Verwaltungsgericht Köln, 13 L 220/13

Gründe

Der sinngemäße Antrag der Antragstellerin.

die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin – 13 K 1453/13 – gegen Ziffer 1 der Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 25. Januar 2013 wiederherzustellen und gegen Ziffer 2 der Verfügung anzuordnen,

hat keinen Erfolg.

Bei der Anordnung der sofortigen Vollziehung hinsichtlich Ziffer 1 der Untersagungsverfügung vom 25. Januar 2013, durch die die Antragsgegnerin der Antragstellerin die gewerbliche Sammlung von Altkleidern und -schuhen im Gebiet der Antragsgegnerin untersagt hat, genügt die von der Antragsgegnerin angeführte Begründung den Anforderungen des § 80 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Mit der Darstellung der Auswirkungen der Durchführung gewerblicher Sammlungen von werthaltigen Abfällen auf die Kalkulation der kommunalen Abfallgebühren stellt die Antragsgegnerin auf den Gesichtspunkt der Notwendigkeit eines berechenbaren stetigen Mittelzuflusses an die öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger ab, der auch in der ausdrücklichen gesetzlichen Bestimmung des § 80 Abs. 2 Nr. 1 VwGO seinen Niederschlag gefunden hat. Diese Gebühren dienen hier – wie die Antragsgegnerin in der Begründung ebenfalls zum Ausdruck gebracht hat – der Sicherung der Funktionsfähigkeit einer geordneten Abfallentsorgung, die auch für die Dauer eines Rechtsmittelverfahrens keine Einschränkung duldet.

Bei der daher im vorliegenden Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO vom Gericht vorzunehmenden Interessenabwägung überwiegt das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehbarkeit von Ziffer 1 der Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 25. Januar 2013 das gegenläufige Interesse der Antragstellerin, von der Vollziehung vorläufig verschont zu bleiben und die Altkleidersammlung zunächst weiter durchzuführen. Denn nach der im Verfahren des vorläufigen Rechtschutzes gebotenen summarischen Prüfung der Sach- und Rechtslage spricht fast alles für die Rechtmäßigkeit der mit der Klage angegriffenen Untersagungsverfügung der Antragsgegnerin vom 25. Januar 2013, mit der die Antragsgegnerin unter Ziffer 1 untersagt hat, im Gebiet der Antragsgegnerin Altkleider und -schuhe gewerblich zu sammeln.

Nach der von der Antragsgegnerin angeführten Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 des Gesetzes zur Förderung der Kreislaufwirtschaft und Sicherung der umweltverträglichen Bewirtschaftung von Abfällen (Kreislaufwirtschaftsgesetz – KrWG) vom 24. Februar 2012 (BGBl. I S. 212) hat die zuständige Behörde die Durchführung der angezeigten Sammlung zu untersagen, wenn Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Anzeigenden oder der für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung verantwortlichen Person ergeben, oder die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nummer 3 oder Nummer 4 genannten Voraussetzungen anders nicht zu gewährleisten ist.

Bei Prüfung dieser Voraussetzungen kann offen bleiben, ob die von der Antragstellerin angezeigte Altkleidersammlung schon deshalb von der Antragsgegnerin zu untersagen war, weil im Hinblick auf die Weigerung der Antragstellerin, der berechtigten Aufforderung der Antragsgegnerin zur Vorlage von Auszügen aus dem Gewerbezentralregister und eines Führungszeugnisses für ihren Geschäftsführer nachzukommen, Tatsachen bekannt sind, aus denen sich Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des auch für die Leitung und Beaufsichtigung der Sammlung letztlich verantwortlichen Geschäftsführers ergeben. Dabei hat das Gericht keinen Zweifel, dass die Antragsgegnerin berechtigt war, die Vorlage von Auszügen aus dem Gewerbezentralregister und eines Führungszeugnisses für den Geschäftsführer der Antragstellerin zu fordern. Denn wenn es nach der angeführten Vorschrift auch auf Bedenken gegen die Zuverlässigkeit des Verantwortlichen ankommt, ist die Behörde nicht auf die Berücksichtigung bereits bekannter Tatsachen beschränkt, sondern berechtigt, eigene Ermittlungen zur Zuverlässigkeit anzustellen. Die Aufforderung zur Vorlage von Auszügen aus dem Gewerbezentralregister und eines Führungszeugnisses ist dazu ein geeignetes Mittel. Nachdem die Antragstellerin die Vorlage eines solchen Führungszeugnisses grundlos verweigert hat, kann die Antragsgegnerin nach § 31 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über das Zentralregister und das Erziehungsregister (Bundeszentralregistergesetz - BZRG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. September 1984 (BGBl. I S. 1229, ber. 1985 I S. 195) nunmehr ihrerseits ein von ihr benötigtes Führungszeugnis einholen. Die Berechtigung zur Einholung von Auskünften aus dem Gewerbezentralregister folgt aus § 150 a Abs. 1 Nr. 2 b i.V.m. § 149 Abs. 2 Nr. 1 b der Gewerbeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Februar 1999 (BGBl. I S. 202), zuletzt geändert durch Gesetz vom 5. Dezember 2012 (BGBl. I S. 2415).

