Verwaltungsgericht Köln, 10 K 8606/09

T a t b e s t a n d

Die Beteiligten streiten im Rahmen der gesetzlichen Ersatzschulfinanzierung um die Höhe des Landeszuschusses für das Haushaltsjahr 2005.

Die Klägerin ist seit dem 01.01.1989 Trägerin der P. -L. -Schule H. . Sie übernahm die Schulträgerschaft durch Veräußerungsvertrag vom 22.12.1988 von der damaligen Pädagogium P. -L. -Schule H. GmbH als vorheriger Schulträgerin, die heute unter Pädagogium H. GmbH firmiert. Voran gegangen war dem Schulträgerwechsel ein Rechtsstreit gegen den Kultusminister des Landes Nordrhein-Westfalen. Dieser hatte die erforderliche Genehmigung zunächst mit der Begründung versagt, der Schulträgerwechsel stelle eine unzulässige Rechtsausübung zum Nachteil des Landes dar, weil er allein dem Zweck diene, der nunmehr als Mieter und nicht mehr als Eigentümer des Schulgrundstücks auftretenden Schulträger-GmbH höhere Zuschüsse zu verschaffen. Die gegen die Versagung der Genehmigung gerichtete Klage war in allen drei Instanzen erfolgreich (Urteil des VG Köln vom 26.01.1982 - 10 K 3588/80 -; Urteil des OVG NRW vom 12.12.1986 - 5 A 1376/82 -; Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 02.02.1988 - 7 B 65.87 -), so dass die Genehmigung 1988 erteilt wurde.

Mit Veräußerungsvertrag vom 22.12.1988 wurden sämtliche rechtlichen Ansprüche und Verbindlichkeiten der Pädagogium P. -L. -Schule H. GmbH (zu den Bilanzwerten per 31.12.1988) sowie das Eigentum an den Schulmöbeln auf die Klägerin übertragen. Eigentümer des Schulgrundstücks blieb die Pädagogium H. GmbH, die auch das zugehörige Internat weiterführt. Zum 01.01.1989 übernahm die Klägerin den Schulbetrieb.

In Ziffer 2 des Veräußerungsvertrags heißt es:

"Für den Fall, dass der Wert der zu übertragenden Passiven den der Aktiven übersteigt, räumt das Päda der P. -L. -Schule H. eine Forderung in Höhe des Differenzbetrages gegen sich selbst ein. Das Päda wird diese Forderung ab 2. Januar 1989 mit 7,5% verzinsen. Sollte das Päda der P. -L. -Schule H. Darlehen gewähren und hierfür einen höheren Zinssatz berechnen, wird der Zinssatz für die vorstehend genannte Forderung entsprechend angeglichen".

In der folgenden Zeit wurde diese Forderung in ein Verrechnungskonto eingebracht, welches seitdem in laufender Rechnung geführt und verzinst wird und in das später auch andere Geschäftsvorfälle zwischen der Klägerin und der Pädagogium H. GmbH eingestellt wurden. Durch weitere Vereinbarungen vom 29.01.1991 bzw. vom 31.07.1991 wurde die Zinshöhe schließlich dahin abgeändert, dass sie ab Januar 1992 für die Zukunft dem Zinssatz entsprechen sollte, den die Sparkasse Bonn der Klägerin beim Kontokorrent berechnet. Mit einer weiteren Vereinbarung vom 22.06.2007 bestätigten die Klägerin und die Pädagogium H. GmbH, dass die Zinserträge der Klägerin nach dem Willen beider Vertragsparteien zur Aufbringung zunächst des nicht haushaltsfähigen Aufwandes sowie sodann der Eigenleistung verwendet würden und im Lichte dieser Geschäftsgrundlage auch in der Vergangenheit bereits derart verfahren worden sei.

Zwischen der Klägerin und der Pädagogium H. GmbH wurde am 07.12.1990 ein Beherrschungs- und Gewinnabführungs-Vertrag abgeschlossen. Der Pädagogium H. GmbH wurde ein Weisungsrecht gegenüber der Geschäftsführung der Klägerin eingeräumt. Die Klägerin verpflichtete sich ferner, etwaige - zukünftige - Gewinne an die Pädagogium H. GmbH abzuführen. Die Pädagogium H. GmbH verpflichtete sich, etwaige - zukünftige - Verluste zu übernehmen; diese Verpflichtung bezog sich nicht auf ein bestehendes vorvertragliches Defizit.

Mit Schreiben vom 15.03.2006 übersandte die Klägerin ihre ungeprüfte Jahresrechnung für das Haushaltsjahr 2005 zwecks Festsetzung des Landeszuschusses an den Beklagten. Nach ihrer damaligen Auffassung war der Landeszuschuss für 2005 auf 4.321.191,96 EUR festzusetzen.

