Verwaltungsgericht Köln, 18 K 1391/12

T a t b e s t a n d

Die Klägerin ist ein Eisenbahnverkehrsunternehmen. Das Eisenbahn-Bundesamt (im Folgenden: EBA) überprüfte am 12.4.2011 die auf Schienenwegen der Deutsche Bahn Netz AG von Neustadt/Weinstraße bis Bremen-Sebaldsbrück führende Fahrt Lz (D) 00000 ihres Zugs auf der Strecke von Koblenz Hbf bis Linz. Im diesbezüglichen Protokoll vermerkte der Prüfer handschriftlich u.a. „Heft 000 war nicht vom Tf aufgeschlagen im Fst -> Geschwind. wie?“ und „Tf fährt kpl. Fahrweg durch - keine geplanten Pausen!!!“

Mit Anhörungsschreiben vom 14.4.2011 listete das EBA bei der genannten Fahrt festgestellte Mängel bezüglich diverser Unterlagen auf, forderte die Klägerin auf mitzuteilen, wie sie für die durchgeführte Fahrt sowie generell die Einhaltung der Vorschriften des Arbeitszeitgesetzes sichergestellt habe bzw. für künftige Fahrten sicherstellen werde, und merkte an, für den Vollzug des Arbeitszeitgesetzes nicht zuständig, aber gehalten zu sein, bei Verstößen dagegen die zuständigen Landesbehörden zu beteiligen. In der Folge machte das EBA die Bezirksregierung Köln auf Unstimmigkeiten hinsichtlich § 4 ArbZG aufmerksam.

Mit Schreiben vom 6.5.2011 nahm die Klägerin zu den Vorhaltungen Stellung und teilte mit, mangels Zuständigkeit des EBA für die Überwachung des Arbeitszeitgesetzes keine Auskünfte zu erteilen, die entsprechenden Vorschriften jedoch grundsätzlich einzuhalten.

Nach erfolglosem Verstreichen der der Klägerin mit Schreiben vom 13.5.2011 gesetzten Frist zur Vorlage einer elektronischen Datenspeicherung der gesamten Zugfahrt vom 12.4.2011 wies das EBA die Klägerin mit dem hier angefochtenen Bescheid vom 27.6.2011 an, ihm die Daten der elektronischen Fahrtenregistrierung der punktförmigen Zugbeeinflussung (PZB) des Triebfahrzeugs 000 000-0 für alle mit diesem Triebfahrzeug am 12.4.2011 ausgeführten Zugfahrten unverzüglich zur Verfügung zu stellen (Ziffer 1) und drohte für den Fall der nicht vollständigen und richtigen Vorlage bis zum 8.7.2011 ein Zwangsgeld in Höhe von 1.000 € an (Ziffer 2). Zur Begründung wurde ausgeführt: Die geforderten Auskünfte seien zur weiteren Sachverhaltsaufklärung erforderlich, weil aus den Fahrdaten ersehen werden könne, ob die örtlich zulässigen Geschwindigkeiten eingehalten sowie entsprechende Betriebshalte zur Einhaltung der Arbeitsschutzpausen durchgeführt worden seien und die Zugfahrt mit einem oder zwei Triebfahrzeugführern durchgeführt worden sei.

Mit ihrem dagegen eingelegten Widerspruch machte die Klägerin geltend, für eine anlasslose Gefahrerforschungsmaßnahme gebe es keine Ermächtigungsgrundlage; insbesondere sei nach der obergerichtlichen Rechtsprechung § 5a Abs. 5 AEG keine solche. Außerdem sei den Fahrdaten der PZB nicht zu entnehmen, ob die örtlich zulässigen Geschwindigkeiten eingehalten worden seien, weil u.a. die örtlichen Signalbilder nicht mehr nachvollziehbar seien. Das EBA hätte sich von der Einhaltung der zulässigen Geschwindigkeiten bei der Mitfahrt am 12.4.2011 überzeugen können, habe diesbezüglich aber nichts beanstandet. Die Anforderung stelle ohnehin nur einen Vorwand dar, um die Arbeitszeiten zu überprüfen, wofür das EBA aber nicht zuständig sei.

