Verwaltungsgericht Köln, 13 K 5610/12

T a t b e s t a n d

Die Klägerin begehrt unter Berufung auf das Umweltinformationsgesetz (UIG) und das Informationsfreiheitsgesetz des Bundes (IFG) Zugang zu allen dem Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) vorliegenden Informationen, die im Zusammenhang mit der Erarbeitung, Beratung und Verabschiedung des 13. Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes vom 31. Juli 2011 stehen.

Mit Schreiben vom 25. November 2011 beantragten die Prozessbevollmächtigten der Klägerin, ihr die betreffenden Unterlagen zur Verfügung zu stellen und diejenigen Unterlagen, in die keine Einsicht gewährt wird, unter Angabe der Seitenzahlen und mit einer Kurzbeschreibung des Inhalts aufzulisten. Auf Nachfrage des BMU erklärten sie unter dem 18. Januar 2012 ihr Einverständnis damit, dass die Unterlagen mit Schwärzungen im Hinblick auf personenbezogene Daten Dritter sowie die Namen, Rufnummern und Mailadressen der Bearbeiter im Ressortkreis übermittelt werden. Das BMU stellte die betreffenden Unterlagen daraufhin weitgehend zur Verfügung – insgesamt mehrere tausend Seiten –, lehnte aber die Herausgabe einzelner Dokumente, die Besprechungen auf Staatssekretärsebene und Sitzungen verschiedener Bundestags- und Bundesratsausschüsse betreffen, mit Bescheid vom 30. März 2012 unter Hinweis auf die im Umweltinformationsgesetz normierten Versagungsgründe ab. Zur Begründung wurde insbesondere ausgeführt, dass das Bekanntwerden der Informationen insoweit nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen hätte. Bei den Dokumenten aus Bundestag und Bundesrat handele es sich um Unterlagen, die nach § 69 der Geschäftsordnung des Bundestages (GOBT) und §§ 37, 44 der Geschäftsordnung des Bundesrates (GOBR) vertraulich zu behandeln seien.

Die Klägerin legte unter dem 26. April 2012 Widerspruch ein. Sie berief sich im Wesentlichen darauf, dass der Schutz der Vertraulichkeit von Beratungen dem Informationszugang vorliegend nicht entgegenstehe. Die Beratungen über die Änderung des Atomgesetzes seien mittlerweile abgeschlossen. Die Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat könnten dem Informationsanspruch als einseitig gesetztes Binnenrecht nicht entgegengehalten werden.

Mit Widerspruchsbescheid vom 14. September 2012 half das BMU dem Widerspruch in Bezug auf zwei Protokolle über Besprechungen der beamteten Staatssekretäre ab. Hinsichtlich der restlichen vier Protokolle und der Dokumente aus Bundestag und Bundesrat wurde der Widerspruch zurückgewiesen. Die Vertraulichkeit der Ausschussberatungen werde durch die Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat allgemein angeordnet und sei nicht auf die Dauer des Gesetzgebungsverfahrens beschränkt. Das Interesse an der Bekanntgabe der Informationen überwiege nicht das Interesse, die Vertraulichkeit der Beratungen zu gewährleisten. Eine Herausgabe der streitgegenständlichen Dokumente würde zudem den Kernbereich der exekutiven und legislativen Eigenverantwortung beeinträchtigen.

Die Klägerin hat am 27. September 2012 Klage erhoben. Sie macht unter anderem geltend, nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens sei das BMU gemäß der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 14. Februar 2012 („Flachglas Torgau“) auch insoweit als informationspflichtige Stelle zu betrachten, als es im Rahmend der Gesetzgebung tätig geworden sei. Bei den Informationen, die im Zusammenhang mit der Verabschiedung der 13. Novelle zum Atomgesetz stünden, handele es sich um Umweltinformationen im Sinne des UIG, da der beschlossene Atomausstieg sich auf Umweltbestandteile auswirken werde und dem Schutz von Umweltbestandteilen vor radioaktiver Strahlung diene.

Der Informationsanspruch der Klägerin werde nicht durch die Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat ausgeschlossen. Die Vertraulichkeit von Beratungen müsse nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 lit. a der Umweltinformationsrichtlinie gesetzlich angeordnet sein. Die Regelungen der Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat stellten nur eine einseitige Bestimmung der Vertraulichkeit von Beratungen dar, die zudem keine Außenwirkung entfalte. Die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) zum Informationsausschluss aufgrund untergesetzlicher Normen sei durch die Entscheidung des EuGH in Sachen „Flachglas Torgau“ überholt. Die Behörden dürften insbesondere nicht einseitig die Umstände bestimmen, unter denen die Vertraulichkeit der Beratungen dem Informationszugang entgegengehalten werden könne.

Beratungen von Parlamentsausschüssen, die selbst keine informationspflichtigen Stellen seien, fielen bereits nicht in den Anwendungsbereich von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG. Diese Vorschrift beziehe sich nur auf die internen Beratungen der in Anspruch genommenen informationspflichtigen Stelle. Für Informationen, die bereits an eine andere Stelle herausgegeben worden seien, bestehe kein vergleichbares Schutzbedürfnis.

§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG schütze zudem nur den Beratungsvorgang, nicht Beratungsgegenstand und -ergebnis. Die Protokolle der Staatssekretärsrunden und viele der Dokumente aus Bundesrat und Bundestag beträfen nicht den Beratungsprozess, sondern Beratungsergebnisse. Zwischenergebnisse seien nicht Teil des Beratungsvorgangs; bei einer anderen Sichtweise könnte immer nur das „letzte Wort“ in einem mitunter monatelangen Gesetzgebungsverfahren als Beratungsergebnis angesehen werden. Vorab übersandte Anträge zu Ausschusssitzungen stellten den Beratungsgegenstand dar, über den in der jeweiligen Sitzung beraten werden solle.

Zumindest seien keine nachteiligen Auswirkungen auf die Vertraulichkeit von Beratungen zu befürchten. Die Beklagte habe nicht substantiiert dargelegt, warum das Bekanntwerden der Ergebnisprotokolle der über ein Jahr zurückliegenden Staatssekretärs-runden und der Dokumente von Bundestag und Bundesrat weiterhin die Vertraulichkeit der Beratungen beeinträchtigen würde. Die Beratungen auf Staatssekretärsebene ließen nur eingeschränkt Rückschlüsse auf die Willensbildung in der Bundesregierung zu. Das Gesetzgebungsverfahren zum Atomausstieg sei abgeschlossen; es gebe insofern keinen Anlass für weitere politische Diskussionen. Auch der Schutz interner Mitteilungen gemäß § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG greife nicht mehr, wenn der zugrundeliegende Entscheidungsprozess beendet sei.

Der Informationsanspruch erstrecke sich auch auf Informationen von Legislativorganen, über die die informationspflichtige Stelle verfüge. Ein Ausschlussgrund zum Schutz des Kernbereichs exekutiver oder legislativer Eigenverantwortung sei weder in der Umweltinformationsrichtlinie noch im UIG vorgesehen. Der verfassungsrechtlich gewährleistete Schutz der Regierungstätigkeit gegenüber dem Parlament gelte nicht gegenüber dem europäischen Gesetzgeber und werde zudem bereits durch die allgemeinen Ausnahmen zum Informationsanspruch sichergestellt. Nach Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens sei eine Beeinträchtigung des Kernbereichs der exekutiven oder legislativen Eigenverantwortung jedenfalls nicht mehr zu befürchten.

Zumindest überwiege das öffentliche Interesse an einer Bekanntgabe der Informationen gegenüber etwaigen Interessen an der Verweigerung der Informationsherausgabe. Der Informationsantrag der Klägerin sei nicht missbräuchlich. Es bestehe ein besonderes öffentliches Interesse an einer effektiven Kontrolle staatlichen Handelns, gerade auch im Zusammenhang mit den Verfassungsbeschwerdeverfahren gegen die 13. Novelle zum Atomgesetz.

Die Beteiligten haben den Rechtsstreit hinsichtlich der Niederschrift der 291. Sitzung des Bundesrats-Umweltausschusses vom 9. Juni 2011 (im Bescheid vom 30. März 2012 aufgeführt unter IV. lfd. Nr. 17 und 38) übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt, da der Klägerin dieses Dokument zwischenzeitlich vom Bundesministerium der Justiz (BMJ) zur Verfügung gestellt worden ist, nachdem der Bundesrat dessen Einstufung als vertraulich aufgehoben hatte.

