Verwaltungsgericht Köln, 14 L 1659/13

Gründe

Der Antragsteller ist ein nach § 12 des Landschaftsgesetzes NRW (LG NRW) anerkannter Naturschutzverein. Er begehrt die (vorläufige) Einstellung von bereits begonnenen Felssicherungsmaßnahmen am sog. Eselsweg im Siebengebirge. Bei diesem Weg handelt es sich um eine historische Wegeverbindung für die Besucher des Drachenfelses. Nachdem sich im Juni 2011 ein größerer Felssturz ereignet hatte, wurde der Eselsweg von der Drachenburg bis zum Drachenfelsplateau gesperrt. Dieser Teil des Eselsweges und der von der Felssicherung betroffene Bereich befinden sich im FFH-Gebiet „Siebengebirge“ (D – 5309 – 301), das auch durch die ordnungsbehördliche Verordnung über das Naturschutzgebiet „Siebengebirge“, Städte Königswinter und Bad Honnef, Rhein-Sieg-Kreis vom 12.05.2005 erfasst wird. Die Flächen stehen im Eigentum des Verschönerungsvereins für das Siebengebirge (VVS).

Nach der Schließung des Eselsweges wurden zunächst verschiedene Varianten für eine landschaftlich attraktive Wegeverbindung zum Drachenfels geprüft, wobei auch die dauerhafte Schließung des Eselsweges einbezogen wurde. Das in diesem Zusammenhang eingeschaltete Ingenieurbüro S. kam im Juni 2012 zu dem abschließenden Ergebnis, dass eine Wiedereröffnung des Eselsweges aus Sicht der Erholungsnutzung sowie des Natur- und Artenschutzes als vorzugswürdig anzusehen sei. Diese Variante wurde in der Folgezeit weiter verfolgt. Da der VVS eine solche Maßnahme organisatorisch und finanziell nicht realisieren kann, wird sie aufgrund vertraglicher Vereinbarungen, die auch eine Sicherung der Nutzung des Wanderweges durch die Allgemeinheit beinhalten, von der Antragsgegnerin durchgeführt.

Unter dem 12.08.2013 beantragte die Antragsgegnerin bei dem Rhein-Sieg-Kreis als

Unterer Landschaftsbehörde eine Ausnahme von den Verboten des § 30 BNatSchG und die Herstellung des Benehmens nach den §§ 17 und 34 BNatSchG sowie gemäß der Verwaltungsvorschrift Artenschutz. Im Zuge dieses Verfahrens wurden (u. a.) ein landschaftspflegerischer Begleitplan, eine artenschutzrechtliche Prüfung und eine FFH-Verträglichkeitsuntersuchung (jeweils Stand 20.07.2013) erstellt. Die von dem Diplombiologen P. U. erstellte FFH-Verträglichkeitsstudie kommt zusammenfassend zu dem Ergebnis: „Auch in Summation mit anderen Projekten und Plänen sind keine erheblichen Beeinträchtigungen von Lebensraumtypen nach Anhang I, ihrer charakteristischen Arten, der für die Schutz- und Erholungsziele der Schutzgebiete maßgeblichen Arten sowie des Schutzzwecks des Naturschutzgebietes zu befürchten. Dieses auf den aktuellen faunistischen und floristischen Kartierungen beruhende Ergebnis deckt sich mit der Einschätzung im Rahmen der Variantenprüfung (S. 2012).“

Mit Bescheid vom 17.09.2013 erteilte die Untere Landschaftsbehörde die beantragte Erlaubnis und stellte das beantragte Benehmen her. Diese Verfügung wurde dem Antragsteller, der auch zuvor durch den Rhein-Sieg-Kreis am Verfahren beteiligt worden war und Stellung genommen hatte, ebenfalls bekannt gegeben.

Mit Bescheid der Bezirksregierung Köln vom 19.12.2012 wurde für die Felssicherung des Eselsweges und dessen Neugestaltung eine Zuwendung i.H.v. 600.000,- € bewilligt. In diesem Betrag sind für die Neugestaltung des Eselsweges 168.630,- € enthalten. In der Nebenbestimmung 7.2 zu diesem Bescheid ist festgelegt, dass die Maßnahmen innerhalb des Bewilligungszeitraumes (das sind für die Felssicherung die Jahre 2012 und 2013) durchzuführen sind.

Unter dem 27.09.2013 zeigte die Antragsgegnerin der Unteren Landschaftsbehörde den Baubeginn für den 07.10.2013 an.