Mit Bescheid vom 25.10.2007 setzte die Bezirksregierung Köln den Landeszuschuss für das Jahr 2005 auf 4.198.196,19 EUR fest und forderte die Klägerin wegen bereits gezahlter Abschläge zur Rückzahlung von 169.511,54 EUR auf. Dabei setzte die Bezirksregierung den Zinsertrag aus dem Verrechnungskonto der Klägerin mit der Pädagogium H. GmbH in Höhe von 168.601,02 EUR als haushaltsfähige Einnahme unter dem Haushaltstitel 162 00 an. Der nominell in dem Bescheid festgesetzte Betrag des Landeszuschusses von 4.198.196,19 EUR war allerdings nicht richtig aus der geprüften Jahresrechnung - die dem Bescheid als Anlage beigefügt war - übernommen worden; dort ist der Landeszuschuss - rechnerisch richtig - auf 4.137,488,46 EUR festgesetzt; hierauf bezieht sich auch der zurückgeforderte Betrag.

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin rechtzeitig Widerspruch und trug vor: Der rechnerisch auf 4.137.488,46 EUR festgesetzte Zuschuss sei um die in dem Bescheid vom 25.10.2007 angerechneten Einnahmen aus Zinserträgen in Höhe von 168.601,02 EUR zu erhöhen, da dieser Betrag der Aufbringung der Eigenleistung diene. Eine ausdrückliche Erklärung der Pädagogium H. GmbH aus dem Jahre 2005, die sich auf die Zweckbestimmung der Zahlungen aus dem Verrechnungskonto beziehe, existiere nicht; dass die Leistungen zu diesem Zweck erfolgt seien, ergebe sich jedoch aus der Vereinbarung vom 22.06.2007, mit der dieser Sachverhalt festgehalten sei.

Mit Widerspruchsbescheid vom 23.11.2009 berichtigte die Bezirksregierung Köln die Festsetzung des Zuschusses auf den in der geprüften Jahresrechnung ausgewiesenen Betrag von 4.137.488,46 EUR und wies den Widerspruch zurück. Als Begründung wurde ausgeführt: Die getroffene Festsetzung für das Haushaltsjahr 2005 und der daraus folgende Rückerstattungsanspruch seien vor dem Hintergrund des § 112 Abs. 5 SchulG NRW rechtmäßig. Nach § 106 Abs. 1 S. 2 u. 3 SchulG NRW bemäßen sich die Zuschüsse mit Ausnahme der Kostenpauschalen nach dem Haushaltsfehlbetrag der Ersatzschule, der sich aus der Differenz zwischen den die fortdauernden Einnahmen übersteigenden fortdauernden Ausgaben ergebe. Fortdauernde Einnahmen seien solche, denen ein Rechtsgrund für ein endgültiges Behaltendürfen zu Grunde liege. Nach § 105 Abs. 6 S. 2 SchulG NRW, dem früheren § 6 Abs. 3 EFG, seien nur solche Zahlungen nicht auf den Haushaltsfehlbetrag anzurechnen, die als Zuwendungen zur Aufbringung der Eigenleistung gewährt würden. Jedoch handele es sich bei den von der Pädagogium H. GmbH an die Klägerin gezahlten Darlehenszinsen um anzurechnende Einnahmen, welche die Voraussetzungen des § 105 Abs. 6 S. 2 SchulG NRW nicht erfüllten. Bei der Frage, ob Zahlungen Dritter als Zuwendungen anzusehen seien, komme es entscheidend auf die Freiwilligkeit der Leistung an. Würden Leistungen pflichtweise erbracht, liege eine derartige Zuwendung nicht vor. Da es sich bei den gezahlten Zinsen um solche aus einer Darlehensschuld handele, könne wegen der rechtlichen Verpflichtung von Freiwilligkeit nicht gesprochen werden. Die Beanstandung der Höhe des festgesetzten Landeszuschusses erfolge zu Recht. Der Betrag sei tatsächlich - richtig - mit 4.137.488,46 EUR zu beziffern; dies habe im Ergebnis aber keinerlei Auswirkungen auf die Höhe des zurückgeforderten Betrags.