Das EBA wies den Widerspruch der Klägerin mit Widerspruchsbescheid vom 18.1.2012 zurück und setzte die Frist für die Vorlage der Daten auf den 3.2.2012 fest. Zur Begründung führte es aus: Insbesondere bei größeren Wegstrecken sei aufgrund der Aufzeichnung des Abfahrorts, der zurückgelegten Kilometer und in Abhängigkeit dazu der Geschwindigkeiten und eventueller Beeinflussungen durch die punktförmige Zugbeeinflussung durch Abgleich des Zuglaufs mit den aufgezeichneten Daten relativ genau feststellbar, welche Geschwindigkeit der Zug jeweils gefahren sei. Unabhängig von konkreten Anlässen gebe aber § 5a Abs. 5 AEG dem EBA nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung ohnehin die Befugnis, eine Auskunfterteilung mit Verwaltungsakt zu erzwingen. Das sei nach der Ablehnung der Vorlage seitens der Klägerin zweck- und rechtmäßig. Die Höhe des angedrohten Zwangsgelds sei nicht unverhältnismäßig. Die Kosten für den Widerspruchsbescheid übernehme die Beklagte, weil sie durch ihre Begründung des Ausgangsbescheids, sie habe die Arbeitszeiten des Triebfahrzeugführers zu überwachen, möglicherweise den Widerspruch der Klägerin provoziert habe.

Die Klägerin hat am 16.2.2012 Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt: Die begehrte Vorlage der Daten sei ihr aus tatsächlichen Gründen nicht möglich, weil sie keine Daten der elektronischen Fahrtenregistrierung PZB für den 12.4.2011 besitze. Mangels konkreter Vorschriften sei sie auch nicht verpflichtet, solche Daten aufzubewahren. Soweit kein außergewöhnliches Ereignis wie etwa ein Unfall oder eine Signalübertretung vorliege, bewahre sie die Daten zwecks stichprobenartiger Überprüfbarkeit in der Regel nur einen Monat auf. Im Übrigen vertieft sie hilfsweise ihre bisherigen Ausführungen. Das EBA versuche, seine Befugnisse zu überschreiten, indem es die Arbeitszeiten überwachen wolle. Erst nachdem die Klägerin unter dem 6.5.2011 die Angaben mangels diesbezüglicher Zuständigkeit des EBA verweigert habe, habe dieses die Daten aus der elektronischen Datenspeicherung angefordert. Die Zwangsgeldandrohung sei wegen unangemessener Fristsetzung rechtswidrig; mangels angeordneter oder gesetzlich geltender sofortiger Vollziehbarkeit sei der Bescheid derzeit nicht vollstreckbar, weshalb eine angemessene Frist zur Erfüllung des Auskunftsbescheids erst nach Ablauf der Rechtsbehelfsfrist abgelaufen wäre.

Nach Abänderung der Vorlagefrist durch die Beklagte auf den Ablauf eines Monats nach Bestandskraft der Bescheide beantragt die Klägerin,

