Verwaltungsgericht Köln, 22 L 13/12

Gründe

Die Anträge des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung der Klage 22 K 71/12 gegen die Anordnung des Antragsgegners vom 01.12.2011 anzuordnen, sowie

den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung vorläufig bis zum Abschluss des vorliegenden Rechtsstreits zu verpflichten, dem Antragsteller die Belegung der vier im Alten- und Pflegeheim N. vorgehaltenen Mehrbettzimmer mit jeweils vier Personen zu gestatten,

haben keinen Erfolg.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Klage ganz oder teilweise anordnen, wenn diese - wie vorliegend nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 VwGO i.V.m. § 19 Abs. 8 des nordrheinwestfälischen Gesetzes über das Wohnen mit Assistenz und Pflege in Einrichtungen (Wohn- und Teilhabegesetz - WTG -) - kraft Gesetzes entfällt. Voraussetzung hierfür ist, dass das Interesse des Antragstellers an der vorläufigen Aussetzung der Vollziehung das des Antragsgegners an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsaktes überwiegt. Dies bestimmt sich vorrangig nach den Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Das Interesse des Antragstellers überwiegt regelmäßig dann, wenn sich die angefochtene Entscheidung im Rahmen der vorzunehmenden summarischen Prüfung als offensichtlich rechtswidrig erweist - da an der Vollziehung eines rechtswidrigen Verwaltungsaktes regelmäßig kein öffentliches Interesse besteht - oder wenn aus sonstigen besonderen und gewichtigen Gründen dem Interesse des Antragstellers an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung ausnahmsweise Vorrang einzuräumen ist.

Diese Voraussetzungen liegen hier nicht vor. Nach der im Rahmen des Aussetzungsverfahrens allein möglichen summarischen Prüfung ist nicht davon auszugehen, dass die Anordnung des Antragsgegners vom 01.12.2011 offensichtlich rechtswidrig ist und den Antragsteller in seinen Rechten verletzt. Es sprechen vielmehr überwiegende Gründe für eine Rechtmäßigkeit der angefochtenen Anordnung.

Rechtsgrundlage der angefochtenen Anordnung eines Teil-Belegungsstopps ist § 19 Abs. 2 Sätze 1 und 2 WTG i.V.m. § 2 Abs. 3 der Durchführungsverordnung zum WTG (DVO-WTG).

Betreuungseinrichtungen werden von der zuständigen Behörden gemäß § 18 WTG überwacht und daraufhin überprüft, ob sie die Anforderungen an den Betrieb nach diesem Gesetz und den hierzu ergangenen Rechtsverordnungen erfüllen. Werden (auch drohende) Mängel festgestellt, erfolgt in der Regel - wie hier geschehen - zunächst eine Beratung, § 19 Abs. 1 WTG. Werden festgestellte oder drohende Mängel nicht abgestellt, können gegenüber dem Betreiber gemäß § 19 Abs. 2 Satz 1 WTG Anordnungen erlassen werden, die zur Beseitigung einer eingetretenen oder Abwendung einer drohenden Beeinträchtigung des Wohls der Bewohner und zur Durchsetzung der dem Betreiber ihnen gegenüber obliegenden Pflichten erforderlich sind. Kann aufgrund der festgestellten Mängel die Betreuung weiterer Bewohner nicht sichergestellt werden, kann für einen bestimmten Zeitraum die Aufnahme weiterer Bewohner untersagt werden, § 19 Abs. 2 Satz 2 WTG.