Die Klägerin hat rechtzeitig Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor: Der Bescheid des Beklagten beruhe auf unzutreffenden tatsächlichen und rechtlichen Feststellungen. Bei den Zinserträgen handele es sich schon nicht um eine "Ist-Einnahme" im Sinne der Landeshaushaltsordnung, da es an einem tatsächlichen Geldfluss fehle. Das maßgebliche Verrechnungskonto sei kein Bankkonto, sondern ein rein buchmäßiges Konto zwischen den beiden Gesellschaften, das den Wirtschaftsprüfern zur Verfügung gestellt werde. Jedenfalls seien die Zinserträge aber als nicht haushaltsfähige "eigene Mittel" des Schulträgers nach § 105 Abs. 6 SchulG aufzufassen und dürften nicht dazu führen, dass der Landeszuschuss gekürzt werde. Es liege auch nicht etwa ein Darlehensvertrag, sondern ein Vertrag sui generis vor, da es nie zu der für die Begründung eines Darlehensvertrags erforderlichen Valutaauszahlung gekommen sei. Der vorliegende Zinsertrag diene nicht zur Deckung der laufenden haushaltsfähigen Kosten, so dass eine Doppelförderung nicht zu befürchten sei. Stattdessen drohten sämtliche nicht haushaltsfähige Einnahmen eines Schulträgers stets als refinanzierungsschädliche Einnahmen der Schule qualifiziert zu werden. Es sei unstreitig, dass unter dem Haushaltstitel 162 00 Zinserträge verbucht werden müssten, die aus der Anlage vorübergehend nicht benötigter Abschlagszahlungen des Landes herrührten. Darum handele es sich hier aber nicht.

Für den Fall, dass die Zinserträge nach Auffassung des Gerichts gleichwohl als haushaltsfähige Einnahme anzusehen seien, trägt die Klägerin hilfsweise vor: Diese "Einnahme" könne jedenfalls nicht zur Kürzung des Zuschusses führen, weil sie dann gemäß § 105 Abs. 6 S. 2 SchulG NRW nach dem Willen der Klägerin und der Pädagogium H. GmbH zur Erbringung der Eigenleistung verwendet worden sei und der Zuwendungswille mit entsprechender Zweckbestimmung nach der Rechtsprechung des OVG NRW maßgeblich sei. Es handele sich um eine Verpflichtung, welche die Pädagogium H. GmbH freiwillig eingegangen sei.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Änderung des Festsetzungsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 25.10.2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 23.11.2009 zu verpflichten, den Landeszuschuss für das Haushaltsjahr 2005 auf 4.306.089,48 EUR statt 4.137.488,46 EUR festzusetzen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er wiederholt und vertieft die Begründung des angefochtenen Widerspruchsbescheides und trägt ergänzend vor: Von einer Freiwilligkeit der Zinsleistungen durch die Pädagogium H. GmbH könne keine Rede sein. Die Formulierungen aus den vorgelegten Verträgen und Vereinbarungen zwischen der Klägerin und der Pädagogium H. GmbH ließen keinen Zweifel zu, dass rechtsverbindliche Ansprüche auf Zinseinnahmen aufgrund der Gewährung eines Darlehens hätten entstehen sollen. Der mit der Vereinbarung vom 22.06.2007 bekundete, davon abweichende Wille, dass die Zinserträge stets ausschließlich als Einnahmen zur Aufbringung der Eigenleistung als Ergänzung zu den Landeszuschüssen hätten verwendet werden sollen, stehe dem nicht entgegen, da eine vertragliche Regelung, mit der von den gesetzlichen Vorgaben abgewichen werde, unbeachtlich sei. Auch das von der Klägerin angeführte Urteil des OVG NRW vom 22.04.1988 - 19 A 1232/87 - stehe dem nicht entgegen, da es in dem dort entschiedenen Fall - obwohl er ebenso eine nachträglich getroffene Zweckbestimmung von Beiträgen zur Aufbringung der Eigenleistung zum Gegenstand gehabt habe - nicht um die Beurteilung deren Freiwilligkeit, sondern lediglich um die Frage von deren Zweckbestimmung gegangen sei. Wegen des verbindlichen Darlehensverhältnisses fehle es aber vorliegend an der Freiwilligkeit. Außerdem gehöre die Pädagogium H. GmbH nicht zu dem Personenkreis, dessen finanzielles Engagement durch den Verzicht auf die Anrechnung seiner Leistungen auf den Landeszuschuss gefördert werden müsse. Die Pädagogium H. GmbH fungiere vielmehr als Garant für die wirtschaftliche Zuverlässigkeit der Klägerin, welche eine der wesentlichen Voraussetzungen für die Erteilung der schulrechtlichen Genehmigung gemäß § 101 Abs. 5 S. 2 SchulG NRW sei.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage ist zulässig und begründet.