Vgl. VG Köln, Beschlüsse vom 25. Januar 2013 - 13 L 1796/12 - und vom 14. Februar 2013 - 13 L 40/13 -, jeweils abrufbar bei Juris.

Es kann ebenfalls dahinstehen, ob die von der Antragstellerin angezeigte Altkleidersammlung schon deshalb von der Antragsgegnerin zu untersagen war, weil der Anzeige nicht alle nach § 18 Abs. 2 KrWG erforderlichen Angaben beigefügt waren. Es bestehen aus Sicht des Gerichts keine Zweifel daran, dass die Antragsgegnerin berechtigt war, unter anderem nähere Angaben zum Ausmaß der angezeigten Sammlung zu fordern, um die Vereinbarkeit der gewerblichen Sammlung mit den Anforderungen des § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG prüfen zu können. Die Benennung der Containerstandplätze dürfte beispielsweise erforderlich sein, um prüfen zu können, inwieweit eine flächendeckende Sammlung bereits erfolgt, in Zukunft beabsichtigt ist und auch über einen gewissen Zeitraum hinweg sichergestellt ist.

Vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof (BayVGH), Beschluss vom 8. April 2013 - 20 CS 13.377 -, Juris.

Die aufgeworfene Frage, ob die Sammlung bereits deshalb zu untersagen war, weil die Anzeige nicht den Anforderungen des § 18 Abs. 2 KrWG genügte und die mangelnde Kooperation der Antragstellerin gewisse Zweifel an der Zuverlässigkeit ihres Geschäftsführers weckte, kann hier aber unentschieden bleiben, weil nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand ohne die Untersagung der Sammlung jedenfalls die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen nicht zu gewährleisten ist. Nach dieser Bestimmung besteht die Pflicht zur Überlassung von Abfällen an den öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (§ 17 Abs. 1 KrWG) nicht für Abfälle, die durch gewerbliche Sammlung einer ordnungsgemäßen und schadlosen Verwertung zugeführt werden, soweit überwiegende öffentliche Interessen dieser Sammlung nicht entgegenstehen. Letzteres ist hier jedoch der Fall. Überwiegende öffentliche Interessen im Sinne dieser Vorschrift stehen nach § 17 Abs. 3 Satz 1 KrWG einer gewerblichen Sammlung entgegen, wenn die Sammlung in ihrer konkreten Ausgestaltung, auch im Zusammenwirken mit anderen Sammlungen, die Funktionsfähigkeit u.a. des von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger beauftragten Dritten gefährdet. Eine solche Gefährdung der Funktionsfähigkeit ist nach § 17 Abs. 3 Satz 2 KrWG wiederum anzunehmen, wenn die Erfüllung der nach § 20 KrWG bestehenden Entsorgungspflichten zu wirtschaftlich ausgewogenen Bedingungen verhindert oder die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung wesentlich beeinträchtigt wird. Eine solche wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlichen-rechtlichen Entsorgungsträgers ist schließlich insbesondere anzunehmen, wenn durch die gewerbliche Sammlung u.a. Abfälle erfasst werden, für die der öffentlich-rechtliche Entsorgungsträger oder der von diesem beauftragte Dritte eine haushaltsnahe oder sonstige hochwertige getrennte Erfassung und Verwertung der Abfälle durchführt (§ 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG) oder die Stabilität der Gebühren gefährdet wird (§ 17 Abs. 3 Nr. 2 KrWG). Nach dem gegenwärtigen Erkenntnisstand müssen diese Voraussetzungen hier angenommen werden.

