Verwaltungsgericht Köln, 14 K 1333/12

Tatbestand

Der Kläger ist Eigentümer des Grundstücks I. 0 in M. . Mit Bescheiden vom 18. März 2011 und 22. November 2011 wurde der Kläger unter Anordnung der sofortigen Vollziehung durch die Betriebsleitung des Eigenbetriebes Gemeindewerk Wasser und Abwasser der Beklagten aufgefordert, sein Grundstück bis zum 8. April 2011 bzw. 20. Dezember 2011 an den Schmutzwasserkanal anzuschließen. Für den Fall der Nichtbeachtung wurde dem Kläger ein Zwangsgeld in Höhe von 500 Euro angedroht.

Mit am 16. Januar 2012 zugestelltem Bescheid vom 13. Januar 2012 wurde das angedrohte Zwangsgeld festgesetzt, der Kläger nochmals zur Anschlussherstellung aufgefordert und ihm für den Fall der Nichterfüllung ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 1.000,00 Euro angedroht. Der Bescheid ist ergangen unter dem Wappen der Beklagten und trägt links davon den Schriftzug „Gemeinde M. - Der Bürgermeister“, rechts „Gemeindewerk Wasser und Abwasser M. - Die Betriebsleitung“; unterschrieben ist er im Auftrag der Betriebsleitung. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Bescheidabdruck Bl. 20 ff. der Gerichtsakte verwiesen.

Unter dem 10. Februar 2012 verlängerte die Beklagte mit ähnlich gestaltetem Bescheid (Bl. 25 der Gerichtsakte) den Termin zum Anschluss des Grundstücks und die Fälligkeit des festgesetzten Zwangsgeldes.

Am 14. Februar 2012 hat der Kläger Klage erhoben.

Zur Begründung führt er aus, die ihm zur Erfüllung der Anschlussverfügung gesetzte Frist sei unangemessen kurz. Außerdem gelinge es ihm derzeit nicht, einen Fachbetrieb zu finden, der die erforderlichen Arbeiten durchführe. Für Erlass und Durchsetzung von Anschlussverfügungen sei das Gemeindewerk nicht zuständig.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 13. Januar 2012 in der Gestalt des Änderungsbescheides vom 10. Februar 2012 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie führt aus: Die angefochtene Verfügung sei rechtmäßig. Seit der erstmaligen Aufforderung zum Grundstücksanschluss seien fast zweieinhalb Jahre vergangen, ohne dass ernsthafte Bemühungen des Grundstückseigentümers zur Herstellung des Anschlusses erkennbar gewesen wären. Erlass und Durchsetzung von Anschlussverfügungen stellten sich als ureigenste und grundlegendste Aufgabe des Gemeindewerks dar und unterfielen demzufolge der dem Eigenbetrieb zur eigenständigen Erledigung übertragenen laufenden Betriebsführung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Alt. 1 VwGO) hat Erfolg. Sie ist begründet, denn der angefochtene Bescheid ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Es kann offen bleiben, ob die angefochtene Verfügung bereits wegen fehlender Zuständigkeit der Erlassbehörde formell rechtswidrig ist. Jedenfalls unterliegt der Bescheid wegen Ermessensfehlerhaftigkeit der Aufhebung.

Der Bescheid ist von der Betriebsleitung des Eigenbetriebs Gemeindewerk Wasser und Abwasser der Beklagten erlassen worden.

Zwar führt die Verfügung wiederholt zwei unterschiedliche Behörden der Beklagten, den Bürgermeister und die Betriebsleitung des Gemeindewerks Wasser und Abwasser, an. Durch Auslegung in entsprechender Anwendung von § 133 BGB ergibt sich indes, dass Erlassbehörde die Betriebsleitung sein sollte: auf sie lautet die Absenderzeile über dem Adressfeld, auf sie nehmen Betreff und Begründung der Anordnung der sofortigen Vollziehung Bezug, in ihrem Auftrag wurde die Verfügung, wie auch die Fristverlängerung unterschrieben. Im Hinblick darauf spricht im Übrigen alles dafür, dass die Verfügung nicht nach § 44 Abs. 2 Nr. 1 VwVfG NRW nichtig ist.

Bei der Betriebsleitung des Gemeindewerks handelt es sich um eine Behörde der Beklagten. Behörde ist nach § 1 Abs. 2 VwVfG NRW jede Stelle, die Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnimmt. Nach dem funktionalen Behördenbegriff sind Behörden ohne Rücksicht auf die konkrete Bezeichnung alle vom Wechsel der in ihnen tätigen Personen unabhängigen, mit hinreichender organisatorischer Selbstständigkeit ausgestatteten Einrichtungen, denen Aufgaben der öffentlichen Verwaltung und entsprechende Zuständigkeiten zur eigenverantwortlichen Wahrnehmung, d.h. zum Handeln mit Außenwirkung in eigener Zuständigkeit und im eigenen Namen übertragen sind.

Vgl. nur Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 1 Rn. 51 m.w.N.