Der Bescheid der Bezirksregierung Köln vom 25.10.2007 in Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 23.11.2009 ist teilweise rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO); die Klägerin hat einen Anspruch auf die aus dem Tenor ersichtliche höhere Festsetzung des Landeszuschusses für das Haushaltsjahr 2005.

Die maßgeblichen Rechtsgrundlagen ergeben sich vorliegend noch aus dem Ersatzschulfinanzgesetz vom 27.06.1961 (GV NRW S.230, zuletzt geändert durch Gesetz vom 27.01.2004, GV. NRW. S.30) - EFG -, das gemäß § 130 Abs. 2 SchulG NRW bis zum 31.12.2005 weiter galt. Die an seine Stelle tretenden Vorschriften der §§ 105 bis 115 SchulG NRW sind gemäß § 133 Abs. 1 Satz 2 SchulG NRW erst am 01.01.2006 in Kraft getreten und können deshalb für das vorliegend zu beurteilende Haushaltsjahr 2005 noch keine Geltung beanspruchen. In der Sache ergibt sich daraus aber keine abweichende Beurteilung.

Gemäß § 1 Abs. 1, § 15 EFG (heute: § 105 Abs. 1, § 112 Abs. 5 SchulG NRW) haben Ersatzschulen einen Anspruch auf die zur Durchführung ihrer Aufgaben und zur Erfüllung ihrer Pflichten erforderlichen Zuschüsse des Landes, wobei die endgültige Höhe der Zuschüsse von der oberen Schulaufsichtsbehörde nach Vorlage der Jahresrechnung und weiterer Nachweise sowie erforderlichenfalls nach Durchführung einer örtlichen Prüfung festgesetzt wird. Gemäß § 5 Abs. 1 Satz 1 EFG (heute: § 106 Abs. 1 S. 2 SchulG NRW) bemessen sich die Zuschüsse nach dem Haushaltsfehlbetrag der Ersatzschule. Dieser gilt nach der Legaldefinition des § 5 Abs. 1 Satz 2 EFG (heute: § 106 Abs. 1 S. 3 SchulG NRW) als der Betrag, um den bei Rechnungsabschluss die fortdauernden Ausgaben höher als die fortdauernden Einnahmen der Schule sind.

Den Haushaltsfehlbetrag hat der Beklagte hier insoweit unzutreffend ermittelt und der Berechnung des Jahreszuschusses zugrunde gelegt, als er den Zinsertrag aus dem Verrechnungskonto der Klägerin mit der Pädagogium H. GmbH in Höhe von 168.601,02 EUR als haushaltsfähige Einnahme im Sinne des Ersatzschulfinanzierungsrechts angesehen hat. Der Klägerin steht ein Anspruch darauf zu, dass der streitgegenständliche Zinsbetrag nicht als Einnahme in die Ermittlung des Haushaltsfehlbetrages einbezogen wird, womit die begehrte Korrektur der festgesetzten Zuschusshöhe verbunden ist.

Die Begriffe "Haushaltsfehlbetrag", "fortdauernde Einnahmen" und "fortdauernde Ausgaben" entstammen dem für das Land geltenden Haushaltsrecht und sind im Sinne dieses Haushaltsrechts anzuwenden. Das Haushaltsrecht des Landes NRW und der ihm entlehnte Begriff der "Einnahmen" wird weitgehend durch die Vorschriften der Landeshaushaltsordnung (LHO) konkretisiert. Nach dem hier anzuwendenden § 81 LHO gehören zu den in die Haushaltsrechnung eines Haushaltsjahres einzubeziehenden Einnahmen unter anderem die Ist-Einnahmen, die als die im jeweiligen Haushaltsjahr tatsächlich eingegangenen und geleisteten Zahlungen zu definieren sind,

OVG NRW, Urteil vom 04.11.1989 - Az.: 19 A 2347/87 -

Es kann offen bleiben, ob der hier streitige Zinsertrag überhaupt eine Ist-Einnahme im Sinne der obigen Definition darstellt oder ob es im Hinblick darauf, dass es sich bei dem maßgeblichen Konto um ein reines - buchmäßiges - Verrechnungskonto zwischen den beiden Gesellschaften und nicht etwa ein Bankkonto handelt, bereits an einem Geldfluss im Sinne des Haushaltsrechts fehlt.