Die Klägerin beantragt nunmehr,

die Beklagte unter Abänderung des Bescheides des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 30. März 2012 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 14. September 2012 zu verpflichten, der Klägerin Zugang zu den im Bescheid vom 30. März 2012 unter III. lfd. Nr. 3 – 6 und IV. lfd. Nr. 1 – 16, 18 – 37 und 39 – 44 aufgeführten Dokumenten zu gewähren.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte macht unter anderem geltend, es sei ausreichend, dass die Beratungsgegenstände, für die eine Vertraulichkeit vorgesehen sei, durch untergesetzliche Normen wie etwa eine Geschäftsordnung konkretisiert würden. Die Befugnis von Bundestag und Bundesrat, entsprechende Geschäftsordnungen zu erlassen, werde durch das Grundgesetz gewährleistet. Die Bedeutung, die der unbefangene Meinungsaustausch in den Ausschusssitzungen für die Funktionsfähigkeit der Legislativorgane habe, werde bereits durch deren Nichteinbeziehung in den Anwendungsbereich des UIG anerkannt.

§ 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG gelte auch für schutzwürdige Beratungen anderer Stellen. Wollte man jeder an eine dritte Behörde übermittelten Information jegliches Schutzbedürfnis absprechen, wären Abstimmungen der Behörden untereinander erheblich beeinträchtigt. Die Vorschrift müsse erst recht auch für Informationen über Beratungen von Legislativorganen gelten, über die eine informationspflichtige Stelle verfüge. Könnten die parlamentarischen Geheimhaltungspflichten durch die am Gesetzgebungsprozess beteiligten Bundesministerien nicht gewährleistet werden, wäre die Beteiligung der Bundesministerien an zukünftigen Gesetzgebungsverfahren in Frage gestellt.

Die streitgegenständlichen Dokumente beträfen auch Beratungsvorgänge. Beratungsgegenstand sei die beabsichtigte Änderung des Atomgesetzes gewesen, die diesbezüglichen Anträge und Positionspapiere stellten Vorabfassungen der jeweils in die Beratungen eingebrachten Ansichten der beteiligten Personen und Körperschaften dar. Die im Anschluss an die Beratung erstellten Ergebnisprotokolle gäben auch den Beratungsverlauf und einzelne Meinungsäußerungen wieder.

Das Bekanntwerden der streitgegenständlichen Informationen hätte auch nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen. Wenn die Beratungsteilnehmer befürchten müssten, dass ihre Meinungsäußerungen publik würden, wäre ihre Bereitschaft zu einer gewinnbringenden und ergebnisorientierten Beteiligung am Beratungs- und Abwägungsprozess gefährdet. Dies gelte aufgrund der wirtschaftlichen und politischen Bedeutung der 13. Novelle zum Atomgesetz vorliegend in besonderem Maße. Die Protokolle der Staatssekretärsbesprechungen ermöglichten zudem einen unmittelbaren Rückschluss auf anstehende Diskussionen in den darauf folgenden Kabinettssitzungen. Der Schutz von Informationen aus Gesetzgebungsverfahren sei nicht auf die Dauer des Gesetzgebungsverfahrens beschränkt. Als entscheidender Baustein der Energiewende seien die Beratungen zur Beendigung der Kernenergienutzung auch heute noch bestimmend für die politische und parlamentarische Diskussion.

Die streitgegenständlichen Dokumente seien auch dem Kernbereich der exekutiven bzw. legislativen Eigenverantwortung zuzuordnen, die als Ausfluss des Funktionengefüges des Grundgesetzes auch bei der Umsetzung von europäischen Rechtsakten gewährleistet bleiben müsse. Die Protokolle über die die Kabinettssitzungen vorbereitenden Runden der beamteten Staatssekretäre ständen in untrennbarem Zusammenhang mit der innersten Willensbildung der Bundesregierung und fielen somit in den nicht ausforschbaren Initiativ-, Beratungs- und Handlungsbereich der Exekutive. Die nicht öffentlichen Sitzungen der Ausschüsse von Bundestag und Bundesrat dienten der unmittelbaren Vorbereitung der legislativen Entscheidung des Plenums.

Die Kurzzusammenfassung der Ergebnisse der Bundesrats-Ausschusssitzungen vom 9. Juni 2011 (IV. lfd. Nr. 15 im Bescheid vom 30. März 2012) sei zudem nach § 8 Abs. 2 Nr. 2 UIG vom Informationszugang ausgenommen, da es sich um eine Zusammenfassung in einer internen E-Mail handele, die das BMU nicht verlassen habe.

Es bestehe schließlich auch kein überwiegendes öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der begehrten Informationen. Der weit überwiegende Anteil der vorhandenen Dokumente sei vorgelegt worden. Ein besonderes öffentliches Interesse an bestimmten Informationen bestehe primär in Bezug auf die dem Beratungsprozess zugrundeliegenden Sachverhalte, nicht hingegen in Hinblick auf die persönlichen Wertungen der an der Beratung Beteiligten. Die Klägerin verfolge im Übrigen rein privatwirtschaftliche Interessen. Der Informationsantrag könnte daher sogar als missbräuchlich im Sinne von § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG angesehen werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, ist das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Die Klage ist im Übrigen zulässig, aber nur in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang begründet.

Die Beklagte ist nicht verpflichtet, der Klägerin Zugang zu den im Bescheid vom 30. März 2012 unter III. lfd. Nr. 3 – 6 und IV. lfd. Nr. 1, 5 – 8, 11, 13 – 16, 18 – 37, 39 – 41 und 43 aufgeführten Dokumenten (Ergebnisprotokolle von Besprechungen der beamteten Staatssekretäre sowie Niederschriften, Zusammenfassungen und Anträge zu Sitzungen verschiedener Bundesratsausschüsse) zu gewähren. Die Klägerin hat aber einen Anspruch darauf, Zugang zu den im Bescheid vom 30. März 2012 unter IV. lfd. Nr. 2 – 4, 9 – 10, 12, 42 und 44 aufgeführten Dokumenten (Ergebnisberichte zu Sitzungen des Bundestagsumweltausschusses sowie ein Positionspapier des Landes Hessen) zu erhalten, § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. In diesem Umfang ist der Ablehnungsbescheid des Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit vom 30. März 2012 in der Gestalt seines Widerspruchsbescheides vom 14. September 2012 rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.

I. Die Reichweite des Informationsanspruchs der Klägerin bestimmt sich vorliegend nach dem Umweltinformationsgesetz vom 22. Dezember 2004 (BGBl. I S. 3704) – UIG. Rechtsgrundlage für den Anspruch auf Zugang zu Umweltinformationen ist § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG. Das Informationsfreiheitsgesetz vom 5. September 2005 (BGBl. I S. 2722) – IFG – findet daneben keine Anwendung, vgl. § 1 Abs. 3 IFG.

Denn bei den von der Klägerin begehrten Informationen handelt es sich um Umweltinformationen im Sinne der § 3 Abs. 1, § 2 Abs. 3 UIG. Zu den Umweltinformationen im Sinne des Gesetzes zählen nicht nur Daten über den Zustand von Umweltbestandteilen oder über Faktoren, die sich auf Umweltbestandteile auswirken, sondern gemäß § 2 Abs. 3 Nr. 3 b UIG auch Daten über Maßnahmen oder Tätigkeiten, die den Schutz von Umweltbestandteilen bezwecken. Das 13. Gesetz zur Änderung des Atomgesetzes vom 31. Juli 2011 (BGBl. I S. 1704) – 13. AtG-Novelle – ist eine solche Maßnahme. Zweck des Gesetzes ist es, die Nutzung der Kernenergie aufgrund der damit verbundenen Risiken zum frühestmöglichen Zeitpunkt zu beenden. Das Gesetz dient dazu, die Umwelt vor den Gefahren radioaktiver Strahlung zu schützen.

Vgl. Deutscher Bundestag, Drucksache 17/6070 vom 6. Juni 2011, Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und FDP, Entwurf eines Dreizehnten Gesetzes zur Änderung des Atomgesetzes.