Die kreisfreie Antragsgegnerin als öffentlich-rechtlicher Entsorgungsträger hat durch zuletzt seit dem 1. Januar 2012 geltenden Entsorgungsvertrag die AVEA GmbH & Co KG (im folgenden: AVEA) als Dritten u.a. mit der Erfassung und Verwertung u.a. von Bekleidung und Textilien beauftragt, die seit dem Jahr 2000 von dieser durchgeführt wird. Die übertragene Entsorgungspflicht umfasst das Einsammeln, Befördern, Verwerten und Beseitigen der im Gebiet der Antragsgegnerin angefallenen und ihr zu überlassenden Abfälle. Dazu gehören auch Alttextilien wie Kleidungs- und Wäschestücke, Schuhe und Gardinen. Zur Einsammlung dieser Alttextilien hat die AVEA nach gegenwärtigem Stand über das Stadtgebiet verteilt 205 Sammelcontainer aufgestellt, in die die Bürger die Altkleider etc. einwerfen können und die – im einzelnen unterschiedlich – ein oder zwei Mal in der Woche von der AVEA entleert werden. Damit führt die AVEA als von der Antragsgegnerin beauftragte Dritte im Sinne des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG eine haushaltsnahe getrennte Erfassung und Verwertung der Altkleiderabfälle durch. Die Sammlungen der Antragstellerin und der AVEA betreffen damit gleiche Abfallarten und stehen zueinander in Konkurrenz um solche Abfälle. Da die AVEA im Stadtgebiet insgesamt 205 Sammelcontainer aufgestellt hat, können die Bewohner die von der Antragstellerin angezeigten Container – deren Anzahl und Standort von der Antragstellerin auch im gerichtlichen Verfahren nicht offengelegt wurden – auch nicht besser erreichen als die Container der AVEA, so dass die Sammlung der Antragstellerin aus diesem Grund auch nicht als „hochwertiger“ angesehen werden kann. Es kann daher auch nicht eingewandt werden, dass angesichts des Verhältnisses der Sammelmengen von gegenwärtig ca. 850 t im Jahr durch die AVEA und den von der Antragstellerin angezeigten ca. 36 t jährlich eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht anzunehmen sei; denn die Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG stellt für eine solche wesentliche Beeinträchtigung allein auf die Durchführung von Sammlungen gleicher Abfallarten ab. Durch die Bestimmung des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG hat der Gesetzgeber mit der Neufassung des KrWG’es entschieden, dass bei einem solchen Nebeneinander von Sammlung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers bzw. eines von diesem beauftragten Dritten und gewerblicher Sammlung keine Ausnahme von der grundsätzlichen Überlassungspflicht nach § 17 Abs. 1 KrWG zugelassen wird und der gewerblichen Sammlung öffentliche Interessen entgegenstehen.

So bereits VG Köln, Beschluss vom 25. Januar 2013 - 13 L 1796/12 -, Juris.

Der Wortlaut des Gesetzes bietet keinen Anhaltspunkt dafür, dass es sich bei der Vorschrift des § 17 Abs. 3 Satz 3 Nr. 1 KrWG lediglich um eine widerlegliche Vermutung handelt und im Einzelfall selbst beim Vorliegen der genannten Voraussetzungen eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers zu verneinen sein kann.

So aber VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 - W 4 S 12.1130 -, Juris, Rn. 38 m.w.N.

Die gesetzliche Formulierung „ist anzunehmen” bezeichnet typischerweise eine konkretisierende, abschließende Regelung. Für eine widerlegliche Vermutung würde eher eine Formulierung wie „ist in der Regel anzunehmen“ sprechen. So entspricht es auch der überwiegenden Auffassung in Rechtsprechung und Literatur, dass der Entledigungswille im Rahmen des § 3 Abs. 3 KrWG nicht widerleglich vermutet, sondern fingiert wird.

