaftlichen Schlussfolgerungen des Kommissionsbeschlusses Bezug genommen worden. Dort sei ein ungünstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis im Sinne des Art. 116 Abs. 1 der Richtlinie dargelegt worden. Damit sei auch für die Antragstellerin erkennbar, dass ein Fall des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG vorliege.

Eine ausdrückliche Verweisung auf die Rücknahme- und Widerrufsgründe des § 30 Abs. 1 i.V.m. § 25 Abs. 2 AMG sei in § 30 Abs. 1a AMG nicht vorgesehen. Vielmehr erfolge die Umsetzungsmaßnahme allein mit der Begründung, dass sie erforderlich sei, um einer Entscheidung oder einem Beschlusses der Europäischen Union zu entsprechen. Eine eigenständige Prüfung sei nicht vorgesehen und auch nicht zulässig, da der deutschen Zulassungsbehörde keine Entscheidungsbefugnis mehr zustehe. Es habe daher auch keiner Klarstellung bedurft, dass aus der Sicht des BfArM ein Fall des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG vorliege.

Aus den Feststellungen des Durchführungsbeschlusses in seiner Gesamtheit ergebe sich, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis nur unter den aufgeführten Bedingungen positiv sei, d. h. nur in oraler Formulierung, nur für die verbleibende Indikation und nur unter Einbeziehungen der zusätzlichen Hinweise in den Produktinformationen. Ansonsten sei es negativ. Daher seien auch die angeordneten Textänderungen im unmittelbaren Zusammenhang mit der gesamten Nutzen-Risiko-Bewertung von U. zu sehen.

Es bestehe auch kein sachlicher Grund, in den Fällen einer Kommissionsentscheidung nach § 30 Abs. 1a AMG die Vorschrift des § 30 Abs. 3 Satz 4 und 6 nicht anzuwenden. Die Vorschrift solle die Behörde von der Begründungspflicht für die Anordnung der sofortigen Vollziehung entlasten. Aus der gesetzlichen Wertung ergebe sich ein Vorrang der Abwehr von Arzneimittelrisiken vor den Verkaufsinteressen des pharmazeutischen Unternehmers. Diese Erwägungen gälten in gleicher Weise bei Entscheidungen der Europäischen Kommission, die wegen eines ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisses ergingen, und national durch Bescheid umgesetzt würden.

II.

Der Antrag der Antragstellerin auf Feststellung der aufschiebenden Wirkung der Klage 7 K 1843/13 ist als Feststellungsantrag analog § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft und zulässig.

Ist zwischen den Beteiligten im Streit, ob dem Rechtsbehelf gegen einen Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung gemäß § 80 Abs. 1 VwGO zukommt - insbesondere in den Fällen des drohenden faktischen Vollzuges, in denen sich die Behörde eines Vollziehungsrechts nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 bis 3 VwGO oder § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 VwGO berühmt - , ist vorläufiger Rechtsschutz in entsprechender Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO zu gewähren. Das Rechtsschutzbegehren richtet sich dann auf die Feststellung, dass der in der Hauptsache eingelegte Rechtsbehelf aufschiebende Wirkung hat. Der Antrag hat Erfolg, wenn der Rechtsbehelf entgegen der Einschätzung der Behörde aufschiebende Wirkung entfaltet. Einer Interessenabwägung und einer Prüfung der Erfolgsaussichten bedarf es nicht,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21.11.2012 - 12 B 903/12 - ; VGH Mannheim, Beschluss vom 22.02.2010 - 10 S 2702/09 - ; Funke-Kaiser in: Bader/Funke-Kaiser/Stuhlfauth/Albedyll/Kuntze, VwGO, 5. Auflage 2011, § 80 Rn. 119; Kopp/Schenke, VwGO, 18. Auflage 2012, § 80 Rn. 181.

Im vorliegenden Verfahren ist der Antrag statthaft. Bei dem streitgegenständlichen Bescheid vom 01.03.2013, der die Antragstellerin zur Übernahme von Änderungen der Produktinformationen verpflichtet, handelt es sich um einen Teilwiderruf von bisher zugelassenen Anwendungsgebieten sowie eine Änderung der Informationstexte der arzneimittelrechtlichen Zulassung. Damit liegt ein belastender Verwaltungsakt vor, gegen den die Antragstellerin eine zulässige Anfechtungsklage erhoben hat. Vorläufiger Rechtsschutz ist daher in analoger Anwendung des § 80 Abs. 5 VwGO zu gewähren, da die Antragsgegnerin die Antragstellerin mit Schreiben des BfArM vom 12.06.2013 darauf hingewiesen hat, dass die Klage entgegen § 80 Abs. 1 VwGO keine aufschiebende Wirkung habe. Damit hat die Antragsgegnerin sich auf die sofortige Vollziehbarkeit des Bescheides berufen.