Mit Schreiben vom 15.10.2013 wandte sich der Antragsteller an die Antragsgegnerin und machte geltend, für die Felssicherungsmaßnahmen am Eselsweg fehle das förmliche Beteiligungsverfahren der anerkannten Naturschutzverbände nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG. Er beantragte, die Planungen und Baumaßnahmen zu stoppen und das Beteiligungsverfahren durchzuführen. Die FFH-Verträglichkeitsprüfung enthalte gravierende Fehler, bei korrekter Durchführung der Prüfung wäre die Unverträglichkeit der Maßnahme festgestellt worden, so dass eine Abweichungsentscheidung hätte ergehen müssen.

Am 25.10.2013 hat der Antragsteller den vorliegenden Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt.

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen Folgendes vor: Mit der Felssicherung seien erhebliche Eingriffe in die FFH-Schutzgüter verbunden, weshalb eine Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG notwendig sei. Da die Antragsgegnerin das insoweit erforderliche Verfahren nicht durchgeführt habe, sei die Beteiligung der Naturschutzverbände nach § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG unterblieben. Die durch den Rhein-Sieg-Kreis erfolgte Beteiligung könne nicht das formelle Beteiligungsrecht ersetzen. Zwar sei eine FFH-Verträglichkeitsprüfung vorgenommen worden, die zu dem Ergebnis kommt, dass das Projekt nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen führe. Diese FFH-Verträglichkeitsprüfung sei jedoch fehlerhaft. Exemplarisch werde das für den Lebensraumtyp (LRT) 9170 dargelegt. Bereits durch den in der FFH-Studie aus dem landschaftspflegerischen Begleitplan übernommenen Flächenbedarf zur Durchführungen der Maßnahme werde im Regelfall eine erhebliche Beeinträchtigung des LRT 9170 indiziert. In der FFH-Studie würden jedoch die betroffenen Flächen durch eine unzulässige Quotenbildung reduziert. Bei Berücksichtigung der zutreffenden Flächen sei nach dem maßgeblichen Bewertungssystem ungeachtet des Flächenbedarfs ausnahmsweise von der Verträglichkeit der Maßnahme auszugehen, wenn kumulativ 5 Voraussetzungen gegeben seien. Obwohl der Gutachter der FFH-Verträglichkeitsprüfung das richtige Bewertungssystem anwende, seien diese Voraussetzungen nicht vollständig geprüft worden. Bei zutreffender Betrachtung sei nämlich keine der 5 Voraussetzungen erfüllt, so dass die Maßnahme tatsächlich unverträglich und mithin eine Abweichungsentscheidung erforderlich sei. Die Voraussetzungen dafür seien indes schon deshalb nicht erfüllt, weil es zumutbare Alternativen im Sinne des § 34 Abs. 3 Nr. 2 BNatSchG gebe. Die Beteiligungsrechte des Antragstellers seien auch dann verletzt, wenn eine FFH-Studie, die eine Abweichungsentscheidung entbehrlich mache, offensichtlich falsch sei.

Der Antragsteller beantragt,

die Antragsgegnerin im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die bereits begonnenen Felssicherungsmaßnahmen am Eselsweg im FFH-Gebiet Siebengebirge, den Ausbau des Weges und die Wiedereröffnung des Weges zu unterlassen, bis eine ordnungsgemäße Abweichungsentscheidung unter Beteiligung des Antragstellers durchgeführt worden ist.

Die Antragsgegnerin beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie trägt vor, in tatsächlicher Hinsicht werde der in dem Antrag des Antragstellers enthaltene Ausbau des Eselsweges aktuell nicht mehr weiter verfolgt. Ein bei der Unteren Landschaftsbehörde in diesem Zusammenhang gestellter Befreiungsantrag sei deshalb inzwischen zurückgenommen worden.

Die Antragsgegnerin ist der Ansicht, der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung sei bereits unzulässig. Da die FFH-Verträglichkeitsprüfung zu dem Ergebnis gekommen sei, dass keine erhebliche Beeinträchtigung vorliege, sei eine Abweichungsentscheidung unter Beteiligung der Naturschutzverbände nicht erforderlich. Demzufolge fehle dem Antragsteller die erforderliche Antragsbefugnis, da er in seinen Rechten nicht verletzt sein könne.

Im Übrigen sei der Antrag auch unbegründet, weil es an einem Anordnungsanspruch fehle.