Zutreffend hat der Antragsgegner im vorliegenden Fall zunächst festgestellt, dass die aufgrund des WTG aufgestellten Anforderungen an die Wohnqualität in der Betreuungseinrichtung des Antragstellers ab dem 10.12.2011 teilweise nicht erfüllt werden. Die Unterbringung von 16 Bewohnern in vier Vierbettzimmern verstößt nämlich seit dem 10.12.2011 gegen § 2 Abs. 3 der DVO-WTG. Nach dieser Vorschrift sind Bewohnerzimmer für mehr als zwei Bewohner unzulässig, wobei diese Anforderung spätestens drei Jahre nach Inkrafttreten der DVO-WTG (am 10.12.2008) zu erfüllen ist. Da der Antragsteller, den der Antragsgegner bereits im Dezember 2009 erstmals auf die ab dem 10.12.2011 geltenden verschärften Anforderungen hingewiesen hatte, keinerlei Bereitschaft zur Umwandlung der Vierbettzimmer in Zweibettzimmer gezeigt hat, durfte der Antragsgegner rechtsfehlerfrei davon ausgehen, dass die von ihm festgestellten, ab dem 10.12.2011 drohenden Mängel nicht abgestellt werden würden. Die Entscheidung des Antragsgegners, einzuschreiten und zur Abwendung der drohenden Beeinträchtigung bzw. Beseitigung der ab dem 10.12.2011 eintretenden Beeinträchtigung eine aufsichtsbehördliche Anordnung auszusprechen, entsprach damit der gesetzlichen Intention und hielt sich im Rahmen der Ermächtigung durch den Gesetzgeber.

Auch die weitere Entscheidung des Antragsgegners, als Mittel der Wahl einen ab dem 10.12.2011 geltenden Teil-Belegungsstopp für die vier Vierbettzimmer bis zu einem endgültigen Abbau dieser Mehrbettzimmer auszusprechen, und darüber hinaus anzuordnen, in anderen geeigneten Zimmern frei werdende Plätze vorrangig und nachweislich zunächst den Bewohnern der Mehrbettzimmer anzubieten, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Diese Maßnahmen halten sich im Rahmen der in § 19 Abs. 2 Satz 1 und 2 WTG zugelassenen Mittel zur Beseitigung festgestellter, das Wohl der Bewohner beeinträchtigender Mängel, denn sie sind geeignet und auch erforderlich, um in der Einrichtung des Antragstellers Wohnverhältnisse herzustellen, die den ab dem 10.12.2011 geltenden Mindestanforderungen des WTG und der DVO-WTG entsprechen.

Die seitens des Antragstellers geäußerten rechtlichen Bedenken gegenüber diesem behördlichen Vorgehen greifen demgegenüber nicht durch.

Entgegen der Auffassung des Antragstellers ist der Regelungsgehalt des angefochtenen Bescheides nicht unbestimmt und unbestimmbar. Dass mit der im Tenor der Anordnung enthaltenen Formulierung "bis zu einem endgültigen Abbau dieser Mehrbettzimmer" die Reduzierung der Belegung der Mehrbettzimmer auf höchstens zwei Bewohner gemeint ist und nicht etwa die völlige Schließung dieser Zimmer, ergibt sich nicht nur aus dem erkennbaren Zweck der Anordnung, schlicht den in § 2 Abs. 3 DVO-WTG geforderten Zustand herzustellen, sondern war für den Antragsteller auch aus dem vorangegangenen Schriftwechsel klar erkennbar. So ist er bereits im Schreiben vom 02.12.2009 vom Antragsgegner darauf hingewiesen worden, die vier Vierbettzimmer müssten "mindestens in Doppelzimmer umgewandelt werden (Abbau damit von 8 Bewohnerplätzen)". Auch im Anhörungsschreiben vom 09.08.2011 ist der Antragsteller lediglich aufgefordert worden, "den Abbau der Mehrbettzimmer entsprechend § 2 Abs. 3 DVO-WTG bis zum 10.12.2011 vorzunehmen". Von einer vollständigen Schließung der Mehrbettzimmer war nie die Rede und geht auch der angefochtene Bescheid, in dem ebenfalls von einem "Abbau der Mehrbettzimmer" die Rede ist, ersichtlich nicht aus. "Endgültig" ist der Abbau der Mehrbettzimmer, wenn alle vier Mehrbettzimmer zu "Bewohnerzimmern für zwei Bewohner" (vgl. § 2 Abs. 3 DVO-WTG) umgewandelt worden sind. Dass hierfür die Entfernung von zwei Betten (einschließlich zugehöriger Einrichtungsgegenstände wie etwa Nachttische etc.), nicht aber bauliche Veränderungen notwendig sind, ergibt sich einerseits aus der o.g. Formulierung des Verordnungsgebers ("Bewohnerzimmer für zwei Bewohner"), andererseits daraus, dass der Antragsgegner mit der angefochtenen Anordnung erkennbar nicht dagegen vorgehen will, dass die streitbefangenen Zimmer derzeit auch zum Aufenthalt und Durchgang anderer Personen als der Bewohner dienen. Somit ist für den Antragsteller ohne weiteres ersichtlich, welche Anforderungen zu erfüllen sind, um nicht mehr dem angeordneten Belegungstopp zu unterliegen.