Für einen solchen Antrag besteht auch ein rechtlich schützenswertes Interesse. Zwar hat das BfArM selbst keine Vollzugshandlungen vorgenommen oder angedroht. Die Vollziehung eines Verwaltungsaktes umfasst jedoch die Berechtigung zu allen Folgerungen tatsächlicher oder rechtlicher Art, die Behörden, Gerichte oder Bürger aus dem angefochtenen Verwaltungsakt ziehen können,

vgl. Kopp/Schenke, VwGO a.a.O., § 80 Rn. 23.

Eine faktische Vollziehung ist daher zu befürchten, wenn die Überwachungsbehörden der Länder oder die Strafverfolgungsbehörden der Rechtsauffassung des BfArM folgen und davon ausgehen, dass die arzneimittelrechtliche Zulassung für das streitgegenständliche Medikament vollziehbar geändert worden ist und die Antragstellerin das Arzneimittel - ohne eine entsprechende Änderung der Produktinformationen - entgegen dem Verbot des § 30 Abs. 4 Nr. 1 AMG in den Verkehr bringt. In diesem Fall drohen der Antragstellerin Untersagungsverfügungen und/oder strafrechtliche Verfolgung.

Der Antrag hat jedoch in der Sache keinen Erfolg. Die Klage hat keine aufschiebende Wirkung. Die regelmäßig mit der Erhebung der Anfechtungsklage verbundene aufschiebende Wirkung, § 80 Abs. 1 VwGO, entfällt hier gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO, weil durch Bundesgesetz die sofortige Vollziehbarkeit angeordnet ist. Dies ergibt sich aus § 30 Abs. 3 Satz 4 und 5 AMG. Danach sind Entscheidungen nach § 30 Abs. 1 bis 2a AMG in den Fällen des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG sofort vollziehbar.

Diese Voraussetzungen sind hier erfüllt. Der streitgegenständliche Verwaltungsakt ist eine Entscheidung nach § 30 Abs. 1a in Verbindung mit § 30 Abs. 2a AMG und fällt daher unter die Regelung des § 30 Abs. 3 AMG. Gemäß § 30 Abs. 1a AMG ist die arzneimittelrechtliche Zulassung ganz oder teilweise zurückzunehmen oder zu widerrufen, soweit dies erforderlich ist, um einer Entscheidung oder einem Beschluss der Europäischen Gemeinschaft oder der Europäischen Union nach Art. 34 der Richtlinie 2001/83/EG zu entsprechen. Nach § 30 Abs. 2a AMG ist im Fall des § 30 Abs. 1a die Zulassung zu ändern, wenn dadurch der in Absatz 1a genannten Entscheidung der EG oder EU entsprochen wird. In dem angefochtenen Bescheid vom 01.03.2013 hat die Antragsgegnerin einen Teilwiderruf der bisher zugelassenen Anwendungsgebiete nach § 30 Abs. 1a AMG ausgesprochen sowie nach § 30 Abs. 2a AMG angeordnet, die Informationstexte hinsichtlich der Anwendungsgebiete sowie weiterer Angaben und Hinweise zu ändern. Diese Entscheidung ist ergangen, um den Kommissionsbeschluss vom 21.01.2013 nach Art. 34 der Richtlinie 2001/83/EG umzusetzen.

§ 30 Abs. 3 Satz 4 AMG bestimmt, dass auch Entscheidungen zur Durchführung eines Kommissionsbeschlusses nur „in den Fällen des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG“ sofort vollziehbar sind. Diese Vorschrift ist dahingehend auszulegen, dass Entscheidungen, die von der Behörde auf den Widerrufs- oder Rücknahmegrund des § 30 Abs. 1 i.V.m. § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG gestützt werden, der sofortigen Vollziehbarkeit unterliegen,

vgl. ebenso wohl Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, 89. Erg.-Lief. § 30 Anm. 23; Lietz, in: Fuhrmann/Klein/Fleischfresser, Arzneimittelrecht, 1. Aufl. 2010, § 30 Rn. 33.