Vgl. u.a. Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 4. September 2009 - 7 B 8.09 -, Juris; BayVGH, Beschluss vom 16. Dezember 2005 - 20 ZB 05.2883 -, Juris; VG Düsseldorf, Urteil vom 2. Dezember 2003 - 17 K 6449/01 -, Juris; Versteyl, in: Versteyl/Mann/Schomerus, KrWG, 3. Aufl. 2012, § 3 Rn. 19; Breuer, in: Jarass/Petersen/Weidemann, KrW-/AbfG, 8. EL. 2000, § 3 Rn. 85; a.A. Beckmann/Kersting, in: Landmann/ Rohmer, Umweltrecht II, 27. EL. 1997, § 3 KrW-/AbfG Rn. 36.

Es gibt keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber mit derselben Wortwahl in § 17 KrWG etwas anderes ausdrücken wollte. § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG konkretisiert, in welchen Fällen jedenfalls eine wesentliche Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers anzunehmen ist und bietet insoweit Rechtssicherheit für die Betroffenen und die zuständigen Behörden.

Die Entscheidung des Gesetzgebers für eine generalisierende Betrachtung ist auch nicht im Wege einer europarechtskonformen Auslegung dahingehend zu korrigieren, dass in jedem Einzelfall zu prüfen ist, wie stark die Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch die gewerbliche Sammlung beeinträchtigt wird. Es spricht alles dafür, dass sich die mögliche Beeinträchtigung der europäischen Warenverkehrs- und Wettbewerbsfreiheit in den durch Art. 106 Abs. 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) gezogenen Grenzen hält. Die Abfallentsorgung aus privaten Haushalten ist eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. Bei der Beurteilung der Frage, ob die Anwendung der Vertragsbestimmungen die Erfüllung dieser Aufgabe im Sinne des Art. 106 Abs. 2 AEUV verhindert, kommt den Mitgliedstaaten ein weiter Ermessensspielraum zu. Beschränkungen sind unter anderem auch dann gerechtfertigt, wenn die öffentliche Aufgabe unter den Voraussetzungen des freien Wettbewerbs nicht mehr zu wirtschaftlich vertretbaren bzw. ausgewogenen Bedingungen erfüllt werden kann, wobei auch die Möglichkeit einer Quersubventionierung innerhalb einer öffentlichen Aufgabe als Voraussetzung ausgewogener wirtschaftlicher Bedingungen der Aufgabenerfüllung anerkannt wird.

Vgl. u.a. Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteile vom 10. November 1998 - C-360/96 -, vom 23. Mai 2000 - C-209/98 - und vom 15. November 2007, - C-162/06 -; BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 134, 154, 164 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 -4 K 1905/10 -, Juris, Rn. 50 ff.

Die umfassende Entsorgungsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers wäre nur dann mit einer unverhältnismäßigen Beschränkung der Rechte privater Entsorgungsunternehmen verbunden, wenn sie auch spezifische, von den Dienstleistungen von allgemeinem Interesse trennbare Dienstleistungen umfasste, für die eine Nachfrage besteht und die von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger nicht in der gleichen Qualität angeboten werden.

Vgl. EuGH, Urteile vom 19. Mai 1993, - C-320/91 -, Rn. 16 ff., und vom 25. Oktober 2001 - C-475/99 -, Rn. 61 ff.; VG Hamburg, Urteil vom 9. August 2012 - 4 K 1905/10 -, Juris, Rn. 64.