Ein Anhörungsmangel liegt nicht vor. Der Antragsteller selber wurde ordnungsgemäß angehört. Ob eine Anhörung der Angehörigen der betroffenen Bewohner erforderlich war, erscheint zweifelhaft. Dies bedarf jedoch keiner weiteren Untersuchung, da sich sämtliche Angehörigen und Betreuer im Vorfeld der angefochtenen Anordnung zur Problematik der Mehrbettzimmer geäußert haben und diese Äußerungen dem Antragsgegner auch zugänglich gemacht worden sind.

Eine Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ergibt sich desweiteren nicht aufgrund einer Unanwendbarkeit des § 2 Abs. 3 DVO-WTG wegen Mängeln in der Verordnungsermächtigung. Die Kammer ist bei summarischer Betrachtung nicht der Auffassung des Antragstellers, der Landesgesetzgeber habe in der von ihm beschlossenen Verordnungsermächtigung für die Aufstellung von Anforderungen an die Wohnqualität in Betreuungseinrichtungen die verfassungsrechtlichen Vorgaben des Art. 80 Abs. 1 Grundgesetz (GG) und Art. 70 der Verfassung für das Land Nordrhein-Westfalen (LV NRW) nicht beachtet. Allerdings sieht die Kammer in erster Linie § 11 Abs. 2 WTG als Ermächtigungsgrundlage für den Erlass von Regelungen betreffend die Wohnqualität in Betreuungseinrichtungen durch die Exekutive an. Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung hat der Gesetzgeber in dieser Vorschrift hinreichend bestimmt. § 22 Abs. 1 Satz 2 WTG enthält demgegenüber lediglich eine zusätzliche Ermächtigung an den Verordnungsgeber, den in § 22 Abs. 1 Satz 1 WTG gewährten Bestandsschutz für Altbauten einzuschränken und für die von ihm in Umsetzung der Ermächtigung des § 11 Abs. 2 WTG neu aufgestellten Anforderungen an die Wohnqualität Übergangsfristen festzulegen. Da die gesetzliche Ermächtigung des § 22 Abs. 1 Satz 2 WTG ausdrücklich auf Rechtsverordnungen nach § 11 Abs. 2 WTG Bezug nimmt und damit ausdrücklich nur für die dort vom Gesetzgeber selber beschriebenen Wohnqualitätsanforderungen gilt, erscheinen der Kammer die vom Antragsteller geäußerten Bedenken, der Gesetzgeber habe auch in § 22 Abs. 1 Satz 2 WTG (nochmals) die näheren Voraussetzungen regeln müssen, unter denen vom Bestandsschutz des § 22 Abs. 1 Satz 1 WTG abgewichen werden darf, eher fernliegend.

Dass der Antragsteller von den aufgrund der Ermächtigung des § 11 Abs. 2 WTG neu aufgestellten Anforderungen an die Wohnqualität aufgrund der ihm 1994 erteilten Heimerlaubnis in besonders einschneidender Weise betroffen wäre, kann das Gericht nicht erkennen. Da der Verordnungsgeber im 1. Teil der DVO-WTG neben der Höchstzahl der Bewohner je Zimmer noch etliche weitere neue Standards für die Wohnqualität eingeführt hat, dürften sich eine Vielzahl von Heimbetreibern in vergleichbarer Weise mit Einschränkungen beim Bestandsschutz konfrontiert sehen. Inhaber erteilter Betriebsgenehmigungen für Pflegeheime können auch nicht auf einen dauerhaften uneingeschränkten Bestandsschutz ihrer Genehmigung vertrauen. Eingriffe des Gesetzgebers und des dazu ermächtigten Verordnungsgebers in ihre durch Art. 12 Abs. 1 und Art. 14 Abs. 1 GG geschützten Rechte können zur Wahrung und Verbesserung anderer verfassungsrechtlich geschützter Rechtsgüter - wie hier der in § 1 Abs. 1 und 2 WTG aufgezählten, aus Art. 1 Abs. 1 und Art 2 GG abgeleiteten Rechte und Interessen der Pflegebedürftigen - gerechtfertigt und damit zulässig sein.