Dagegen kann für den gesetzlichen Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen nicht erforderlich sein, dass der Widerrufsgrund, nämlich ein ungünstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis, tatsächlich gegeben und die Widerrufsentscheidung folglich rechtmäßig ist. Die aufwändige Prüfung, ob diese Voraussetzungen erfüllt sind, ist erst Gegenstand der erhobenen Klage oder unterliegt der summarischen Prüfung im Rahmen eines - hier nicht gestellten - Antrags auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung wegen einer gerügten Rechtswidrigkeit des Widerrufs. Für die Frage, ob ein Verwaltungsakt kraft Gesetzes sofort vollziehbar ist, muss hingegen auf eindeutige und leicht erkennbare Voraussetzungen abgestellt werden,

vgl. Kopp/Schenke, VwGO a.a.O., § 80 Rn. 65; Funke-Kaiser, in: Bader/Funke-Kaiser/Kuntze/Albedyll a.a.O., VwGO, § 80 Rn. 37; Puttler, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 80 Rn. 69.

Dies zeigt auch ein Vergleich mit den anderen, in § 80 Abs. 2 VwGO geregelten Ausnahmefällen der sofortigen Vollziehung, in denen es lediglich auf die Zuordnung zu bestimmten Rechtsgrundlagen ankommt, beispielsweise die „Anforderung von öffentlichen Abgaben und Kosten“ gemäß § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 VwGO.

Im vorliegenden Rechtsstreit liegt ein Fall des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG vor. Der streitgegenständliche Bescheid der Antragsgegnerin vom 01.03.2013 dient allein der Umsetzung des Kommissionsbeschlusses vom 21.01.2013. Zur Überführung der Kommissionsentscheidung in nationales Recht ist die Antragsgegnerin gemäß Art. 34 Abs. 3 Satz 2 der Richtlinie 2001/83/EG verpflichtet, ohne dass ihr insoweit noch ein eigenes Prüfungsrecht zusteht. Maßgeblich ist daher in den Fällen der Durchführung einer Kommissionsentscheidung, ob die Kommission ihren Beschluss auf ein ungünstiges Nutzen-Risiko-Verhältnis im Sinne des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG bzw. der entsprechenden Vorschrift des Art. 116 der Richtlinie 2001/83/EG gestützt hat.

Dies ist entgegen der Auffassung der Antragstellerin eindeutig der Fall. Soweit die Kommission angeordnet hat, alle bisher zugelassenen Indikationen von U. -haltigen oralen Darreichungsformen zu löschen und durch die Indikation „Symptomatische Behandlung der Spastizität nach einem Schlaganfall bei Erwachsenen“ zu ersetzen, liegt darin ein teilweiser Widerruf der bisher von der Antragstellerin beanspruchten Anwendungsgebiete. Dieser Widerruf beruht auf der Feststellung eines ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisses.

Das zugelassene Anwendungsgebiet „Schmerzhafte Muskelverspannungen, insbesondere als Folge von Erkrankungen der Wirbelsäule und der achsennahen Gelenke“ entspricht der Sache nach teilweise dem vom CHMP geprüften Anwendungsgebiet „Behandlung von muskulärer Hypertonie und Muskelspasmen im Zusammenhang mit lokomotorischen Krankheiten (z. B. Spondylose, Spondylarthrose, Zervikal -und Lumbalsyndrome, Arthrose der großen Gelenke)“, vgl. S. 10 des Kommissions-Beschlusses. Für dieses Anwendungsgebiet hat der CHMP in Anhang II der Kommissionsentscheidung ausdrücklich festgestellt, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis nicht positiv ist, vgl. S. 17 des Beschlusses.

Das bisher zugelassene Anwendungsgebiet „Spastizität bei neurologischen Erkrankungen“ ist identisch mit dem vom Arzneimittelausschuss geprüften Anwendungsgebiet „Akut- oder Dauerbehandlung von pathologisch erhöhtem Tonus der Skelettmuskulatur bei organischen neurologischen Erkrankungen“, vgl. S. 10 des Kommissions-Beschlusses. Diese Indikation umfasst u. a. auch das noch verbliebene Anwendungsgebiet „Symptomatische Behandlung von Spastiken infolge eines Schlaganfalls bei Erwachsenen“. Diese Teilindikation wurde jedoch als einzige positiv bewertet. Für alle anderen gegenwärtig zugelassenen Indikationen, und damit auch für die Fälle von Spastizität auf Grund von anderen neurologischen Erkrankungen - mit Ausnahme des Schlaganfalls - wurde festgestellt, dass das Beweismaterial für eine klinische relevante Wirksamkeit von U. äußerst begrenzt ist und daher der mögliche Nutzen von dem nachgewiesenen Risiko für Überempfindlichkeitsreaktionen überwogen wird, vgl. S. 17 des Kommissions-Beschlusses. Dies ergibt sich auch aus der negativen Bewertung der für diese Indikation vorliegenden Studien bei Patienten mit multipler Sklerose und aus der fehlenden Übertragbarkeit der Studienergebnisse bei Patienten mit Neurolathyrismus, vgl. S. 11, 12 des Beschlusses.