Bei der Felssicherung handele es sich nämlich um eine Verkehrssicherungsmaßnahme, für die gemäß § 34 Abs. 4c LG NRW die Verbote nach § 34 Abs. 1 – 4 (jetzt § 23 Abs. 2 BNatSchG) nicht gelten.

Soweit der Antragsteller eine Verletzung seiner Beteiligungsrechte rüge, verkenne er, dass im Hinblick auf das Ergebnis der FFH-Verträglichkeitsprüfung eine Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG gerade nicht erforderlich sei. Die Einwände gegen die Richtigkeit der FFH-Studie seien fachlich nicht nachvollziehbar, was sich auch aus einer weiteren beigefügten Stellungnahme des Ingenieurbüros S. ergebe.

Schließlich stehe dem Erlass einer einstweiligen Anordnung auch der Zeitablauf entgegen, so dass es auch an einem Anordnungsgrund fehle. Die für den Natur- und Artenschutz bedeutsamen Maßnahmen, insbesondere Rodungsarbeiten, seien bereits ausgeführt worden. Eine Unterbrechung der Felssicherungsmaßnahmen könne zudem dazu führen, dass die Arbeiten aus Artenschutzgründen unterbrochen werden müssten. Darüber hinaus könne eine zeitliche Verzögerung dazu führen, dass die Finanzierung der Maßnahme nicht mehr gesichert sei. Die bewilligten Fördergelder stünden über das Jahr 2013 hinaus nicht mehr zur Verfügung. Obwohl dem Antragsteller die Verfahrensabläufe und fachlichen Gutachten bekannt gewesen seien, habe er mit seiner Antragstellung im vorliegenden Verfahren bis zum 25.10.2013 zugewartet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge der Antragsgegnerin Bezug genommen.

II.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung ist zulässig.

Entgegen der Auffassung der Antragsgegnerin besitzt der Antragsteller die in entsprechender Anwendung des § 42 Abs. 2 VwGO erforderliche Antragsbefugnis. Auf der Grundlage seines umfangreichen Vortrages kann jedenfalls nicht von vornherein ausgeschlossen werden, dass die substantiiert geltend gemachte Verletzung seines Beteiligungsrechtes aus § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG vorliegt. Ob dies tatsächlich der Fall ist, bedarf der abschließenden Prüfung im Rahmen der Begründetheit.

Der Antrag hat in der Sache jedoch keinen Erfolg.

Gemäß § 123 Abs. 1 VwGO kann das Gericht eine einstweilige Anordnung in Bezug auf den Streitgegenstand treffen, wenn der Antragsteller einen Anordnungsanspruch und einen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht hat (§ 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. § 920 Abs. 2 ZPO). Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor, weil der Antragsteller den erforderlichen Anordnungsanspruch nicht glaubhaft gemacht hat.

Allerdings könnte dem Antragsteller der im Antrag formulierte Anspruch auf vorläufige Stilllegung der Felssicherungsmaßnahme auf der Grundlage seines Vortrags grundsätzlich zustehen. Wird nämlich das Beteiligungs- und Stellungnahmerecht eines anerkannten Naturschutzverbandes dadurch vereitelt, dass die zuständige Behörde in rechtswidriger Weise eine rechtlich erforderliche Entscheidung, die den Naturschutzverbänden ein Beteiligungsrecht eröffnet, unterlässt, wandelt sich das Mitwirkungsrecht des anerkannten Naturschutzvereines in einen gegen die Behörde gerichteten Anspruch auf (vorläufige) Unterlassung des streitigen Vorhabens,

vgl. VG Köln, Beschluss vom 01.10.2009 -14 L 1446/09- m. w. Nachw., Juris.

Auch wird die hier in Rede stehende Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG von dem Begriff der „Befreiung“ i. S. d. § 63 Abs. 2 Nr. 5 BNatSchG mit erfasst, so dass den anerkannten Naturschutzverbänden auch in diesen Verfahren die gesetzlichen Mitwirkungsrechte zustehen,

so BVerwG, Urteil vom 10.04.2013 -4 C 3|12-, NuR 2013, 656 ff. und VG Hannover, Urteil vom 31.01.2013 -4 A 5418/12- Juris.

Dem Antragsteller ist auch darin zuzustimmen, dass seine ohne rechtliche Verpflichtung durch die Untere Landschaftsbehörde erfolgte Beteiligung die hier streitige Mitwirkung nicht zu ersetzen vermag. Dies folgt schon daraus, dass unterschiedliche Behörden zuständig sind und ein anderes Verfahren durchgeführt wurde.