Dies trifft für die Betriebsleitung zu, wie sich insbesondere aus §§ 3, 6 Abs. 1 Satz 2 und 9 Abs. 1 der Betriebssatzung der Beklagten für den Eigenbetrieb Gemeindewerk Wasser und Abwasser M. vom 16. Dezember 2008 (BS) und § 6 Abs. 3 EigVO NRW ergibt.

Vgl. auch zu einer ähnlichen Satzungsrechtslage OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 1988 – 22 A 1013/88 –, DöV 1989, 594, juris Rn. 5 ff. (für § 78 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i.V.m. § 5 Abs. 2 Satz 1 AG VwGO a.F.).

Davon ausgehend spricht bereits Überwiegendes dafür, dass die Verfügung wegen fehlender sachlicher Zuständigkeit der Erlassbehörde rechtswidrig ist.

Sachlich zuständig zum Erlass einer Zwangsgeldfestsetzung ist nach § 56 Abs. 1 VwVG NRW die Behörde, die den zu vollziehenden Verwaltungsakt erlassen hat. Zwar hat die Betriebsleitung die hier zu vollziehende Anschlussverfügung erlassen. Dazu war sie jedoch sachlich unzuständig. Dies dürfte der Fortsetzung des Vollstreckungsverfahrens durch sie als Vollstreckungsbehörde entgegenstehen.

Die Durchsetzung des Anschluss- und Benutzungszwangs für gemeindliche Einrichtungen gehört zu den Geschäften der laufenden Verwaltung, die nach § 41 Abs. 3 GemO NRW als auf den Bürgermeister übertragen gelten, soweit nicht der Rat sich, einer Bezirksvertretung oder einem Ausschuss die Entscheidung vorbehält.

Eine die allgemeine Zuweisung der gemeindlichen Verwaltungsgeschäfte an den Bürgermeister einschränkende speziellere Zuständigkeit der Betriebsleitung ergibt sich zwar aus § 2 Abs. 1 Satz 2 EigVO NRW und § 3 Abs. 3 Satz 2 BS. Danach obliegt der Betriebsleitung insbesondere die „laufende Betriebsführung“. Die behördliche Zuständigkeit der Werkleitung für die laufende Betriebsführung umfasst aber nicht die im Einzelfall durch Verwaltungsakt zu treffende Entscheidung über die Begründung, den Umfang oder das Aufrechterhalten eines Anschluss- und/oder Benutzungsverhältnisses betreffende Rechte und Pflichten des Bürgers. Es handelt sich hierbei nicht um Betriebsführung sondern um Bestimmung der sich aus § 9 GemO NRW ergebenden kommunalrechtlichen Pflichten des Bürgers. Für die der Werkleitung obliegende Betriebsführung stellt dies lediglich eine faktische Vorgabe dar.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 1988 – 22 A 1013/88 –, juris Rn. 18 ff., 22; Beschluss vom 19. Dezember 1996 – 22 B 2924/96 –, n.v. Vgl. auch VG Frankfurt (Oder), Beschluss vom 19. Februar 2007 – 5 L 418/06 – (geändert durch OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Juli 2007 – 12 S 60.07 –, juris, im Hinblick auf konkrete Regelung in der einschlägigen Satzung).

Anderes mag dann gelten, wenn in der jeweiligen Betriebssatzung ausdrücklich anderes angeordnet worden ist.

Diese Frage ausdrücklich offengelassen von OVG NRW, Urteil vom 7. Dezember 1988 – 22 A 1013/88 –, juris Rn. 23; tendenziell für die Unwirksamkeit einer schlichten Übertragung OVG NRW, Beschluss vom 19. Dezember 1996 – 22 B 2924/96 –, n.v. Bejahend OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 6. Juli 2007 – 12 S 60.07 –, juris.

Daran aber fehlt es hier. Zwar ist nach § 1 Abs. 2 BS die Entsorgung des Abwassers „Zweck“ des Eigenbetriebs. Der Betriebsleitung ist aber die Aufgabe, Anschluss- und Benutzungszwang auszusprechen und durchzusetzen nicht übertragen. Insbesondere ergibt sich dies nicht aus § 3 Abs. 3 Satz 3 Nr. 2 BS. Danach gehört insbesondere die „Anordnung der laufenden Netzerweiterungen“ zu den Maßnahmen der laufenden Betriebsführung, die der Betriebsleitung übertragen werden. Damit ist aber nur das Netz des öffentlichen Abwasseranlage gemeint und dazu gehören die Haus- und Grundstücksanschlussleitungen regelmäßig gerade nicht wie sich aus § 2 Nr. 6 der Entwässerungssatzung der Beklagten vom 16. Dezember 2010 ergibt.

Nichts anderes folgt aus dem von der Beklagten angeführten Urteil des Gerichts vom 5. Februar 2003 (9 K 9888/99). Dieses verhält sich zur – hier nicht einschlägigen – Frage der Zuständigkeit zum Erlass eines Kostenbescheides nach § 10 KAG unter dem Gesichtspunkt der laufenden Betriebsführung.

Vgl. auch OVG Bautzen, Urteil vom 30. Juni 2004 – 5 B 369/03 –, juris (Bescheid über Aufwandsersatz für die Erneuerung eines Trinkwasserhausanschlusses).