Der Umstand, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis für die Teilindikation „Spastik nach Schlaganfall“ positiv bewertet wurde, ist im vorliegenden Fall irrelevant. Denn dieses - auch schon zuvor zugelassene - Anwendungsgebiet wurde gerade nicht widerrufen. Der Widerruf bezieht sich allein auf die als ungünstig bewerteten Indikationen und beruht daher auf einer Anwendung des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG.

Die Antragstellerin kann sich auch nicht darauf berufen, dass die Entscheidung der Kommission nicht nur den Widerruf von Anwendungsgebieten, sondern noch weitere Änderungen der Informationstexte umfasst habe, die nicht auf § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG gestützt seien.

Zutreffend ist zwar, dass die durch die Kommission angeordneten Änderungen der Produktinformationen bezüglich der Hinweise auf Vorsichtsmaßnahmen, Wechselwirkungen, Auswirkungen auf die Verkehrstüchtigkeit und die Fähigkeit zum Bedienen von Maschinen, Auswirkung von Lebensmitteln auf die Bioverfügbarkeit, Beeinflussung von Nieren- oder Leberfunktion und Nebenwirkungen nicht ausdrücklich mit Risikoaspekten begründet wurden.

Jedoch können diese Änderungen nicht getrennt von der umfassenden neuen Nutzen-Risiko-Bewertung des Wirkstoffs U. durch den CHMP beurteilt werden. Hierbei standen die Meldungen über Überempfindlichkeitsreaktionen im Vordergrund, die Ausdruck sowohl im Teilwiderruf von Anwendungsgebieten als auch in der Änderung der Produktinformationen zu Vorsichtsmaßnahmen gefunden haben. Der CHMP hat jedoch bei der verbliebenen Indikation die genannten Hinweise insgesamt für erforderlich angesehen, um das Nutzen-Risiko-Verhältnis weiter positiv zu bewerten. Er hat in diesem Zusammenhang ausgeführt,

„Der Ausschuss gelangte daher zu dem Schluss, dass das Nutzen-Risiko-Verhältnis von U. enthaltenden oralen Formulierungen unter normalen Anwendungsbedingungen nur bei der symptomatischen Behandlung von Erwachsenen mit einer Spastik infolge eines Schlaganfalls unter Berücksichtigung der vereinbarten Änderungen an den Produktinformationen positiv sei.“

Demnach sollen nach Auffassung der Kommission auch die weiteren Änderungen der Hinweise in Gebrauchs- und Fachinformation der Minderung von Arzneimittelrisiken dienen, die bei der Abwägung von Nutzen und Risiko die Feststellung eines positiven Verhältnisses erst ermöglichen.

Für die Annahme einer einheitlichen Entscheidung der Kommission spricht auch der Umstand, dass die Kommission selbst bei den U. -haltigen Medikamenten mit oraler Darreichungsform den Teilwiderruf von Indikationen und die weiteren Änderungen in den Informationstexten in Art. 2 des Beschlusses zusammenfasst hat und als „Änderung der einzelstaatlichen Zulassungen“ angeordnet hat, vgl. S. 3 und 18 des Beschlusses. Es liegt daher insgesamt eine Entscheidung der Kommission vor, die einen Fall des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG betrifft.

Mit dieser einheitlichen Gesamtentscheidung wäre es nicht zu vereinbaren, für Teile der angeordneten Änderung eine sofortige Vollziehbarkeit anzunehmen, für andere Teile, die nicht ausdrücklich auf ein negatives Nutzen-Risiko-Verhältnis gestützt werden, dagegen nicht. Eine eindeutige Abgrenzung dieser Teile voneinander wäre auch nur schwer möglich.

Die sofortige Vollziehbarkeit des angefochtenen Bescheides wird auch nicht dadurch in Frage gestellt, dass die Antragsgegnerin darin nicht ausdrücklich auf die Vorschrift des § 30 Abs. 3 Satz 4 i.V.m. 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG hingewiesen hat oder ausgeführt hat, dass ein Fall des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG vorliege. Vielmehr tritt die sofortige Vollziehbarkeit unmittelbar kraft Gesetzes ein, wenn dessen Voraussetzungen erfüllt sind, wenn also ein Fall des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG vorliegt.