In den Anwendungsbereich des UIG fallen damit auch die Daten über die Erarbeitung, die Beratung und die Verabschiedung der 13. AtG-Novelle. Nach der Begriffsbestimmung des § 2 Abs. 3 Nr. 3 b UIG sind Umweltinformationen alle Daten über Maßnahmen oder Tätigkeiten mit Umweltbezug, also alle damit in Zusammenhang stehenden Daten. Es kommt demnach nicht darauf an, ob sich die diesbezüglichen Besprechungen und Beratungen auch in dem letztlich verabschiedeten Gesetz niedergeschlagen haben. Der Begriff der Umweltinformation im Sinne des § 2 Abs. 3 UIG ist weit auszulegen. Er umfasst auch Stellungnahmen im Gesetzgebungsverfahren, die geeignet sind, die abschließende Entscheidung des Gesetzgebers zu beeinflussen.

Vgl. Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg (OVG BB), Beschluss vom 14. Mai 2012 – OVG 12 S 12.12 –, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 2012, 979, 980; Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 21. Februar 2008 – 4 C 13.07 –, NVwZ 2008, 791, 792; Europäischer Gerichtshof (EuGH), Urteil vom 17. Juni 1998 – C-321/96 –, NVwZ 1998, 945, 946.

Ausweislich der diesbezüglichen Angaben der Beklagten enthalten sämtliche streitgegenständlichen Dokumente Daten, die in diesem Sinne im Zusammenhang mit der Verabschiedung der 13. AtG-Novelle stehen.

II. Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) ist eine informationspflichtige Stelle im Sinne der § 3 Abs. 1, § 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG.

Nach § 2 Abs. 1 Nr. 1 lit. a UIG gehören die obersten Bundesbehörden zwar nicht zu den informationspflichtigen Stellen, soweit sie im Rahmen der Gesetzgebung tätig werden. Der Anwendungsbereich dieser Ausnahmevorschrift ist aber in richtlinienkonformer Auslegung auf den Zeitraum vor Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens zu begrenzen. Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Richtlinie 2003/4/EG vom 28. Januar 2003 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Umweltinformationen und zur Aufhebung der Richtlinie 90/313/EWG (Umweltinformationsrichtlinie) ist dahin auszulegen, dass die den Mitgliedstaaten von dieser Vorschrift eingeräumte Möglichkeit, Ministerien, soweit sie am Gesetzgebungsverfahren beteiligt sind, nicht als Behörden anzusehen, nicht mehr angewandt werden darf, wenn das betreffende Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen ist.

Vgl. EuGH, Urteil vom 14. Februar 2012 − C-204/09 –, NVwZ 2012, 491, 493 („Flachglas Torgau“); BVerwG, Vorlagebeschluss vom 30. April 2009 – 7 C 17.08 –, juris, Rn. 14 ff. und Urteil vom 2. August 2012 – 7 C 7.12 –, NVwZ 2012, 1619, 1620 f.

Das Gesetzgebungsverfahren zur 13. AtG-Novelle ist abgeschlossen. Das Gesetz wurde am 5. August 2011 im Bundesgesetzblatt verkündet und trat am darauf folgenden Tag in Kraft. Das BMU ist daher heute wie schon zum Zeitpunkt der Stellung des Informationsantrags im November 2011 auch insoweit als informationspflichtige Stelle im Sinne des § 2 Abs. 1 Nr. 1 UIG anzusehen, als es an der Erarbeitung und Verabschiedung der 13. AtG-Novelle beteiligt war.

III. Der Anspruch der Klägerin auf Informationszugang ist aber zum Teil nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG ausgeschlossen, da das Bekanntgeben der betreffenden Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen in der Runde der beamteten Staatssekretäre und in den Ausschüssen des Bundesrates hätte.

1. Der Anwendungsbereich des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG ist nicht auf diejenigen Fälle beschränkt, in denen die Vertraulichkeit bestimmter Beratungen ausdrücklich angeordnet ist. Die Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG regelt nicht lediglich einen Ablehnungsgrund, sondern zugleich, dass Beratungen vertraulich sind, soweit sich dies nicht bereits aus anderen Bestimmungen ergibt. Eine derartige Regelung, die allgemein bestimmt, dass die Vertraulichkeit der Beratungen von Behörden einen Grund für die Ablehnung des Zugangs zu Umweltinformationen darstellt, genügt den Vorgaben des Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 lit. a der Umweltinformationsrichtlinie, wenn das nationale Recht den Anwendungsbereich der Vorschrift und insbesondere den Begriff der Beratungen klar bestimmt und es nicht den Behörden überlassen bleibt, einseitig die Umstände zu bestimmen, unter denen die Vertraulichkeit von Beratungen dem Informationsanspruch nach § 3 Abs. 1 Satz 1 UIG entgegengehalten werden kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 – 7 C 7.12 –, NVwZ 2012, 1619, 1621; EuGH, Urteil vom 14. Februar 2012 − C-204/09 –, NVwZ 2012, 491, 494 („Flachglas Torgau“).

Beratungen von Behörden können demnach auch dann vertraulich im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG sein, wenn die Vertraulichkeit nicht durch eine besondere gesetzliche Vorschrift außerhalb des allgemeinen Umweltinformationsrechts ausdrücklich angeordnet wird.

2. Der Schutz der Vertraulichkeit von Beratungen ist auch nicht auf Beratungen von informationspflichtigen Stellen beschränkt. Die Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG gilt in entsprechender Anwendung auch für diejenigen Fälle, in denen das Bekanntgeben der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von Gesetzgebungsorganen hätte, die selbst nicht dem UIG unterliegen.

Es liegt insoweit eine unbeabsichtigte Regelungslücke vor. Es gibt keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber die Beratungen von Legislativorganen bewusst vom Anwendungsbereich des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG ausnehmen wollte. Die Beschränkung dieser Vorschrift auf Beratungen informationspflichtiger Stellen erfolgte offensichtlich deshalb, weil eine Beeinträchtigung der Beratungen von Gesetzgebungsorganen nicht denkbar erschien, weil die Gesetzgebungsorgane selbst nicht dem UIG unterliegen und auch die obersten Bundesbehörden gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 1 lit. a UIG vom Anwendungsbereich ausgenommen werden sollten, soweit sie im Rahmen der Gesetzgebung tätig werden. Der Gesetzgeber konnte nicht davon ausgehen, dass auf der Grundlage einer richtlinienkonformen, einschränkenden Auslegung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 lit. a UIG die Ministerien auch im Bereich der Gesetzgebung dem UIG unterliegen, sofern das betreffende Gesetzgebungsverfahren abgeschlossen ist.

Ein sachlicher Grund dafür, die Gesetzgebungsorgane vom Schutz des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG auszunehmen, ist nicht ersichtlich. Die Interessenlage bei vertraulichen Beratungen ist insofern mit derjenigen informationspflichtiger Stellen zu vergleichen. Dass nach der Wertung des Gesetzgebers das Recht auf Informationszugang auch geeignet sein kann, das Gesetzgebungsverfahren zu beeinträchtigen, zeigt sich nicht zuletzt daran, dass das UIG nicht für Bundestag und Bundesrat gilt und auch die Ministerien vom Anwendungsbereich des UIG ausgenommen sind, soweit sie im Rahmen der Gesetzgebung tätig werden. Wenn die Vertraulichkeit der Beratungen informationspflichtiger Stellen einem Anspruch auf Informationszugang entgegengehalten werden kann, dann muss dies erst recht für die Vertraulichkeit der Beratungen nicht informationspflichtiger Stellen gelten.

Das Gegenargument der Klägerin, § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG beziehe sich nur auf die Beratungen der jeweils in Anspruch genommenen informationspflichtigen Stelle, da dritte Stellen nicht schutzwürdig seien, wenn sie ihre vertraulichen Informationen herausgäben, vermag nicht zu überzeugen. Es besteht ein berechtigtes Interesse daran, bestimmte Informationen mit anderen staatlichen Stellen zu teilen, ohne sie zugleich der Öffentlichkeit zugänglich zu machen. In diesen Fällen muss die Behörde, die über die streitgegenständlichen Informationen verfügt, bei der Entscheidung über den Informationszugang auch die nachteiligen Auswirkungen auf dritte Stellen berücksichtigen. Der Wortlaut des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG und die Gesetzesbegründung enthalten im Übrigen keinen Anhaltspunkt für eine derartige Beschränkung auf den Schutz der Beratungen der jeweils in Anspruch genommenen Stelle. Die im Wortlaut zum Ausdruck kommende Differenzierung zwischen informationspflichtigen und nicht informationspflichtigen Stellen ist dagegen vor dem Hintergrund der richtlinienkonformen Auslegung des § 2 Abs. 1 Nr. 1 lit. a UIG und dem Regelungszweck des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG sachlich nicht zu begründen.