Der Antragsteller hat einen Anordnungsanspruch jedoch deshalb nicht glaubhaft gemacht, weil die Kammer im Rahmen dieses Verfahrens nicht feststellen kann, dass überhaupt eine Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG erforderlich ist.

Nach § 34 Abs. 1 BNatSchG ist vor der Durchführung eines Projektes in einem FFH-Gebiet die Verträglichkeit der Maßnahme mit den Erhaltungszielen des geschützten Gebietes zu prüfen. Ergibt diese Verträglichkeitsprüfung, dass das Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen des Gebiets führen kann, ist es unzulässig (§ 34 Abs. 2 BNatSchG). In diesem Fall ist eine Realisierung der Maßnahme nur dann möglich, wenn nach § 34 Abs. 3 BNatSchG eine Abweichungsentscheidung getroffen worden ist.

Hier hat die zuständige Behörde (vgl. § 17 BNatSchG) im Einvernehmen mit der Unteren Landschaftsbehörde eine FFH-Verträglichkeitsprüfung durchführen lassen, die zu dem Ergebnis kommt, dass eine erhebliche Beeinträchtigung des geschützten Gebietes im Sinne des § 34 Abs. 1 und 2 BNatSchG nicht zu befürchten ist. Nach gegenwärtigem Sachstand hat die Kammer im Rahmen der insoweit allein möglichen summarischen Überprüfung keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass dieses Ergebnis der FFH-Studie unzutreffend ist.

Bei der FFH-Verträglichkeitsprüfung handelt es sich um ein Fachgutachten, bei dem die normativ nicht vorgegebene Methodenwahl den „besten einschlägigen wissenschaftlichen Erkenntnissen“ entsprechen muss,

vgl. Lütkes/Ewer, Kommentar zum Bundesnaturschutzgesetz, 2011, § 34

Rdn. 25 unter Bezugnahme auf BVerwG, Urteil vom 17.01.2007 – 9 A 20/05 –, NVwZ 2007, 1054 ff.

Die Beurteilung der Frage, ob ein Projekt zu erheblichen Beeinträchtigungen eines geschützten Gebietes führen kann, erfordert mithin einschlägige wissenschaftliche Fachkenntnisse und entzieht sich damit einer eigenen Beurteilung durch das Gericht. Vorliegend ist die FFH-Verträglichkeitsprüfung durch den Diplombiologen P. U. angefertigt worden. Zweifel an der fachlichen Eignung dieses Gutachters werden von dem Antragsteller nicht geltend gemacht und sind auch ansonsten nicht ersichtlich. Ausweislich einer Internetrecherche wird dieser Gutachter häufig von öffentlichen Stellen mit der Anfertigung naturschutzrechtlicher Gutachten beauftragt und arbeitet offensichtlich auch mit anderen Untergliederungen des Antragstellers zusammen. Darüber hinaus gehen die Beteiligten übereinstimmend davon aus, dass dem Gutachten auch die zutreffende Methode (Lambrecht/Trautner 2007) zugrunde liegt. Allerdings nimmt der Antragsteller in Teilbereichen eine andere Bewertung der Situation vor als der Gutachter. So ist er der Ansicht, der LRT 9170 weise in dem durch die Felssicherung betroffenen Bereich Besonderheiten auf, die diese Ausprägung als besonders schützenswert erscheinen lasse. Ob diese Aussage zutrifft oder ob der Gutachter die Fläche zutreffend eingestuft hat, kann ohne spezifische Fachkenntnisse und Kenntnisse der Gegebenheiten vor Ort nicht abschließend beurteilt werden. Jedenfalls reicht der Vortrag des Antragstellers nicht aus, um dem Gericht die eigene Bewertung zu ermöglichen, die FFH-Studie sei in diesem Punkt falsch.

Dies gilt gleichermaßen für die zwischen den Beteiligten streitige, für die Beurteilung der erheblichen Beeinträchtigung der geschützten Fläche aber offensichtlich ganz wesentliche Frage, in welchem Umfang von einem dauerhaften Flächenverlust durch die Felssicherungsmaßnahme ausgegangen werden muss. Dem entsprechenden Vortrag des Antragstellers ist die Antragsgegnerin substantiiert und nachvollziehbar unter Hinweis auf die Grundlagen der Bewertung durch den Gutachter entgegengetreten. Sie kann sich in diesem Zusammenhang zudem auf die im vorliegenden Verfahren vorgelegte Stellungnahme des Ingenieurbüros S. stützen. In diesem Büro sind ausweislich des Internetauftritts Mitarbeiter einschlägiger Fachrichtungen beschäftigt, so dass diese Ausführungen als fachlich fundiert anzusehen sind.