Aus § 39 VwVfG ergibt sich nichts anderes. Die Vorschrift betrifft die Begründung eines Verwaltungsaktes, also die Nennung der sachlichen und rechtlichen Grundlagen für die ausgesprochene Regelung. Diese Begründung ist erfolgt, indem die Antragsgegnerin auf § 31 Abs. 1a i.V.m. Abs. 2a AMG als Rechtsgrundlage hingewiesen und den zugrundeliegenden Beschluss der EU-Kommission angegeben und beigefügt hat. Die Frage, ob Rechtsmittel gegen den Verwaltungsakt aufschiebende Wirkung haben, gehört nicht zu dieser Begründung. Es gibt auch keine Vorschrift des Verwaltungsverfahrensgesetzes oder der Verwaltungsgerichtsordnung, die einen Hinweis auf eine gesetzlich angeordnete sofortige Vollziehbarkeit und deren Begründung in dem zu vollziehenden Verwaltungsakt vorschreibt.

Eine Begründung ist aufgrund der speziellen Regelung in § 80 Abs. 3 VwGO allein in den Fällen vorgesehen, in denen die Behörde die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse besonders anordnet, § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO. Diese Begründungspflicht kann nicht auf die Fälle der gesetzlich angeordneten Vollziehbarkeit übertragen werden. Denn in diesen Fällen tritt die sofortige Vollziehbarkeit unmittelbar aufgrund des Gesetzes ein, wenn dessen Voraussetzungen vorliegen. Dagegen ist die sofortige Vollziehbarkeit in den Fällen der behördlichen Anordnung nur ausnahmsweise gegeben, wenn die Umstände des Einzelfalls ein Überwiegen des öffentlichen Interesses an der sofortigen Durchsetzung der Maßnahme rechtfertigen. Dies erfordert daher eine an den Umständen des Einzelfalls ausgerichtete Abwägung, die im Fall einer gesetzlichen Vollziehbarkeit nicht erforderlich ist.

Auch der rechtsstaatliche Bestimmtheitsgrundsatz eignet sich nicht als Rechtsgrundlage für die Forderung eines ausdrücklichen Hinweises auf die gesetzlich angeordnete Vollziehbarkeit in dem angefochtenen Bescheid. Vielmehr ist es ausreichend, wenn sich aus der gesetzlichen Bestimmung, die die sofortige Vollziehbarkeit anordnet, die Voraussetzungen mit der nötigen Eindeutigkeit und Klarheit ergeben. Im Übrigen war aus der Begründung des beigefügten Kommissionsbeschlusses, der dem Bescheid beigefügt war, für die Antragsgegnerin ausreichend erkennbar, dass ein Fall des ungünstigen Nutzen-Risiko-Verhältnisses vorliegt. Die im Bescheid des BfArM angegebene Rechtsgrundlage des § 30 Abs. 1a AMG steht in unmittelbarem textlichen und inhaltlichen Zusammenhang mit der Vorschrift des § 30 Abs. 3 Satz 4 AMG, die die sofortige Vollziehung anordnet. Die sorgfältige Durchsicht des Bescheides ermöglichte daher der Antragstellerin, der als pharmazeutischer Unternehmerin die Verantwortung für die Einhaltung der maßgeblichen Rechtsvorschriften obliegt, den gesetzlichen Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Rechtsbehelfen in den Fällen einer umzusetzenden Kommissionsentscheidung, die einen Fall des § 25 Abs. 2 Nr. 5 AMG betrifft, zur Kenntnis zu nehmen.

Der Antrag war daher mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO abzulehnen.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2 i.V.m. § 52 Abs. 1 GKG. Hierbei hat die Kammer das wirtschaftliche Interesse der Antragstellerin, das streitgegenständliche Arzneimittel unverändert in den Verkehr zu bringen, im Hinblick auf die weitgehende Löschung der bisherigen Anwendungsgebiete und die zahlreichen weiteren Änderungen der Produktinformationen in Höhe von 40.000,00 Euro veranschlagt und damit nur unwesentlich geringer als das Interesse an einer arzneimittelrechtlichen Zulassung als solchen. Dieses wird regelmäßig in Höhe eines pauschalierten Betrages von 50.000,00 Euro festgesetzt. Da der vorliegende Antrag nur auf eine vorläufige Entscheidung gerichtet war, wurde der Betrag halbiert.


2 Der Wert des Streitgegenstandes wird auf 20.000,00 Euro festgesetzt.