den Bescheid des Eisenbahn-Bundesamts vom 27.6.2011 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheids vom 18.1.2012 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung vertieft sie ihre Begründungen aus den angefochtenen Bescheiden und führt darüber hinaus aus: Auf der Grundlage des § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AEG könne sie sogar verlangen, über der Eisenbahnaufsicht unterliegende Vorgänge Aufzeichnungen zu erstellen, die für einen späteren Nachweis geeignet seien. Das System PZB 90 speichere die Daten jeweils für eine Laufleistung von 100.000 km. Im Übrigen stelle der Vortrag der Klägerin hinsichtlich nicht aufbewahrter Daten aus dem PZB in Frage, ob ihr Sicherheitsmanagementsystem funktioniere.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die zulässige Klage ist unbegründet, weil die angefochtenen Bescheide rechtmäßig sind und die Klägerin deshalb nicht in ihren Rechten verletzen, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Das Eisenbahn-Bundesamt (im Folgenden: EBA) ist gemäß § 5 Abs. 1c Allgemeines Eisenbahngesetz (AEG) und § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 Bundeseisenbahnverkehrsverwaltungsgesetz die für die Aufsicht der Klägerin zuständige Behörde, weil die Klägerin am 12.4.2011 mit einer von der Deutschen Bahn Netz AG bereitgestellten Trasse eine der Eisenbahnaufsicht des EBA unterliegende Infrastruktur benutzt hat. Die Klägerin wurde auch vor Erlass des Ausgangsbescheids gemäß § 28 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz angehört. Rechtsgrundlage für das Übersendungsverlangen in Ziffer 1 des Ausgangsbescheids ist § 5a Abs. 5 Satz 1 AEG, wobei hier offen bleiben kann, ob es sich um eine (verkörperte) Auskunft i. S. d. Nr. 1 oder um einen Nachweis i. S. d. Nr. 2 dieser Vorschrift handelt. Es ist höchstrichterlich geklärt, dass die eine Mitwirkungspflicht darstellende,

vgl. Hermes/Schweinsberg in: Hermes/Sellner (Hrsg.), Beck´scher AEG-Kommentar (2006), § 5a Rdnr. 58,

Vorschrift des § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 AEG die Eisenbahnaufsichtsbehörde befugt, die für die Durchführung der Eisenbahnaufsicht erforderlichen Auskünfte ohne besonderen Anlass durch vollstreckbaren Auskunftsbescheid einzufordern.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7.12.2011 - 6 C 39.10 -.

Das selbe gilt für die in § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AEG geregelte Nachweiserbringung, weil auch diese Vorschrift eine konkretisierte Mitwirkungspflicht darstellt und zudem auf zweiter Stufe häufig in engem Zusammenhang mit einem auf der ersten Stufe erlassenen Auskunftsbescheid steht.

Es kommt hier nicht darauf an, ob die Klägerin die vom EBA angeforderten Daten nicht mehr hat. Dieser Umstand hat nicht die Rechtswidrigkeit der Aufforderung zur Folge. Eine objektive Unmöglichkeit steht von vornherein nicht in Rede. Ob das subjektive Unvermögen des Adressaten eines Verwaltungsakts, der dortigen Einzelfallregelung nachzukommen, zur Rechtswidrigkeit führt, hängt dagegen von den materiellrechtlichen Voraussetzungen u.a. der Ermächtigungsgrundlage ab. Weil die behördliche Aufforderung, Auskünfte i. S. d. § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 AEG zu erteilen bzw. Nachweise i. S. d. § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AEG zu erbringen, eine Konkretisierung der Mitwirkungspflichten zur Aufklärung eisenbahnrechtlich relevanter Sachverhalte darstellt, ist die Regelung nicht primär auf bestimmte Objekte gerichtet, wie es etwa bei so genannten dinglichen Verwaltungsakten der Fall ist, sondern auf Handlungen des vom Verwaltungsakt betroffenen Subjekts, das allein von vornherein wissen kann, ob es solche Handlungen durchführen kann oder aus welchen Gründen ihm das nicht möglich ist. Solche auf eine Aufklärung gerichteten, also im Vorfeld einer etwa auf der Grundlage des § 5a Abs. 2 AEG erfolgenden,

vgl. BVerwG, Urteil vom 7.12.2011 - 6 C 39.10 -, S. 9 Rdnr. 24 und 34 des amtlichen Entscheidungsabdrucks,