Die analoge Anwendung des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG auf vertrauliche Beratungen von Gesetzgebungsorganen steht auch in Einklang mit Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 lit. a der Umweltinformationsrichtlinie. Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 lit. a der Umweltinformationsrichtlinie spricht nicht von informationspflichtigen Stellen, sondern von „Behörden“ (engl. „public authorities“), was sich nach Art. 2 Nr. 2 Satz 2 der Umweltinformationsrichtlinie grundsätzlich auch auf Gremien oder Einrichtungen beziehen kann, die in gesetzgebender Eigenschaft handeln („bodies or institutions when acting in a legislative capacity“), auch wenn diese nach der Entscheidung des betreffenden Mitgliedstaats nicht als Behörden anzusehen sind. Der Behördenbegriff der Umweltinformationsrichtlinie ist demnach nicht mit dem Behördenbegriff des nationalen Rechts gleichzusetzen. Da Art. 2 Nr. 2 Satz 1 lit. a der Umweltinformationsrichtlinie von Stellen der öffentlichen Verwaltung („public administration“) spricht, ließe sich zwar auch argumentieren, dass die Ausnahmeregelung des Art. 2 Nr. 2 Satz 2 nicht für Gesetzgebungsorgane als solche gelten sollte. Die Ausnahme für Gremien oder Einrichtungen, die in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln, entspricht aber der Regelung in Art. 2 Nr. 2 des Übereinkommens über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten – Aarhus-Übereinkommen – vom 25. Juni 1998 (Zustimmungsgesetz vom 9. Dezember 2006, BGBl II S. 1251), die klarstellt, dass Gremien oder Einrichtungen, die in gerichtlicher oder gesetzgebender Eigenschaft handeln, von vornherein nicht vom Begriff der „Behörde“ umfasst werden. Im Unterschied dazu bezieht die Umweltinformationsrichtlinie diese Gremien und Einrichtungen zunächst in den Anwendungsbereich ein und überlässt es der Entscheidung der Mitgliedstaaten, sie wieder vom Anwendungsbereich auszunehmen. Demnach gehören zu den Behörden im Sinne der Umweltinformationsrichtlinie auch solche Gremien, die nach einer strukturellen Begriffsbestimmung zur Legislative als solcher gehören. Die Möglichkeit der Mitgliedstaaten, sie vom Begriff „Behörde“ im Sinne der Richtlinie auszunehmen, besteht allerdings zeitlich unbegrenzt.

So auch Generalanwältin Sharpston, Schlussanträge vom 22. Juni 2011 − C-204/09 –, Rn. 73 („Flachglas Torgau“).

Vor allem ist auch bei Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Umweltinformationsrichtlinie kein sachlicher Grund dafür ersichtlich, den Behördenbegriff eng auszulegen und die Beratungen von Legislativorganen vom Anwendungsbereich des Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 lit. a der Umweltinformationsrichtlinie auszunehmen. Wenn die Umweltinformationsrichtlinie den Mitgliedstaaten erlaubt, Gremien oder Einrichtungen, die in gesetzgebender Eigenschaft handeln, vom Anwendungsbereich der Richtlinie auszunehmen, dann wäre es widersprüchlich, wenn die Richtlinie verbieten sollte, den Anspruch auf Informationszugang nur punktuell auszuschließen, soweit die Vertraulichkeit der Beratungen derartiger Gremien beeinträchtigt wäre. Insoweit gelten für die Auslegung von Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 lit. a der Umweltinformationsrichtlinie die gleichen Erwägungen wie bei der Auslegung von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG. Die Regelungen der Umweltinformationsrichtlinie stehen demnach einer Bestimmung des nationalen Rechts nicht entgegen, nach der ein Antrag auf Zugang zu Umweltinformationen abzulehnen ist, wenn die Bekanntgabe der Informationen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen von Gremien oder Einrichtungen, die in gesetzgebender Eigenschaft tätig werden, hätte.

3. Bei den streitgegenständlichen Dokumenten handelt es sich um Unterlagen über vertrauliche Beratungen im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts erfasst der Begriff der Beratung im Sinne des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG die Vorgänge interner behördlicher Meinungsäußerung und Willensbildung, die sich inhaltlich auf die Entscheidungsfindung beziehen. Dem Schutz der Beratung unterfallen Interessenbewertungen und Gewichtungen einzelner Abwägungsfaktoren, deren Bekanntgabe Einfluss auf den behördlichen Entscheidungsprozess haben könnte. Der Schutz gilt danach vor allem dem Beratungsprozess als solchem, also der Besprechung, Beratschlagung und Abwägung, mithin dem eigentlichen Vorgang des Überlegens. Zum demgegenüber nicht geschützten Beratungsgegenstand können insbesondere Sachinformationen oder gutachterliche Stellungnahmen im Vorfeld gehören, also die Tatsachengrundlagen und Grundlagen der Willensbildung. Die amtlichen Informationen sind deshalb nur dann geschützt, wenn sie den Vorgang der behördlichen Willensbildung und Abwägung abbilden oder jedenfalls gesicherte Rückschlüsse auf die Meinungsbildung zulassen.

So wörtlich BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 – 7 C 7.12 –, NVwZ 2012, 1619, 1621.

Gegenstand der Beratungen in den Staatssekretärsrunden und den Ausschüssen von Bundestag und Bundesrat war die beabsichtigte Änderung des Atomgesetzes. Die streitgegenständlichen Dokumente betreffen weder Sachinformationen oder sonstige Entscheidungsgrundlagen noch die öffentlich zugänglichen Entscheidungsergebnisse, sondern bilden die politische Willensbildung ab. Dies gilt nicht nur für den mündlichen Gedankenaustausch in den Sitzungen, sondern in gleicher Weise für vorab übermittelte Anträge oder die abschließenden Abstimmungsergebnisse. Bei einem vorab übermittelten Antrag zu einer Sitzung eines Bundesratsausschusses handelt es sich um eine auf schriftlichem Wege geäußerte mögliche Verhandlungsposition eines Bundeslandes, die gleichermaßen der Vertraulichkeit unterliegt wie eine in der Verhandlung mündlich geäußerte Position, die dann diskutiert und anschließend als Antrag formuliert oder von dem betreffenden Bundesland wieder verworfen wird.

Vgl. VG Berlin, Urteil vom 7. Juni 2007 – 2 A 130.06 –, juris, Rn. 22; OVG BB, Urteil vom 6. November 2008 – 12 B 50.07 –, juris, Rn. 30.

Die Beklagte hat substantiiert dargelegt, dass die streitgegenständlichen Dokumente auch insoweit den Vorgang der behördlichen Willensbildung abbilden, als sogenannte Ergebnisprotokolle oder Ergebnisberichte betroffen sind. Anders als in den Auszügen der Ergebnisprotokolle, die der Klägerin mit dem Widerspruchsbescheid vom 14. September 2012 übermittelt wurden, werden in den streitgegenständlichen Ergebnisprotokollen auch die Inhalte der Erörterungen und einzelne Meinungsäußerungen bestimmter Personen wiedergegeben. Auch die Wiedergabe der Abstimmungsergebnisse aus den Ausschusssitzungen lässt gesicherte Rückschlüsse auf die Meinungsbildung im Ausschuss zu. Niederschriften und Ergebnisberichte zu Ausschusssitzungen von Bundestag und Bundesrat betreffen den Beratungsvorgang im Ausschuss und sind nicht mit einer Wiedergabe des abschließenden Beratungsergebnisses – in der Regel die an das Plenum gerichtete Beschlussempfehlung – gleichzusetzen.