Diesem Gesichtspunkt wird durch die Regelung des § 17 Abs. 3 Satz 4 KrWG hinreichend Rechnung getragen. Es spricht daher zumindest bei summarischer Prüfung wenig dafür, dass der Gesetzgeber gezwungen wäre, darüber hinausgehend an Stelle der generalisierenden Betrachtung des § 17 Abs. 3 Satz 3 KrWG vorzusehen, dass die zuständige Behörde in jedem Einzelfall zu prüfen hat, ob sich die Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers durch die gleichzeitige Abfallsammlung eines sich auf wirtschaftlich rentable Tätigkeiten konzentrierenden gewerblichen Anbieters möglicherweise gerade noch hingenommen werden kann, solange nicht weitere konkurrierende Sammlungen hinzukommen. Angesichts der möglichen Funktionsstörungen bei einer Freigabe des Wettbewerbs im Markt um Abfälle aus privaten Haushaltungen ist eine Aufgabenzuweisung an den öffentlichen Entsorgungsträger grundsätzlich gerechtfertigt. Die kontinuierliche und verlässliche Aufgabenerfüllung der Hausmüllentsorgung durch den öffentlichen Entsorgungsträger setzt ein Mindestmaß an Planbarkeit voraus, das bei einem ungehinderten Zugriff privater Dritter nicht gewährleistet wäre.

So bereits BVerwG, Urteil vom 18. Juni 2009 - 7 C 16.08 -, BVerwGE 134, 154, 165; für eine einschränkende, europarechtskonforme Auslegung aber VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 - W 4 S 12.1130 -, Juris, Rn. 39 ff.; ähnlich auch VG Ansbach, Urteil vom 23. Januar 2013 - AN 11 K 12.01588 -, Juris, Rn. 85.

Es sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass die von der Antragstellerin angezeigte Sammlung und Verwertung der Abfälle wesentlich leistungsfähiger ist als die von der AVEA bereits angebotene Leistung. Greifen damit die Ausnahmebestimmungen des § 17 Abs. 3 Sätze 4 bis 6 KrWG nicht ein, ist die Funktionsfähigkeit des von dem öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger beauftragten Dritten gefährdet und stehen der Sammlung damit überwiegende öffentliche Interessen entgegen. Ist die Einhaltung der in § 17 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 KrWG genannten Voraussetzungen mithin nicht zu gewährleisten, liegen zugleich die wesentlichen Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG vor. Eine andere Möglichkeit zur Gewährleistung der Einhaltung der in der angeführten Vorschrift genannten Voraussetzungen als die Untersagung der Sammlung der Antragstellerin ist nicht ersichtlich. Insbesondere kann dieses Ziel nicht durch die Beifügung von Bedingungen oder Auflagen oder eine zeitliche Befristung nach § 18 Abs. 5 Satz 1 KrWG erreicht werden. Eine Befristung der Sammeltätigkeit würde die aktuelle Beeinträchtigung der Planungssicherheit und Organisationsverantwortung des öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträgers nicht beseitigen. Auf die mehrfache Aufforderung, die nach § 18 Abs. 2 KrWG erforderlichen Angaben nachzureichen, hat die Antragstellerin nicht reagiert. Die Antragstellerin hat auch nicht dargelegt, bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Kreislaufwirtschaftsgesetzes am 1. Juni 2012 eine gewerbliche Sammlung durchgeführt zu haben, so dass vorliegend auch dahinstehen kann, ob die Pflicht zur Untersagung nach § 18 Abs. 5 Satz 2 KrWG in irgendeiner Form durch die Vorschrift des § 18 Abs. 7 KrWG eingeschränkt wird.

Vgl. dazu VG Köln, Beschluss vom 25. Januar 2013 - 13 L 1796/12 -, Juris; VG Würzburg, Beschluss vom 28. Januar 2013 - W 4 S 12.1130 -, Juris, Rn. 52.

Die Androhung eines Zwangsgeldes in Höhe von 2.500,00 € für jeden Fall der Zuwiderhandlung beruht auf § 63 Abs. 1, § 57 Abs. 3, § 60 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Verwaltungsvollstreckungsgesetz NRW) in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. Februar 2003 (GV.NRW S. 156) und ist – angesichts der wirtschaftlichen Bedeutung der Sammlung für die Antragstellerin auch hinsichtlich der angedrohten Höhe – nicht zu beanstanden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 53 Abs. 2 Nr. 2, § 52 Abs. 2 GKG. Für den Antrag auf vorläufigen Rechtsschutz ist die Hälfte des Auffangstreitwertes nach § 52 Abs. 2 GKG zugrunde gelegt, der im Hauptsacheverfahren anzusetzen sein wird.