sachlichen Regelung liegenden Bemühungen der Behörde sind gemäß der Natur einer Erforschung nicht nur ergebnisoffen, sondern bereits hinsichtlich der Möglichkeit ihrer Umsetzung offen. Teilt der Adressat einer solchen Mitwirkungsverfügung der Behörde mit, aus welchen Gründen er der Aufforderung aus tatsächlichen Gründen nicht nachkommen kann, geht die Erforschung insoweit nicht völlig, sondern allein hinsichtlich des von der Behörde angenommenen Erfolgs ins Leere. Entspricht die Mitteilung der Wahrheit, hat der Adressat in seinem solchen Fall, wenn auch in bescheidenem Umfang, an der Sachverhaltsaufklärung mitgewirkt und insoweit seiner Mitwirkungspflicht genügt. Ob die Mitteilung der Klägerin, ihr lägen keine Daten (mehr) vor, der Wahrheit entspricht, ist dagegen nicht für die hier allein zu prüfende Rechtmäßigkeit des Übersendungsverlangens von Bedeutung, sondern ausschließlich für die Richtigkeit der Auskunft und insoweit für die Frage relevant, ob das angedrohte Zwangsgeld festgesetzt werden kann. Diese Frage ist indes ebenso wenig Gegenstand des vorliegenden Rechtsstreits wie die Fragen, ob und gegebenenfalls wie lang die Klägerin rechtlich gehalten ist, Fahrdaten des Systems PZB 90 aufzubewahren, und wie ihr Sicherheitsmangementsystem beschaffen ist.

Die Klägerin ist nach § 5a Abs. 5 Satz 1 AEG materiell-rechtlich zur Übersendung der Daten verpflichtet, die das EBA mit Ziffer 1 des angefochtenen Ausgangsbescheids eingefordert hat, soweit sie im Zeitpunkt des Zugangs des Verwaltungsakts im Besitz dieser Daten war. Ein konkreter Anlass seitens des EBA war nicht erforderlich. Gilt das für ein Auskunftsverlangen nach § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 AEG,

vgl. BVerwG, Urteil vom 7.12.2011 - 6 C 39.10 -,

kann für ein Nachweisverlangen nach § 5a Abs. 5 Satz 1 Nr. 2 AEG nichts anderes gelten, weil auch dieses Verlangen wie ein Auskunftsverlangen eine konkretisierte Mitwirkungspflicht ist, zumal beide Arten der Mitwirkung zueinander häufig in einem Stufenverhältnis stehen. Abgesehen davon lagen hier wegen der nach Meinung des Kontrolleurs des EBA am 12.4.2011 verletzten Pflichten hinsichtlich diverser Unterlagen, die Auswirkungen auf die gefahrene Geschwindigkeit haben können, konkrete Verdachtsmomente vor, die der Kontrolleur in dem Protokoll auch mit dem handschriftlichen Vermerk „Heft 000 war nicht vom Tf aufgeschlagen im Fst -> Geschwind. wie?“ dokumentiert hatte. Daraus ergibt sich zugleich, dass das EBA die Daten entgegen der Meinung der Klägerin nicht in Wahrheit allein zur Überprüfung arbeitsrechtlicher Vorschriften und lediglich unter dem Vorwand der eigenen eisenbahnrechtlichen Zuständigkeit verlangt. Im Übrigen hatte das EBA bereits von sich aus in seinem Anhörungsschreiben vom 14.4.2011 und damit noch vor Verweigerung der Datenvorlage seitens der Klägerin darauf hingewiesen, dass es nicht für die Überwachung der Arbeitszeitvorschriften zuständig sei.

