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Tatbestand

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Die Klägerin meldete bei der Beklagten u.a. das Gewerbe "Vermittlung von Sportwetten" an. In zwei ihrer in Köln gelegenen Betriebsstätten vermittelte sie Sportwetten an die in Malta ansässige und dort konzessionierte Anbieterin "Q. J. Ltd." (Q. ).

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Mit Verfügung vom 29. Mai 2006 untersagte die Beklagte der Klägerin unter anderem die Vermittlung von Sportwetten an Veranstalter, die nicht im Besitz einer Zulassung nach § 1 des Sportwettengesetzes Nordrhein-Westfalen (SportwettenG NRW) sind, sowie für Sportwettangebote nicht zugelassener Veranstalter zu werben. Zugleich ordnete die Beklagte die sofortige Vollziehung an.

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Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW) hat durch Beschluss vom 23. Februar 2007 - 4 B 1624/06 - den Aussetzungsantrag der Klägerin - abweichend vom Ausgangsbeschluss der erkennenden Kammer vom 14. Juli 2006 (1 L 920/06) - abgelehnt. Ein Abänderungsantrag blieb ohne Erfolg (-1 L 389/07 -, Beschluss vom 03. Mai 2007). Vorläufiger Rechtsschutz bezüglich der Androhung eines Zwangsgeldes wurde versagt (-1 L 636/07 -, Beschluss vom 04. Juni 2007).

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Nach einer Kontrolle beider Betriebsstätten am 05. Juli 2007 setzte die Beklagte mit Bescheid vom 06. Juli 2007 ein Zwangsgeld in Höhe von jeweils 5.000 EUR (insgesamt 10.000 EUR) fest, weil die Klägerin in zwei Fällen gegen die vollziehbare Untersagungsverfügung verstoßen habe. Mit weiterem Bescheid vom gleichen Tag drohte die Beklagte für jeden Fall der Zuwiderhandlung ein weiteres Zwangsgeld in Höhe von 10.000 EUR für den Fall an, dass die Klägerin der Ordnungsverfügung

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a) hinsichtlich des darin geforderten Unterlassens nunmehr nicht sofort nach Bekanntgabe dieser Verfügung nachkomme und

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b) hinsichtlich des darin geforderten Handelns nicht innerhalb von zwei Tagen nach Bekanntgabe dieser Verfügung nachkomme.

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Die dagegen fristgerecht erhobenen Widersprüche wies die Bezirksregierung Köln mit Bescheid vom 26. Januar 2010 als unbegründet zurück.

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Am 02. März 2010 hat die Klägerin Klage erhoben.

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Die Festsetzung der Zwangsgelder sei rechtswidrig, weil die Beklagte im Verfahren der Q. Ltd., das sich auf die gegenüber der Klägerin ergangene Ordnungsverfügung bezog, eine sogenannte Stillhaltezusage abgegeben habe (VG Köln 1 L 778/07). Während des laufenden Verfahrens sei die angegriffene Festsetzung erfolgt. Ferner sei die Zwangsgeldfestsetzung nicht von der Zwangsgeldandrohung gedeckt. Darin sei für den Fall der Zuwiderhandlung nur ein einzelnes Zwangsgeld angedroht worden, während zwei Zwangsgelder festgesetzt worden seien. Ferner folge die Rechtswidrigkeit der Festsetzung aus der Gemeinschaftsrechtswidrigkeit der zu vollstreckenden Grundverfügung.

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Die Klägerin beantragt,

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die Bescheide der Beklagten vom 06. Juli 2007 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 26. Januar 2010 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, das gezahlte Zwangsgeld in Höhe von 10.000 EUR an die Klägerin zurückzuzahlen.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie verteidigt die ergangenen Verfügungen und tritt dem klägerischen Vorbringen entgegen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist begründet. Die angefochtenen Bescheide der Beklagten sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

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Im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung fehlt es an einer wesentlichen Voraussetzung einer Zwangsmittelanwendung und einer weiteren Zwangsmittelandrohung, weil die zu vollstreckende Grundverfügung keinen Bestand mehr hat.

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Die angedrohten und festgesetzten Zwangsgelder setzten - da die Behörde nicht das einstufige Verfahren gewählt hat - als Vollstreckungsmaßnahmen einen zu vollstreckenden Verwaltungsakt (Grundverfügung) voraus, § 55 Abs. 1 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVG NRW). Die durchzusetzende Verfügung muss unanfechtbar oder aus anderen Gründen vollziehbar sein. Im Rahmen der Überprüfung einer Zwangsmittelverfügung sind also zunächst die Wirksamkeit sowie die Durchsetzbarkeit und nicht die Rechtmäßigkeit der Grundverfügung entscheidend. Was bestandskräftig entschieden ist, darf demnach - ohne weitere Überprüfung der Rechtmäßigkeit bis hin zur Grenze der Nichtigkeit - im Rahmen des weiteren Vollstreckungsverfahrens unberücksichtigt bleiben. Materielle Einwände gegen die Grundverfügung sind im Übrigen nur zu berücksichtigen, wenn die Grundverfügung nicht bestandskräftig geworden ist oder über sie noch nicht rechtskräftig entschieden ist. Darin zeigt sich die Mehrstufigkeit des Vollstreckungsverfahrens in Bezug auf die Grundverfügung,

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vgl. hierzu Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 16. Dezember 2004 -1C 30/03-, juris Rdnr. 15 m.w.N.; vgl. auch § 18 Abs. 1 Satz 3 des Verwaltungsvollstreckungsgesetzes (VwVG).

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Eine nicht mehr wirksame Grundverfügung kann demnach nicht (weiter) vollstreckt werden. Die Basis, auf die die Zwangsmittelverfügungen Bezug nehmen, ist in diesen Fällen entfallen. Die Wirksamkeit einer Grundverfügung wird damit zur zwingenden Voraussetzung einer Vollstreckungsmaßnahme. Gemäß § 43 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht durch die Behörde zurückgenommen oder widerrufen oder etwa vom Gericht ("anderweitig") aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist.

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Gemessen an diesen Kriterien sind die angefochtenen Zwangsmittelverfügungen rechtswidrig geworden, weil sie sich nicht mehr auf eine wirksame Grundverfügung beziehen können. Die erkennende Kammer hat die zu vollstreckende Grundverfügung mit Urteil vom 24. März 2011 im Verfahren VG Köln 1 K 4589/07 aufgehoben. Ist die Klägerin demnach zu keinem Handeln oder Unterlassen mehr verpflichtet, kann die Durchsetzung dieser Verpflichtung durch eine Zwangsgeldandrohung oder eine Zwangsmittelfestsetzung nicht mehr betrieben werden.

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Die zusätzlich ausgesprochene Rückzahlungspflicht der Beklagten, die nach § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO prozessual zulässig bereits in diesem Verfahrensstand geltend gemacht werden durfte, beruht auf dem allgemeinen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch, nachdem die Zwangsgeldfestsetzung rechtswidrig ist.

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Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.