Im Übrigen zitiert auch jenes Urteil die vorgenannten Entscheidungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen, in denen Anschlussverfügungen gerade als für nicht von der Zuständigkeit für die laufende Betriebsführung erfasst befunden wurden.

Verstöße gegen die sachliche Zuständigkeit sind auch weder nach § 45 VwVfG NRW heilbar noch können sie nach § 46 VwVfG NRW unbeachtlich sein.

Vgl. Kopp/Ramsauer, VwVfG, 13. Aufl. 2012, § 46 Rn. 23.

War die Betriebsleitung aber sachlich unzuständig zum Erlass des zu vollziehenden Verwaltungsaktes, spricht Überwiegendes dafür, dass sie trotz des darauf zunächst hindeutenden Wortlauts des § 56 Abs. 1 VwVG NRW und der Bestandskraft der Grundverfügung nicht berechtigt ist, diesen Fehler gleichsam dadurch auch weiter zu vertiefen, dass sie weitere Verwaltungsakte außerhalb ihrer Zuständigkeit erlässt. Vielmehr dürfte § 56 Abs. 1 VwVG NRW hinsichtlich der Ausgangsverfügung das Handeln der zuständigen Behörde unterstellen. Ob in derartigen Fällen die „eigentlich zuständige“ Behörde den Vollzug eines bestandskräftigen Verwaltungsakts „übernehmen“ darf, ist hier nicht zu entscheiden.

Jedenfalls ist die Verfügung ermessensfehlerhaft ergangen und damit rechtswidrig, § 114 Satz 1 VwGO, § 40 VwVfG NRW.

Die Durchsetzung von Verwaltungsakten mit Zwangsmitteln erfolgt generell auf allen Stufen nach pflichtgemäßem Ermessen der zuständigen Vollstreckungsbehörden, §§ 55 Abs. 1, 56 Abs. 1 VwVG NRW. Allerdings ist § 64 VwVG NRW eine ermessenslenkende Norm im Sinne der Grundsätze des intendierten Ermessens. Nach ihr ist die Festsetzung des Zwangsmittels die regelmäßige Folge der Zwangsmittelandrohung für den Fall, dass der Betroffene seine Verpflichtungen nicht fristgerecht erfüllt. Ist eine ermessenseinräumende Vorschrift dahin auszulegen, dass sie für den Regelfall von einer Ermessensausübung in einem bestimmten Sinne ausgeht, so müssen besondere Gründe vorliegen, um eine gegenteilige Entscheidung zu rechtfertigen. Nur dann, wenn der Behörde außergewöhnliche Umstände des Falles bekannt geworden oder erkennbar sind, die eine andere Entscheidung möglich erscheinen lassen, liegt ein rechtsfehlerhafter Gebrauch des Ermessens vor, wenn diese Umstände von der Behörde nicht erwogen worden sind.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25. Januar 2010 – 15 B 1766/09 –, juris Rn. 9 ff.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 16. Juni 1997 – 3 C 22.96 –, juris Rn. 14.

So liegt der Fall hier: Grundverfügung und Androhung wurden von einer sachlich unzuständigen Behörde erlassen. Vor der Fortsetzung des Vollstreckungsverfahrens waren deshalb jedenfalls Erwägungen dazu geboten, wie mit diesem Fehler umzugehen sei. Eine andere Entscheidung als die „Vertiefung“ des unterlaufenen Fehlers durch Festsetzung des Zwangsgeldes erschien jedenfalls als möglich, nämlich, weiteres Handeln der zuständigen Behörde zu überlassen. Dies auch und gerade vor dem Hintergrund, dass vorliegend Ermessensentscheidungen in Rede stehen. Bei Erlass der Zwangsgeldfestsetzung ist jedoch die fehlende Zuständigkeit für Entscheidungen über den Anschluss- und Benutzungszwangs nicht bemerkt und evtl. Konsequenzen sind nicht im Ansatz erwogen worden. Daran ändert auch nichts, dass nach dem äußeren Erscheinungsbild des angefochtenen Bescheides der Bürgermeister der Beklagten in nicht näher identifizierbarer Art an der Entscheidungsfindung beteiligt gewesen ist. Einzelheiten hierzu konnten in der mündlichen Verhandlung nicht aufgeklärt werden. Aus dem Bescheid selbst ergibt sich lediglich, dass „das Gemeindewerk (...), vertreten durch den Bürgermeister und die Betriebsleitung“ eine Gesamtwürdigung der gegenläufigen Interessen vorgenommen habe und dabei zu dem Ergebnis gekommen sei, die sofortige Vollziehung „dieser Verfügung“ anzuordnen, weil „eine Klage ohne die Anordnung der sofortigen Vollziehung den Anschluss an die Kanalisation auf unbestimmte Zeit verzögern“ würde. Den dargelegten Ermessensfehler berührt dies nicht.

Die erneute Zwangsgeldandrohung unterliegt aus den vorgenannten Gründen ebenfalls der Aufhebung.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung (ZPO).

Die Berufung war nicht zuzulassen, weil die Voraussetzungen der §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 und 4 VwGO nicht vorliegen.