4. Das Bekanntgeben der streitgegenständlichen Informationen hätte jedoch nicht hinsichtlich sämtlicher Dokumente nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen. Eine vermeintliche Regelannahme, wonach eine erhebliche Beeinträchtigung der Geheimhaltungsinteressen schon deswegen gegeben sei, weil sich die Information auf den regelmäßig als schutzwürdig anzusehenden Beratungsvorgang beziehe, kann eine einzelfallbezogene Prüfung jedenfalls dann nicht ersetzen, wenn der Entscheidungsprozess vollständig abgeschlossen und vollzogen ist. Bei der von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG geforderten Prüfung negativer Auswirkungen genügt nicht jede allgemein in Betracht zu ziehende, nachteilige Auswirkung, sondern nur eine ernsthafte, konkrete Gefährdung der geschützten Belange.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 – 7 C 7.12 –, NVwZ 2012, 1619, 1622; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 3. August 2010 – 8 A 283/08 –, NVwZ 2011, 375, 377.

Diese Prüfung ist eine notwendige Folge der weiten Fassung des § 8 Abs.1 Satz 1 Nr. 2 UIG, der nicht lediglich einen Ablehnungsgrund regelt, sondern zugleich bestimmt, dass Beratungen vertraulich sind, soweit sich dies nicht bereits aus anderen Bestimmungen ergibt. Es wäre nicht mit der gemäß Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 1 der Umweltinformationsrichtlinie gebotenen engen Auslegung der Ablehnungsgründe zu vereinbaren, wenn sämtliche Beratungen von Behörden dem Anwendungsbereich des Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 lit. a der Richtlinie unterfielen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 – 7 C 7.12 –, NVwZ 2012, 1619, 1621.

Die Frage, ob nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen zu befürchten sind, ist von den Gerichten aber nicht allein anhand der allgemeinen Vorgaben des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG zu beantworten. Gesetzliche Bestimmungen, die ausdrücklich regeln, dass bestimmte Beratungen vertraulich zu behandeln sind, sind ebenso zu berücksichtigen wie gesetzliche Bestimmungen, die umgekehrt festlegen, dass bestimmte Beratungen öffentlich zu erfolgen haben. Die Vorschrift des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG trifft insoweit keine abschließende Regelung, bei deren Anwendung spezialgesetzliche Bestimmungen außer Betracht zu bleiben haben, sondern ist offen für besondere gesetzliche Vorschriften außerhalb des allgemeinen Umweltinformationsrechts, die die Vertraulichkeit von Beratungen ausdrücklich anordnen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2007 – 7 C 4.07 –, juris, Rn. 15.

Entgegen der Auffassung der Klägerin steht auch die Umweltinformationsrichtlinie derartigen Regelungen nicht entgegen. Vielmehr entspricht es der eigentlichen Konzeption des Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 lit. a der Umweltinformationsrichtlinie, dass die Vertraulichkeit bestimmter Beratungen ausdrücklich angeordnet wird. Nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 Satz 2 der Umweltinformationsrichtlinie ist zwar in jedem Einzelfall das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe der Information gegen das Interesse an der Verweigerung der Bekanntgabe abzuwägen. Der nationale Gesetzgeber kann insoweit nur in einer allgemeinen Vorschrift Kriterien festlegen, die diese vergleichende Prüfung der bestehenden Interessen erleichtern können.

Vgl. dazu EuGH, Urteil vom 16. Dezember 2010 – C-266/09 –, Rn. 55 ff. („Stichting Natuur en Milieu u.a.“).

Diese Vorgabe wurde aber durch den abschließenden Halbsatz des § 8 Abs. 1 Satz 1 UIG umgesetzt. Die Umweltinformationsrichtlinie verlangt nicht, auch die nachteiligen Auswirkungen auf die Vertraulichkeit von Beratungen vorab im Rahmen einer einzelfallbezogenen Abwägung zu prüfen. Eine solche doppelte Einzelfallabwägung ist nicht erforderlich, da nach der Umweltinformationsrichtlinie sogar nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit von Beratungen hingenommen werden müssen, soweit das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe der betreffenden Information überwiegt.

Besondere Bestimmungen über die Vertraulichkeit von Beratungen müssen nicht durch ein formelles Parlamentsgesetz festgelegt werden. Die Vorgabe des Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 lit. a der Umweltinformationsrichtlinie bezieht sich auf ein Gesetz im materiellen Sinne. Die Umweltinformationsrichtlinie verpflichtet die Mitgliedstaaten nicht zu einem bestimmten Rechtssetzungsverfahren. So hat auch der Europäische Gerichtshof ausdrücklich festgestellt, dass die Umsetzung der Richtlinie in das innerstaatliche Recht nicht unbedingt eine Handlung des Gesetzgebers verlangt. Die Vorgabe der gesetzlichen Anordnung der Vertraulichkeit verlange nur, dass es im nationalen Recht eine ausdrückliche Regel mit genau bestimmten Anwendungsbereich gebe und nicht lediglich einen allgemeinen rechtlichen Kontext, bei dem die Behörden einseitig die Umstände bestimmen könnten, unter denen Beratungen vertraulich seien.

Vgl. EuGH, Urteil vom 14. Februar 2012 − C-204/09 –, NVwZ 2012, 491, 494 („Flachglas Torgau“).

Eine derartige ausdrückliche Regel, deren Anwendungsbereich genau bestimmt ist, kann auch in einer Geschäftsordnung enthalten sein, sofern die entsprechende Regelungsbefugnis auf einer hinreichend bestimmten gesetzlichen Grundlage beruht. Die diesbezügliche Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts,

vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2007 – 7 C 4.07 –, juris,

ist durch das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 14. Februar 2012 nicht überholt. Allgemeine Bestimmungen in Geschäftsordnungen führen nicht dazu, dass die Behörden einseitig die Umstände bestimmen können, unter denen die Vertraulichkeit der Beratungen dem Anspruch auf Informationszugang entgegengehalten werden kann.

Dies gilt jedenfalls für die Bestimmungen der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages (GOBT) in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juli 1980 (BGBl. I S.1237), zuletzt geändert laut Bekanntmachung vom 7. Mai 2012 (BGBl. I S. 1119), und der Geschäftsordnung des Bundesrates (GOBR) in der Fassung der Bekanntmachung vom 26. November 1993 (BGBl. I S. 2007), zuletzt geändert durch Beschluss des Bundesrates vom 8. Juni 2007 (BGBl. I S. 1057). Die Befugnis, sich eine Geschäftsordnung zu geben, folgt unmittelbar aus Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG. Bundestag und Bundesrat sind selbständige Verfassungsorgane, die ihre inneren Angelegenheiten im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung grundsätzlich autonom regeln können. Das Recht von Bundestag und Bundesrat, ihre Angelegenheiten zu regeln, erstreckt sich insbesondere auch auf die Einrichtung, Aufgaben, Zusammensetzung und Arbeitsweise von Ausschüssen und anderen Untergremien. Gesetzliche Eingriffe in die Geschäftsordnungsautonomie sind nur eingeschränkt zulässig.

Vgl. Bundesverfassungsgericht (BVerfG), Urteil vom 14. Januar 1986 – 2 BvE 14/83, 4/84 –, Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (BVerfGE) 70, 324, 360 ff.; Urteil vom 13. Juni 1989 – 2 BvE 1/88 –, BVerfGE 80, 188, 218 ff.; Urteil vom 28. Februar 2012 – 2 BvE 8/11 –, BVerfGE 130, 318, 348 ff.

Der Gesetzgeber wäre nicht befugt, eine bestimmte Geschäftsordnung durch Gesetz vorzuschreiben, insbesondere nicht für den Bundesrat. Die maßgeblichen rechtlichen Bestimmungen über die Vertraulichkeit der Beratungen in den Ausschüssen sind nach Art. 40 Abs. 1 Satz 2 GG und Art. 52 Abs. 3 Satz 2 GG durch Bundestag und Bundesrat selbst festzulegen. Die Geschäftsordnungsautonomie der Verfassungsorgane ist letztlich Ausdruck der innerstaatlichen Gewaltenteilung, in die der europäische Gesetzgeber mit der Regelung des Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 lit. a der Umweltinformationsrichtlinie nicht eingreifen wollte. Die Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat sind demnach keine einseitigen behördlichen Bestimmungen im Sinne der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs, sondern gesetzliche Regelungen im Sinne des Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 1 lit. a der Umweltinformationsrichtlinie.

a. Eine Bekanntgabe der Dokumente, die Niederschriften, Zusammenfassungen und Anträge zu Sitzungen verschiedener Ausschüsse des Bundesrates betreffen (IV. lfd. Nr. 1, 5 – 8, 11, 13 – 16, 18 – 37, 39 – 41 und 43 im Bescheid vom 30. März 2012), hätte auf der Grundlage der vorstehenden Erwägungen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen in den Ausschusssitzungen.