Dem Antragsteller steht bei summarischer Prüfung auch nicht der behauptete Anspruch auf Befreiung von den Anforderungen nach dem WTG oder aufgrund des WTG gemäß § 7 Abs. 5 WTG zu. Nach dieser Vorschrift kann die zuständige Behörde auf Antrag den Betreiber von den Anforderungen nach diesem Gesetz oder aufgrund dieses Gesetzes teilweise befreien, wenn ohne die Befreiung ein besonderes Betreuungskonzept nicht umgesetzt werden kann und hierdurch der Zweck des Gesetzes nicht gefährdet wird.

Ein Anspruch des Antragstellers dürfte schon deshalb ausscheiden, weil keine Aspekte ersichtlich sind, die das der Behörde gegebenenfalls eröffnete Ermessen dahin reduzieren würden, dass allein die beantragte Befreiung als rechtmäßige Entscheidung anzusehen wäre. So konnte der vom Antragsgegner angeführte Umstand, dass es in NRW bereits zwei wissenschaftlich begleitete Modellvorhaben zu vergleichbaren Konzepten (sog. "Pflegeoasen") gibt, durchaus im Rahmen der Ermessensentscheidung, ob dem Antragsteller die begehrte Befreiung nach § 7 Abs. 5 WTG erteilt wird, Berücksichtigung finden.

Darüberhinaus hat die Kammer aber auch erhebliche Zweifel am Vorliegen der Befreiungsvoraussetzungen nach § 7 Abs. 5 WTG, da sie für den Fall der Erteilung der begehrten Befreiung und fortgesetzten Unterbringung der schwerst dementen Bewohner in Vierbettzimmern den Zweck des Gesetzes als durchaus gefährdet ansieht.

Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 WTG hat dieses Gesetz den Zweck, die Würde, die Interessen und die Bedürfnisse der Bürgerinnen und Bürger in Betreuungseinrichtungen vor Beeinträchtigung zu schützen und die Einhaltung der dem Betreiber ihnen gegenüber obliegenden Pflichten und ihre Rechte zu sichern. Ausdrücklich sollen die Bürgerinnen und Bürger in Betreuungseinrichtungen nach § 1 Abs. 2 Nr. 3 WTG in ihrer Privat- und Intimsphäre geschützt werden. Dem dienen u.a. auch die Vorschriften des § 11 WTG und des § 2 Abs. 3 DVO-WTG, in denen bestimmte Anforderungen an die Wohnqualität gestellt werden.