Auch in diesem Zusammenhang reicht der Vortrag des Antragstellers daher nicht aus, um durchgreifende Zweifel an dem Ergebnis der FFH-Verträglichkeitsprüfung zu begründen. Von offensichtlicher Fehlerhaftigkeit kann jedenfalls keine Rede sein.

Die Kammer geht daher in diesem auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gerichteten Verfahren davon aus, dass die FFH-Studie fachlich zutreffend ist. Ein anderes Ergebnis ließe sich nur durch ein (weiteres) Fachgutachten feststellen, dessen Anfertigung im vorliegenden Verfahren indes schon aus Zeitgründen ausscheidet und lediglich in einem von dem Antragsteller im Übrigen noch nicht eingeleiteten Hauptsacheverfahren in Betracht käme.

Führt das Projekt „Felssicherung“ mithin nach gegenwärtigem Sachstand nicht zu erheblichen Beeinträchtigungen des geschützten Gebiets, ist eine Abweichungsentscheidung nach § 34 Abs. 3 BNatSchG nicht erforderlich. Infolgedessen sind auch keine Mitwirkungsrechte des Antragstellers verletzt, so dass er einen darauf gestützten Anordnungsanspruch im vorliegenden Verfahren nicht glaubhaft gemacht hat.

Soweit – etwa bei offener Rechtslage – auch im Rahmen des § 123 Abs. 1 VwGO eine Entscheidung aufgrund einer Interessenabwägung für zulässig erachtet wird,

vgl. Finkelnburg/Dombert/Külpmann, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 6. Auflage, Rdn. 136 ff. und Rdn.169 ff. jeweils mit weiteren Nachweisen,

führt auch dies hier nicht zu einer anderen Beurteilung.

Ein Überwiegen der Interessen des Antragstellers an der vorläufigen Einstellung der Felssicherungsmaßnahmen vermag die Kammer nicht festzustellen. In rechtlicher Hinsicht folgt dies daraus, dass selbst bei einer unterstellten Verletzung von Beteiligungsrechten des Antragstellers die Unzulässigkeit der Felssicherungsmaßnahmen damit keineswegs feststehen würde. Denn für das dann durchzuführende Abweichungsverfahren unter Beteiligung des Antragstellers lässt sich ein konkretes Ergebnis keineswegs sicher prognostizieren.

In tatsächlicher Hinsicht überwiegen die Interessen des Antragstellers schon deshalb nicht, weil die streitige Maßnahme bereits weit fortgeschritten ist und insbesondere die Eingriffe in Natur und Landschaft schon weitgehend erfolgt sind. Dies ist unter anderem auf die späte Antragstellung nach Beginn der Arbeiten zurückzuführen, obwohl der Antragsteller bereits Mitte September 2013 in der örtlichen Presse rechtliche Schritte angekündigt hatte. Gleichwohl ist selbst der bei der Antragsgegnerin gestellte Antrag auf Beteiligung in einem durchzuführenden Abweichungsverfahren erst am 15.10.2013 dort eingegangen. Zu Gunsten der Antragsgegnerin ist in diesem Zusammenhang auch zu berücksichtigen, dass schon eine vorübergehende Stilllegung der Bauarbeiten mit weit reichenden Folgen verbunden sein kann. Zum einen könnten die Arbeiten aus artenschutzrechtlichen Gründen erst im Herbst 2014 fortgesetzt werden und zum anderen wäre möglicherweise die Finanzierung in erheblichem Maße gefährdet, weil die öffentlichen Fördermittel, die 90 % der Kosten ausmachen, dann nicht mehr in Anspruch genommen werden könnten. Schließlich könnten die Felssicherungsmaßnahmen auch rückgängig gemacht werden, sollte sich die Rechtsauffassung des Antragstellers letztendlich durchsetzen.

Die Kostenentscheidung ist nach § 154 Abs. 1 VwGO ergangen.

Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 1, 52 Abs. 2 GKG. In Einklang mit Ziffer 1.5 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit (2013) war der für ein Hauptsacheverfahren festzusetzende Wert wegen der Vorläufigkeit des vorliegenden Verfahrens zu halbieren.