Denn aus den Bestimmungen der GOBR ergibt sich, dass die Vertraulichkeit der Beratungen bei einer Veröffentlichung der den Beratungsvorgang wiedergebenden Dokumente beeinträchtigt wäre. Die Sitzungen der Ausschüsse sind gemäß § 37 Abs. 2 Satz 1 GOBR nicht öffentlich. Nach § 37 Abs. 2 Satz 2 GOBR sind die Verhandlungen vertraulich, soweit der Ausschuss nichts anderes beschließt. Die Sitzungsniederschrift ist gemäß § 44 Abs. 2 GOBR ebenfalls vertraulich, soweit nicht der Ausschuss die Vertraulichkeit der Verhandlungen aufgehoben hat.

Diese Regelungen sind aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht zu beanstanden. In den Ausschüssen soll eine offene und freimütige Fachdiskussion praktiziert werden können. Politische Kompromisse zwischen Ländern mit unterschiedlichen Interessen würden erschwert, wenn jede Äußerung im Ausschuss anschließend öffentlich gemacht würde. Die Beteiligung der Öffentlichkeit ist durch die abschließende Diskussion und Beschlussfassung im Plenum gewahrt.

Vgl. auch VG Berlin, Urteil vom 7. Juni 2007 – 2 A 130.06 –, juris, Rn. 22.

Dies bedeutet nicht, dass es nicht auch Vorteile haben könnte, die Ausschusssitzungen öffentlich abzuhalten. Die Beklagte darf sich aber nicht über die ausdrückliche Wertung in der GOBR hinwegsetzen, nach der die Verhandlungen grundsätzlich vertraulich bleiben sollen. Jede Bestimmung, nach der eine Beratung nicht öffentlich zu erfolgen hat, impliziert schon ein gewisses Maß an Vertraulichkeit, sagt aber noch nichts darüber aus, wann die Vertraulichkeit der Beratungen beeinträchtigt wäre. Indem § 37 Abs. 2 Satz 2 GOBR erklärt, dass die Sitzungen nicht nur nicht öffentlich, sondern vertraulich sein sollen, und § 44 Abs. 2 GOBR weiter bestimmt, dass auch die Niederschrift über die Sitzung vertraulich bleiben soll, wird deutlich zum Ausdruck gebracht, dass die Vertraulichkeit der Beratungen nicht auf den Zeitraum bis zum Abschluss der Beratungen beschränkt ist, sondern auch beeinträchtigt wäre, wenn der Inhalt der Beratungen nachträglich veröffentlicht würde. Das Bedürfnis nach Vertraulichkeit besteht nach der ausdrücklichen Wertung der GOBR auch nach Abschluss der Beratungen fort und würde auch bei einem nachträglichen Bekanntwerden des Beratungsverlaufs beeinträchtigt.

Die Niederschrift über die Ausschusssitzungen muss gemäß § 44 Abs. 1 Satz 2 GOBR mindestens die Namen der Teilnehmer, die Anträge, das Ergebnis der Beratungen und bei Beschlüssen das Stimmverhältnis sowie das Abstimmungsergebnis nach Ländern enthalten. Damit werden auch Anträge in den Ausschüssen des Bundesrates ausdrücklich der Vertraulichkeit unterstellt. Die Vertraulichkeitspflicht erfasst dabei auch solche Anträge, die die Bundesländer bereits vor der Ausschusssitzung – als mögliche Verhandlungsposition – übermittelt haben. Würden die auf schriftlichem Wege übermittelten beabsichtigten Anträge vorab veröffentlicht werden, wäre die auch die Anträge erfassende Vertraulichkeitspflicht des § 44 Abs. 2 GOBR ebenfalls nicht mehr gewahrt.

Vgl. VG Berlin, Urteil vom 7. Juni 2007 – 2 A 130.06 –, juris, Rn. 23.

Die interne Kurzzusammenfassung der Ergebnisse der Bundesratsausschusssitzungen vom 9. Juni 2011 (IV. lfd. Nr. 15 im Bescheid vom 30. März 2012) unterfällt nicht § 44 Abs. 2 GOBR, aber ist gemäß § 37 Abs. 2 Satz 2 GOBR ebenfalls als vertraulich anzusehen. Die Vertraulichkeit der Ausschusssitzungen wird durch die Veröffentlichung einer internen Zusammenfassung, in der die verschiedenen Anträge und Abstimmungsergebnisse wiedergegeben werden, in gleicher Weise beeinträchtigt wie durch die Veröffentlichung der offiziellen Sitzungsniederschrift.

Die Vertraulichkeit besteht nicht unbegrenzt fort, sondern kann vom Ausschuss auch nachträglich aufgehoben werden, so wie es für die Niederschrift der 291. Sitzung des Bundesratsumweltausschusses vom 9. Juni 2011 (IV. lfd. Nr. 17 und 38 im Bescheid vom 30. März 2012) geschehen ist und für Niederschriften aus länger zurückliegenden Sitzungen auch üblich ist. Solange dies hinsichtlich der übrigen Dokumente nicht geschehen ist, würde die von §§ 37 Abs. 2, 44 Abs. 2 GOBR vorausgesetzte Vertraulichkeit durch die Bekanntgabe der betreffenden Informationen aber nicht nur konkret gefährdet, sondern unmittelbar verletzt.

b. Eine Bekanntgabe der Ergebnisberichte zu Sitzungen des Bundestagsumweltausschusses (IV. lfd. Nr. 2 – 4, 9, 12, 42 und 44 im Bescheid vom 30. März 2012) hätte auf der Grundlage der obigen Erwägungen demgegenüber keine nachteiligen Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen in den Ausschusssitzungen.

Zwar sind auch die Sitzungen der Ausschüsse des Bundestages gemäß § 69 Abs. 1 Satz 1 GOBT grundsätzlich nicht öffentlich. Nach § 73 Abs. 2 Satz 2 GOBT sind Protokolle über nichtöffentliche Sitzungen aber vom Ausschuss mit einem besonderen Vermerk zu versehen, soweit sie der Öffentlichkeit nicht ohne weiteres zugänglich sein sollen. Die Einzelheiten sollen in den nach § 73 Abs. 3 GOBT zu erlassenden Richtlinien geregelt werden, die der Präsident im Benehmen mit dem Präsidium erlässt. Nach den Richtlinien für die Behandlung der Ausschussprotokolle gemäß § 73 Abs. 3 GOBT vom 16. September 1975, geändert durch Beschluss des Präsidiums vom 7. September 1987, können Protokolle nichtöffentlicher Sitzungen der Ausschüsse, die keine Verschlusssachen sind, dementsprechend bei berechtigtem Interesse in den der Verwaltung des Bundestages unterstehenden Räumen eingesehen werden, wenn sie nicht vom Ausschuss mit dem Vermerk „Nur zur dienstlichen Verwendung“ versehen wurden.

Demnach spricht die GOBT den Ausschusssitzungen zwar durch § 69 Abs. 1 Satz 1 GOBT ein gewisses Maß an Vertraulichkeit zu, indem sie diese für grundsätzlich nicht öffentlich erklärt. Zugleich macht § 73 Abs. 2 Satz 2 GOBT aber deutlich, dass keine nachteiligen Auswirkungen auf die Vertraulichkeit befürchtet werden, wenn die Sitzungsprotokolle anschließend bekanntgegeben werden. Auch Protokolle über nicht öffentliche Ausschusssitzungen sollen ohne weiteres zugänglich sein, sofern sie nicht mit einem besonderen Vertraulichkeitsvermerk versehen wurden. Ein solcher Vermerk wurde hier nicht angebracht.