Entgegen der Argumentation des Antragstellers geht die Kammer davon aus, dass auch schwerst demente Bewohner von Betreuungseinrichtungen ohne Einschränkung in ihrer Würde und vor Verletzungen ihrer Intimsphäre zu schützen sind und ihre diesbezüglichen Interessen gegenüber denen anderer Heimbewohner in keiner Weise zurückstehen. Im Gegenteil: Aufgrund ihrer Hilflosigkeit bedürfen Schwerstdemente besonderen Schutz, da sie sich gegen Verletzungen ihrer Intimsphäre nicht mehr zur Wehr setzen können. Und eine Beeinträchtigung ihrer Menschenwürde, die bei ihnen quasi Ausdruck des übriggebliebenen Restes oder Kerns ihrer ehemaligen Persönlichkeit ist, wiegt eher schwerer als bei anderen Bewohnern, die außer dem Wunsch nach Respektierung ihrer Würde noch andere Interessen und Wünsche aktiv artikulieren können. Eine Unterbringung, bei der die Würde und Intimsphäre weniger geschützt ist als bei anderen Bewohnern, kommt für Schwerstdemente damit nicht in Betracht. Vor diesem Hintergrund geht die Kammer davon aus, dass der Antragsgegner den vom Antragsteller geforderten Perspektivwechsel - weniger Augenmerk auf den Schutz der Menschenwürde der Schwerstdementen und mehr Augenmerk auf Ansprache und Reizstimulation dieser Gruppe, um Vereinsamung und Angst vorzubeugen - zu Recht nicht vollzogen hat. Eine Förderung des (unterstellten) Interesses von Schwerstdementen an Stimulation und Gesellschaft auf Kosten des Schutzes ihrer Würde und Intimsphäre entspricht nicht dem Zweck des WTG. Wenn man denn ein Interesse dieser Personengruppe an Stimulation und Gesellschaft bejaht, so kann dieses nach den bisherigen Ausführungen nur unter größtmöglicher Wahrung ihrer Würde und Intimsphäre geschehen. Dies wäre auch ohne weiteres möglich, da Stimulation und Teilnahme am Gemeinschaftsleben wie bei allen anderen Heimbewohnern auch in Gemeinschaftsräumen stattfinden kann, während dem Interesse der Schwerstdementen an Wahrung ihrer Würde und Intimsphäre wie bei allen anderen Heimbewohnern auch durch Unterbringung in Einzel- oder Zweibettzimmern entsprochen werden kann.

Die geforderte Befreiung gemäß § 7 Abs. 5 WTG und Genehmigung der weiteren Unterbringung von schwerst dementen Bewohnern in Vierbettzimmern wird nach alledem im vorliegenden Fall kaum in Betracht kommen, zumal nach der Auskunft des zuständigen Ministeriums vor dem Hintergrund laufender Modellprojekte ein besonderes öffentliches Interesse an der zusätzlichen Erprobung des Konzepts des Antragstellers nicht erkennbar ist. Offenbleiben kann nach diesen Überlegungen die weitere Frage, ob das vom Antragsteller vorgelegte "Sonderpflegekonzept für weit fortgeschritten demenziell veränderte und immobile Menschen in Mehrpersonenräumen" die inhaltlichen Anforderungen für ein "besonderes Betreuungskonzept" i.S.v. § 7 Abs. 5 WTG überhaupt erfüllt, weil es sich bei der Umsetzung weitgehend in der Unterbringung der Demenzkranken in Mehrbettzimmern mit Durchgangsverkehr erschöpft und damit den mit dem Gedanken der "basalen Stimulation" verbundenen hohen Anspruch einer umfassenden und konzeptionell klar durch eine Rhythmisierung von Aktivitäten und Ruheperioden strukturierten Ansprache aller fünf Sinne des Kranken verfehlen dürfte.