Die Aufforderung zur Datenübersendung ist ferner i. S. d. § 5a Abs. 5 AEG erforderlich und hält deshalb zugleich den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ein. Die angeforderten Daten sind für die Aufsichtstätigkeit des EBA geeignet. Insoweit hat die Beklagte in der mündlichen Verhandlung nachvollziehbar und zur Überzeugung der Kammer im Einzelnen dargelegt, dass es bei mit dem System PZB 90 ausgerüsteten Zügen insbesondere bei größeren Wegstrecken aufgrund der Aufzeichnung des Abfahrorts, der zurückgelegten Kilometer und in Abhängigkeit dazu der Geschwindigkeiten und eventueller Beeinflussungen durch die punktförmige Zugbeeinflussung durch Abgleich des Zuglaufs mit den aufgezeichneten Daten relativ genau feststellbar ist, welche Geschwindigkeit ein Zug jeweils gefahren ist. Danach ist nämlich schon ohne weiteres ersichtlich, ob generelle Geschwindigkeitsbeschränkungen, die streckenseitig oder fahrzeugbedingt gelten, eingehalten worden sind, weil dieses System die jeweils gefahrene Geschwindigkeit aufzeichnet. Darüber hinaus kann den Aufzeichnungen beispielsweise auch entnommen werden, ob aufgrund eines mit 1.000 Hz an das zugseitige System sendenden Vorsignals zu einem Halt zeigenden Hauptsignal der Triebfahrzeugführer von sich aus unmittelbar die Zuggeschwindigkeit reduziert hat oder stattdessen eine Zwangsbremsung eingeleitet wurde. Der darauf gerichteten Beweisanregung der Klägerin war deshalb auch nicht von Amts wegen nachzugehen. Die Anforderung dieser vom Bordsystem aufgezeichneten Daten ist ferner erforderlich, weil sie mit der Aufsichtstätigkeit des EBA in einem inneren Zusammenhang stehen. Die Erleichterung der behördlichen Aufgabentätigkeit ist ausreichend.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 7.12.2011 - 6 C 39.10 -, S. 14 Rdnr. 37 des amtlichen Abdrucks.

Darüber hinaus wäre eine Beanstandungsmöglichkeit bereits während der Fahrt entgegen der Meinung der Klägerin unabhängig von der Frage, ob ein Prüfer während der Prüfung anderer Umstände gleichzeitig die Einhaltung der zugelassenen Geschwindigkeiten kontrollieren kann, schon deshalb kein milderes Mittel gewesen, weil der Kontrolleur des EBA am 12.4.2011 lediglich auf einem Teilstück der Strecke von Neustadt/Weinstraße bis Bremen-Sebaldsbrück, nämlich von Koblenz Hbf bis Linz mitgefahren war. Schließlich ist die Aufforderung nicht unangemessen, weil die mit ihr verbundene Beeinträchtigung der Rechtsstellung der Klägerin von geringer Intensität ist. Aufgrund erhaltener Informationen kann das EBA weitere Maßnahmen nur nach Maßgabe der einschlägigen Ermächtigungsgrundlagen – insbesondere des § 5a Abs. 2 AEG – ergreifen.

Vgl. auch insoweit BVerwG, Urteil vom 7.12.2011 - 6 C 39.10 -, S. 14 Rdnr. 38 des amtlichen Abdrucks.

Schließlich sind die Ermessenserwägungen nicht zu beanstanden, weil die Ergebnisoffenheit von Aufklärungsmaßnahmen eingehenderen Ermessenserwägungen entgegensteht.

Die Androhung eines Zwangsgelds für den Fall, dass die Klägerin die angeforderten Daten nicht vollständig oder richtig innerhalb der von der Beklagten in der mündlichen Verhandlung auf einen Monat nach Bestandskraft abgeänderten Frist vorlegt, in Höhe von 1.000,00 € beruht auf § 5a Abs. 7 Satz 1 AEG i. V. m. §§ 6, 7, 9 Abs. 1 Buchstabe b) und Abs. 2, 13 Abs. 1 bis 3, 5 und 7 Verwaltungs-Vollstreckungsgesetz (VwVG) und beachtet dem Grunde und der - von § 7a Abs. 7 Satz 2 AEG auf 500.000 € beschränkten - Höhe nach den in § 9 Abs. 2 VwVG konkretisierten Verhältnismäßigkeitsgrundsatz.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.