Dies bedeutet nicht, dass es im Einzelfall nicht auch Vorteile haben könnte, die Berichte über die Ausschusssitzungen vertraulich zu behandeln. Die Beklagte darf sich aber nicht über die ausdrückliche Wertung in der GOBT hinwegsetzen, nach der die Sitzungsprotokolle öffentlich zugänglich sein sollen und folglich keine nachteiligen Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen in den Ausschüssen zu befürchten sind, wenn die entsprechenden Anträge und Abstimmungsergebnisse nachträglich bekannt gegeben werden.

c. Eine Bekanntgabe der Ergebnisprotokolle der Besprechungen der beamteten Staatssekretäre vom 5., 15. und 20. Juni 2011 sowie des Ergebnisberichts über die Besprechung vom 20. Juni 2011 (III. lfd. Nr. 3 – 6 im Bescheid vom 30. März 2012) hätte auf der Grundlage der obigen Erwägungen nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen in der Runde der beamteten Staatssekretäre.

Die Vertraulichkeit von Beratungen kann auch nach Abschluss des betreffenden Beratungsvorgangs noch schutzwürdig sein, auch wenn dies nicht außerhalb des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG ausdrücklich geregelt ist. Die Bereitschaft zu einem offenen und unbefangenen Meinungsaustausch kann auch dann beeinträchtigt sein, wenn die an der Beratung beteiligten Personen wissen, dass ihre Beiträge nach Abschluss des Verfahrens offengelegt werden. Soweit sich die Reichweite der gebotenen Vertraulichkeit nicht bereits aus anderen Bestimmungen ergibt, ist einzelfallbezogen zu prüfen, ob der Schutz der Vertraulichkeit weiterhin eine Offenlegung der Beratungsinterna verbietet. Der Abschluss des laufenden Verfahrens bildet dabei keine unüberwindbare zeitliche Grenze, gehört aber zu den Kriterien, die im Rahmen der einzelfallbezogenen Prüfung zu würdigen sind, ob das Bekanntgeben der Information nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen hätte.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 2. August 2012 – 7 C 7.12 –, NVwZ 2012, 1619, 1622.

Die Beklagte hat substantiiert dargelegt, dass die Herausgabe der streitgegenständlichen vier Dokumente auch heute noch mit nachteiligen Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der zugrundeliegenden Beratungen verbunden wäre. Die Beklagte hat unter anderem erläutert, dass die dort dokumentierten Beratungen unmittelbar der Vorbereitung von Kabinettssitzungen dienten. In der Besprechung vom 5. Juni 2011 sei die Regierungserklärung der Bundeskanzlerin zu der künftigen Energiepolitik und dem Entwurf für die 13. AtG-Novelle erörtert worden, in den Besprechungen vom 15. und 20. Juni 2011 die geplante Gegenäußerung der Bundesregierung zur diesbezüglichen Stellungnahme des Bundesrates. Die beteiligten Staatssekretäre würden sich nicht mehr unbefangen äußern, wenn sie damit rechnen müssten, dass ihre Diskussionsbeiträge im Nachhinein allgemein bekannt würden. Die Zusammensetzung der Staatssekretärs-runde habe sich zwischenzeitlich nur an einer Stelle verändert.

Das Bekanntwerden der in den betreffenden Dokumenten wiedergegebenen Beratungsvorgänge würde in der Tat dazu führen, dass die Staatssekretäre sich in zukünftigen Sitzungen nicht mehr so offen und unbefangen äußern würden, wie es für die sachgerechte Durchführung der Besprechungen erforderlich ist. Die Abstimmung zwischen den verschiedenen Ressorts in der Besprechung der beamteten Staatssekretäre folgt nicht einem gesetzlich vorgegebenen Programm und ist nicht auf eine Erörterung rechtlicher Fragen beschränkt, sondern dient auch dazu, einen politisch tragfähigen Kompromiss zwischen den gegenläufigen Interessen der verschiedenen Ressorts, an deren Spitze Politiker unterschiedlicher Parteien stehen, zu finden. Dies erfordert in hohem Maße eine Bereitschaft zu Kompromissen, die weniger stark ausgeprägt wäre, wenn die Teilnehmer befürchten müssten, dass später bekannt wird, an welchen Punkten sie möglicherweise eigene Bedenken zurückgestellt und die Position anderer Ressorts akzeptiert haben. Dies gilt insbesondere für Beratungen zu politisch kontrovers diskutierten Themen wie dem mit der 13. AtG-Novelle beschlossenen Ausstieg aus der Kernenergienutzung, die erst zwei Jahre zurückliegen und auch heute noch für die weitere Gestaltung der Energiewende von erheblicher Bedeutung sind. Der erforderliche offene Meinungsaustausch wäre nicht mehr gewährleistet, wenn die Staatssekretäre befürchten müssten, dass einzelne Äußerungen vom politischen Gegner aufgegriffen und zum Gegenstand der politischen Diskussion gemacht würden.

Vor allem erlauben die Protokolle und Berichte über die Besprechungen auf Staats-sekretärsebene eindeutige Rückschlüsse auf die Willensbildung innerhalb der Bundesregierung. Die Besprechungen der beamteten Staatssekretäre dienen der unmittelbaren Vorbereitung der Kabinettssitzungen der Bundesregierung, die nach § 22 Abs. 3 Satz 1 der Geschäftsordnung der Bundesregierung (GOBReg) vom 11. Mai 1951 (GMBl. S. 137) in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. November 2002 (GMBl. S. 848) vertraulich bleiben sollen. Die Besprechungen der beamteten Staatssekretäre könnten ihre Aufgabe nicht mehr erfüllen, wenn auf eine Erörterung strittiger Fragen verzichtet werden müsste, um nicht die Vertraulichkeit der Sitzungen der Bundesregierung zu gefährden.

Es kann an dieser Stelle dahinstehen, nach welcher Zeit von einem Bekanntwerden der Gesprächsinhalte keine nachteiligen Auswirkungen mehr auf die Beratungen der beamteten Staatssekretäre zu erwarten sind. Beratungsvorgänge aus der laufenden Legislaturperiode, während der die Zusammensetzung der Staatssekretärsrunde im Wesentlichen unverändert geblieben ist, unterfallen in jedem Fall noch dem Schutz des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG.

d. Eine Bekanntgabe des Positionspapiers des Landes Hessen für zwei länderübergreifende Gesprächsrunden im Mai 2011 (IV. lfd. Nr. 10 im Bescheid vom 30. März 2012) hätte auf der Grundlage der obigen Erwägungen demgegenüber keine nachteiligen Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen der an den Treffen beteiligten Umweltminister und Staatssekretäre.

Die Beklagte hat dargelegt, dass das Dokument aus einem Positionspapier des Landes Hessen zu dem Tagesordnungspunkt der Beschleunigung der Energiewende in Deutschland auf dem 10. Strategietreffen der Ministerinnen und Minister der unionsgeführten Umweltressorts des Bundes und der Länder am 13./14. Mai 2011 in Nürnberg sowie einem Vorschlag des Landes Hessen zu dem Tagesordnungspunkt der Novellierung des Atomgesetzes auf der 47. Amtschefkonferenz am 25./26. Mai 2011 in Wernigerode besteht. Es handelt sich demnach nicht um vorab übersandte Anträge zu Ausschusssitzungen des Bundesrates, so dass diese Unterlagen nicht der Vertraulichkeitspflicht der §§ 37 Abs. 2, 44 Abs. 2 GOBR unterliegen.