Die angefochtene Anordnung vom 01.12.2011 leidet auch nicht an offensichtlichen Fehlern bei der Ermessensausübung. Insbesondere war der Antragsgegner mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht an das eindeutige Votum der Angehörigen und Betreuer der Bewohner der Vierbettzimmer für die Beibehaltung der bisherigen Unterbringung gebunden. Aus § 11 Abs. 3 Satz 2 WTG ergibt sich nach summarischer Prüfung keine derartige Ermessensbindung. Nach dieser Vorschrift soll die zuständige Behörde für den Fall, dass das Einverständnis des Bewohners zu Abweichungen von Anforderungen an die Wohnqualität erteilt ist und diese Abweichungen mit den Maßstäben des Alltags eines häuslichen Lebens vereinbar sind, keine gegenteiligen Anordnungen erlassen, sofern dies nicht im Einzelfall zur Abwehr einer Gefahr erforderlich ist. Zweifelhaft ist bereits, ob diese das Ermessen der zuständigen Behörde bindende Norm bei der Unterbringung von Schwerstdementen überhaupt - auch nur sinngemäß - Anwendung finden kann. Denn zum einen können Schwerstdemente ihr Einverständnis zu Abweichungen hinsichtlich der Wohnqualität im allgemeinen nicht mehr äußern, zum anderen ist für diese Gruppe von Heimbewohnern ein häusliches Leben überhaupt nicht mehr denkbar. Eine Vergleichbarkeit der vorliegenden mit der in § 11 Abs. 3 Satz 2 WTG geregelten Situation liegt demnach eher fern. Auch der bloße Rechtsgedanke des § 11 Abs. 3 Satz 2 WTG streitet im übrigen nicht für den Antragsteller. Denn die Behörde soll nach dieser Vorschrift nur dann an das Einverständnis des Bewohners mit einer Verringerung der Wohnqualität gebunden sein, wenn ein Mindestmaß an Wohnqualität gewährleistet ist. Im Falle des § 11 Abs. 3 Satz 2 WTG ist der Maßstab hierfür der "Alltag eines häuslichen Lebens". Im Falle von Schwerstdementen dürfte nach den obigen Ausführungen als Maßstab gelten, dass auch bei einem Einverständnis der Angehörigen mit einer abweichenden Wohnqualität zumindest die Würde und Intimsphäre der schwerst dementen Bewohner geschützt bleiben muss. Dieses Mindestmaß an Wohnqualität ist bei der Unterbringung in Vierbettzimmern nicht gegeben, wie der Antragsgegner richtig erkannt hat - und wie etwa auch aus dem "Vorläufigen Transparenzbericht zur Qualität der stationären Pflegeeinrichtung Alten- und Pflegeheim N. " geschlossen werden kann, in dem die Einhaltung der Anforderung "Sorgen die Mitarbeiter dafür, dass Ihnen z.B. beim Waschen außer der Pflegekraft niemand zusehen kann?" im Gegensatz zu den ansonsten sehr positiven Beurteilungen nur mit der Note 4,1 bewertet wurde. Im übrigen hat der Antragsgegner zu Recht darauf hingewiesen, dass das Votum der betroffenen Angehörigen und Betreuer zugunsten der Vierbettzimmer bei der Ausübung seines Ermessens insoweit berücksichtigt wurde, als er lediglich einen Neubelegungsstopp ausgesprochen hat.

Sonstige besondere und gewichtige Gründe, aufgrund derer dem Interesse des Antragstellers an der Anordnung der aufschiebenden Wirkung unabhängig von den Erfolgsaussichten der Klage ausnahmsweise Vorrang einzuräumen wäre, liegen nicht vor. Insbesondere stellt die finanzielle Belastung des Antragstellers durch den Wegfall von 8 Pflegeplätzen keinen solchen Grund dar. Der vom Verordnungsgeber geforderte Abbau von Mehrbettzimmern zum 10.12.2011 trifft den Antragsteller nicht anders als alle anderen Einrichtungsträger, die in ihren Betreuungseinrichtungen Mehrbettzimmer vorgehalten haben. Der Antragsteller ist auch frühzeitig und wiederholt auf die veränderten Wohnanforderungen ab dem 10.12.2011 hingewiesen worden und hatte demnach hinreichend Gelegenheit, sich hierauf einzustellen.

Auch der zusätzlich zum Aussetzungsantrag gestellte Antrag des Antragstellers auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 VwGO ist jedenfalls unbegründet. Dem Antragsteller steht kein Anordnungsanspruch zur Seite, aufgrund dessen er vom Antragsgegner verlangen könnte, ihm die Belegung der vier im Alten- und Pflegeheim N. vorgehaltenen Mehrbettzimmer mit jeweils vier Personen vorläufig zu gestatten. Dass ein Befreiungsanspruch nach § 7 Abs. 5 WTG nicht besteht, wurde bereits ausgeführt. Gründe für einen Befreiungsantrag nach § 11 Abs. 3 Satz 1 WTG sind weder vorgetragen noch ersichtlich, so dass ein Anordnungsanspruch sich auch nicht aus dieser Vorschrift ergeben kann.

Die Entscheidung über die Kosten folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 53 Abs. 3 Nr. 1 und 2, 52 Abs. 1 und 2 VwGO. Wegen des vorläufigen Charakters des vorliegenden Verfahrens hat das Gericht nur den halben Regelstreitwert für jeden der gestellten Anträge in Ansatz gebracht.