Denn auch wenn man von einer Ist-Einnahme im Sinne des § 81 LHO ausgeht, handelt es sich dabei jedenfalls nicht um eine haushaltsfähige Einnahme im Sinne des Ersatzschulfinanzierungsrechts, sondern um "eigene Mittel" (§ 105 Abs. 6 S. 1 HS 2 SchulG NRW) des Schulträgers, die nicht zu einer Kürzung des Landeszuschusses führen. Zu Recht hat die Klägerin geltend gemacht, dass nach der Systematik des Ersatzschulfinanzierungsrechts von dem Schulträger erwartet wird, dass er über eigene Mittel verfügt oder solche generiert, aus denen er die trägerbezogenen - nicht refinanzierungsfähigen - Kosten sowie die Eigenleistung decken kann. Zu diesen Mitteln gehört eigenes Kapital des Trägers wie etwa Bankguthaben, Wertpapiere oder sonstige Kapitalanlagen; hierzu zählen aber auch Erträge aus diesem Kapital wie u.a. Zinserträge. Dem steht nicht entgegen, dass Zinserträge, die aus der Anlage vorübergehend nicht benötigter Abschlagszahlungen des Landes erzielt werden, unstreitig unter dem Titel 162 00 als Einnahme in den Ersatzschulhaushalt einzustellen sind. Denn die Abschlagszahlungen, auf denen derartige Zinserträge beruhen, sind keine "eigenen Mittel" des Trägers, sondern Mittel, die das Land für die Ersatzschulfinanzierung bereitstellt. Es ist systemgerecht, dass dem Schulträger aus der Anlage vorübergehend nicht benötigter Abschlagszahlungen kein zusätzlicher Vorteil entstehen darf, sondern Zinseinnahmen, die aus den Abschlagszahlungen herrühren, das Land entlasten; dies erstreckt sich aber nicht auf Zinsen, die der Schulträger unabhängig von Abschlagszahlungen des Landes aus anderen Quellen erzielt.

Vorliegend handelt es sich nicht um Zinserträge, die auf vorübergehend angelegten Abschlagszahlungen des Landes beruhen. Dies kann schon deshalb ausgeschlossen werden, weil das maßgebliche Verrechnungskonto kein Bankkonto ist, auf dem Mittel angelegt werden könnten. Vielmehr entstehen die Zinserträge aus dem Veräußerungsvertrag, den die Klägerin am 22.12.1988 im Zuge der Betriebsaufspaltung mit der Pädagogium H. GmbH abgeschlossen hat, sowie aus späteren, ergänzenden Vereinbarungen zwischen den beiden Gesellschaften, wobei das Schuldverhältnis - wie die Klägerin zutreffend vorträgt - mangels Auszahlung einer Darlehensvaluta im Hinblick auf § 488 Abs. 1 Satz 2 BGB nicht als Darlehensverhältnis angesehen werden kann. Die Forderung aus dem Verrechnungskonto stellt zwar keine Kapitalanlage dar, gehört aber gleichwohl zur wirtschaftlichen "Grundausstattung" der Klägerin, die ihr im Zuge der Betriebsaufspaltung in eine Eigentümergesellschaft und eine Schulbetriebsgesellschaft mitgegeben wurde und die sie in die Lage versetzen soll, den ersatzschulfinanzierungsrechtlich erwarteten eigenen Finanzierungsbeitrag zu leisten. Ebenso wie der aus dem Organschaftsvertrag vom 07.12.1990 folgende Anspruch gegen die Pädagogium H. GmbH auf Übernahme von Verlusten sind deshalb die Ansprüche aus dem Verrechnungskonto - sowohl soweit es die ursprünglich in das Konto eingestellte Hauptforderung als auch soweit es die Zinsen als verselbständigte Nebenforderung betrifft - als eigene Mittel des Schulträgers zu werten. Dies hat zur Folge, dass die Zinsen nicht als haushaltsfähige Einnahme anzusehen und deshalb nicht im Ersatzschulhaushalt (unter dem Titel 162 00) zu verbuchen sind, wie es auch der jahrelangen Praxis der Bezirksregierung Köln - bis zum streitigen Haushaltsjahr 2004 - entsprochen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO in Verbindung mit § 709 ZPO.

Die Kammer hat die Berufung zugelassen, weil die Rechtssache im Hinblick auf die Fortentwicklung der Rechtsprechung zu haushaltsfähigen bzw. nicht haushaltsfähigen Einnahmen im Ersatzschulfinanzierungsrecht grundsätzliche Bedeutung hat (§ 124a Abs. 1, § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Zwar sind die vorliegend zur Anwendung kommenden Regelungen des Ersatzschulfinanzgesetzes inzwischen außer Kraft getreten; insoweit handelt es sich um auslaufendes Recht. Dies steht der Annahme einer grundsätzlichen Bedeutung hier aber deshalb nicht entgegen, weil die maßgeblichen Regelungen der Sache nach im Wesentlichen unverändert in die heute geltenden Vorschriften der §§ 105 ff. SchulG NRW übernommen worden sind.