Die Beklagte hat auch nicht substantiiert dargelegt, dass auf der Grundlage der nach § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG gebotenen einzelfallbezogenen Prüfung weiterhin nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen zu befürchten wären, wenn dieses Dokument bekannt gegeben würde. Es sind insbesondere keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass das Positionspapier in einem engen Zusammenhang zu bestimmten Ausschusssitzungen des Bundesrates oder zu den vorab übersandten Anträgen des Landes Hessen zur 289. und 291. Sitzung des Bundesratsumweltausschusses vom 10. Mai 2011 und 9. Juni 2011 (IV. lfd. Nr. 1 und 28 im Bescheid vom 30. März 2012) stünde und deshalb die Beratungen des Bundesrates beeinträchtigt werden könnten. An den Beratungen auf dem Strategietreffen waren nach den Angaben der Beklagten die Ministerinnen und Minister der unionsgeführten Umweltressorts des Bundes und der Länder beteiligt, an den Beratungen auf der Amtschefkonferenz wohl die Staatssekretäre aller Umweltministerien. Sie dienten offensichtlich dem politischen Meinungsaustausch zur Novellierung des Atomgesetzes und zur Beschleunigung der Energiewende. Den Angaben der Beklagten lässt sich aber nicht entnehmen, dass konkrete Entscheidungen vorbereitet wurden oder diesen Treffen maßgebliche Bedeutung für die Willensbildung innerhalb der Bundesregierung oder des Bundesrates zukam. Die Unterlagen betreffen nicht die politische Willensbildung in einem staatlichen Gremium, die in besonderem Maße auf unbefangene Diskussionen und Kompromissbereitschaft angelegt sein kann, sondern einen länderübergreifenden Meinungsaustausch, der nicht in gleicher Weise auf Vertraulichkeit angewiesen ist. Den Angaben der Beklagten lässt sich auch nicht entnehmen, dass die Beratungen einen besonders brisanten Inhalt gehabt hätten. Substantiierte Angaben dazu, warum von einem Bekanntwerden der diesbezüglichen Unterlagen auch heute noch nachteilige Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen zu erwarten wären, fehlen völlig.

Angesichts dessen kann nicht davon ausgegangen werden, dass ein Bekanntwerden des vom Land Hessen verfassten Positionspapiers zur Energiewende und des entsprechenden Vorschlags zur Novellierung des Atomgesetzes den Meinungsaustausch bei zukünftigen Strategietreffen oder Amtschefkonferenzen beeinträchtigen würde.

5. Das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe der Unterlagen über die Besprechungen der beamteten Staatssekretäre und die Sitzungen der Bundesratsausschüsse überwiegt nicht das Interesse am Schutz der Vertraulichkeit der Beratungen (§ 8 Abs. 1 Satz 1 UIG letzter Halbsatz).

Nach Art. 4 Abs. 2 Unterabs. 2 der Umweltinformationsrichtlinie ist in jedem Einzelfall das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe der Umweltinformationen gegen das Interesse an der Verweigerung der Bekanntgabe abzuwägen. Ein besonderes öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der begehrten Informationen ist vorliegend aber nicht anzunehmen, da ein solches primär in Bezug auf die dem Beratungsprozess zugrundeliegenden Sachverhalte, nicht hingegen in Hinblick auf die persönlichen Wertungen der an der Beratung Beteiligten besteht und das öffentliche Interesse an der Arbeit des Bundesrates durch die Öffentlichkeit der Plenarsitzungen und der diesbezüglichen Dokumente gewahrt ist.

100

Vgl. Reidt/Schiller, in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, 58. EL März 2010, § 8 UIG Rn. 23.

101

Das öffentliche Interesse an der Bekanntgabe könnte dazu führen, dass nachteilige Auswirkungen auf die von § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 – 4 UIG geschützten Belange hinzunehmen sind, wenn es zum Beispiel um die Bekanntgabe wissenschaftlicher Gutachten zu den Risiken der Kernenergienutzung oder den von einer bestimmten Anlage ausgehenden Gefahren ginge. Die in den streitgegenständlichen Dokumenten wiedergegebenen Meinungsäußerungen, Anträge und Abstimmungsergebnisse tragen jedoch nicht wesentlich dazu bei, über die umweltrelevanten Folgen der 13. AtG-Novelle aufzuklären. Die nachteiligen Auswirkungen auf die Vertraulichkeit der Beratungen in der Runde der beamteten Staatssekretäre und in den Ausschüssen des Bundesrates wären dagegen verhältnismäßig weitreichend, da auch zukünftige Beratungen zu anderen Themen negativ beeinflusst würden. Entgegen der Auffassung der Klägerin ist der Informationsantrag nicht nur dann abzulehnen, wenn ein zusätzliches, über die Tatbestandsvoraussetzungen des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG hinausgehendes Geheimhaltungsinteresse dargelegt wird. Der Anspruch auf Informationszugang ist hier ausgeschlossen, da nur ein verhältnismäßig geringes öffentliches Interesse an der Bekanntgabe der betreffenden Umweltinformationen besteht, welches das durch § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG geschützte Interesse an der Vertraulichkeit der Beratungen nicht überwiegt.

102

Die Klägerin hat demnach keinen Anspruch darauf, Zugang zu den im Bescheid vom 30. März 2012 unter III. lfd. Nr. 3 – 6 und IV. lfd. Nr. 1, 5 – 8, 11, 13 – 16, 18 – 37, 39 – 41 und 43 aufgeführten Dokumenten zu erhalten.

103

IV. Der Anspruch der Klägerin auf Bekanntgabe der Ergebnisberichte zu Sitzungen des Bundestagsumweltausschusses sowie den im Bescheid vom 30. März 2012 unter IV. lfd. Nr. 10 aufgeführten Schreiben des Landes Hessen ist auch nicht aus anderen Gründen ausgeschlossen.

104

Der Antrag der Klägerin ist nicht deshalb offensichtlich missbräuchlich im Sinne des § 8 Abs. 2 Nr. 1 UIG, weil sie überwiegend privatwirtschaftliche Interessen verfolgt. Es genügt, wenn zugleich ein öffentliches Interesse an den begehrten Informationen besteht, auch wenn das öffentliche Interesse im Hinblick auf die Zielsetzungen des UIG und der Umweltinformationsrichtlinie vorliegend nicht besonders hoch einzustufen ist, da die einzelnen Meinungsäußerungen, Anträge und Abstimmungsergebnisse nur unwesentlich dazu beitragen, über die umweltrelevanten Folgen der 13. AtG-Novelle aufzuklären.

105

Es kann an dieser Stelle dahinstehen, ob der durch die Umweltinformationsrichtlinie gewährleistete Informationsanspruch überhaupt durch zusätzliche ungeschriebene Ausschlusstatbestände eingeschränkt werden kann. Es sind unabhängig davon keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass bei einer Bekanntgabe der vom Land Hessen für das 10. Strategietreffen der unionsgeführten Umweltressorts in Nürnberg und die 47. Amtschefkonferenz in Wernigerode verfassten Dokumente der Kernbereich der exekutiven Eigenverantwortung beeinträchtigt wäre. Ein dem Zugriff des Gesetzgebers entzogener Kernbereich der legislativen Eigenverantwortung existiert nicht. Die Geschäftsordnungsautonomie des Bundestages ist nicht beeinträchtigt, soweit Dokumente herausgegeben werden, die nach der GOBT öffentlich zugänglich sein sollen.

106

Die Beklagte ist demnach verpflichtet, der Klägerin Zugang zu den im Bescheid vom 30. März 2012 unter IV. lfd. Nr. 2 – 4, 9 – 10, 12, 42 und 44 aufgeführten Dokumenten zu gewähren.

107

V. Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1, § 161 Abs. 2 Satz 1, § 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Die Kosten hinsichtlich des erledigten Teils des Verfahrens sind der Klägerin aufzuerlegen, da die Klage insoweit ursprünglich keine Aussicht auf Erfolg hatte und die Erledigung Folge der geänderten Sachlage ist. Im Übrigen ist die Kostenquote an der Zahl der Dokumente orientiert, zu denen Zugang zu gewähren oder zu versagen ist. Die Notwendigkeit der Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren und damit die Erstattungsfähigkeit seiner Gebühren und Auslagen ist in der Regel zu bejahen, da ohne rechtskundigen Rat der Bürger nur in Ausnahmefällen materiell und verfahrensrechtlich in der Lage ist, seine Rechte gegenüber der Verwaltung ausreichend zu wahren. Es gibt keinen Anlass, im vorliegenden Fall von diesen Grundsätzen abzuweichen, so dass dem Antrag auf Hinzuziehung eines Bevollmächtigten für das Vorverfahren stattzugeben ist.

108

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

109

Die Berufung ist gemäß §§ 124a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil der Rechtssache im Hinblick auf die Frage der analogen Anwendung des § 8 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 UIG und der Berücksichtigung der Regelungen der Geschäftsordnungen von Bundestag und Bundesrat bei der Anwendung dieser Vorschrift grundsätzliche Bedeutung zukommt.