Verwaltungsgericht Köln, 20 K 441/10

T a t b e s t a n d

Der Beklagte erließ für die Karnevalstage 2010 eine Allgemeinverfügung, durch die für unter Ziffer 2 der Verfügung im Einzelnen bezeichnete Zeiträume sowie für unter Ziffer 3 der Verfügung im Einzelnen bezeichnete räumliche Bereiche der Stadt Köln das Mitführen und die Benutzung von Glasbehältnissen außerhalb von geschlossenen Räumen untersagt wurde. Ausgenommen von dem Verbot waren das Mitführen von Glasbehältnissen durch Getränkelieferanten und Personen, welche diese offensichtlich und ausschließlich zur unmittelbaren Mitnahme zur häuslichen Verwendung erworben hatten. Zugleich wurden für jeden Fall des Mitführens oder Benutzens eines Glasbehältnisses gestaffelt nach dessen Inhaltsvolumen Zwangsgelder in unterschiedlicher Höhe sowie für den Fall, dass das Glasbehältnis/die Glasbehältnisse daraufhin nicht aus der Verbotszone entfernt würden, das Zwangsmittel des unmittelbaren Zwanges in Form der Wegnahme des mitgeführten Glasbehältnisses angedroht. Ferner wurde die sofortige Vollziehung der Verfügung angeordnet. Die Allgemeinverfügung wurde im Amtsblatt der Stadt Köln vom 13.01.2010 bekanntgegeben.

Zur Begründung der Allgemeinverfügung wurde im Wesentlichen ausgeführt, Beobachtungen der Polizei und der Stadt Köln in den letzten Jahren hätten gezeigt, dass die Feiernden im Karneval nicht nur an Verkaufsständen vor Ort und in der Außengastronomie ihre Getränke kaufen würden, sondern viele sich Getränke in Glasflaschen mitbringen bzw. in umliegenden Einzelhandelsgeschäften kaufen und vor Ort im öffentlichen Straßenland konsumieren würden. Die leeren Flaschen würden dann meist nicht ordnungsgemäß entsorgt, sondern einfach auf den Boden gestellt, in den Rinnstein geworfen, fallen gelassen oder bewusst zerschlagen. Schon nach kurzer Zeit sei der Boden mit Flaschen und Glasscherben übersät. Dies gelte insbesondere für die Altstadt, das Zülpicher Viertel und die Ringe in den im Tenor der Verfügung skizzierten Abschnitten zu den dort genannten Zeiten. Aufgrund der enormen Besucheranzahl an Karneval sei es bei den Festivitäten der letzten Jahre und am 11.11. bedingt durch die zahlreich mitgeführten und unsachgemäß entsorgten Glasgetränkebehältnisse schon in kürzester Zeit zu ganz erheblichem Glasbruch gekommen. Die Berge an Glasflaschen und Glasscherben seien in den vergangenen Jahren kontinuierlich rasant angestiegen. Sie würden zu Stolperfallen, verursachten Verletzungen, würden bei körperlichen Auseinandersetzungen als gefährliche Waffen eingesetzt und führten schließlich bei Dienst- und Einsatzfahrzeugen der Polizei, Feuerwehr, Rettungs- und Hilfsdiensten, des Ordnungsdienstes der Stadt Köln sowie der Abfallwirtschaftsbetriebe der Stadt Köln regelmäßig zu Reifenschäden. Insbesondere die Reifenschäden an Fahrzeugen für den Rettungseinsatz stellten ein erhebliches Gefahrenpotential dar. Zudem steigere sich durch den vermehrten Alkoholgenuss bei diesen Veranstaltungen erfahrungsgemäß die Gewaltbereitschaft der Besucherinnen und Besucher mit der Folge möglicher erheblicher Verletzungen bei den Betroffenen. Nach Erkenntnissen der Polizei sei die Hemmschwelle, eine Flasche bzw. ein Glas als Wurfgeschoss oder Schlagwaffe zu verwenden, in der letzten Zeit deutlich gesunken. In der Karnevalswoche im Jahr 2009 habe es gegenüber den Vorjahren einen signifikanten Zuwachs an Körperverletzungsdelikten gegeben, die größtenteils durch gefährliche Gegenstände, hauptsächlich Gläser und Glasflaschen, entstanden seien. Trauriger Höhepunkt im Karneval 2009 sei ein versuchtes Tötungsdelikt unter Einsatz einer abgeschlagenen Bierflasche im Zülpicher Viertel gewesen. Am 11.11.2009 hätten sich Glasflaschenwürfe gegen Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte gerichtet. Innerhalb der letzten sieben Jahre sei die Anzahl der Rettungsdiensteinsätze der Berufsfeuerwehr an Karneval aufgrund der gestiegenen Gewaltbereitschaft und den daraus resultierenden zu behandelnden Verletzungen um 54,2 % gestiegen. Dies betreffe überwiegend die Bereiche Altstadt, Heumarkt, Alter Markt sowie Zülpicher Viertel. Trotz bereit gestellter Glascontainer am 11.11. seien die genutzten öffentlichen Straßen, Wege und Plätze von einem regelrechten Scherbenmeer übersät gewesen. Eine zeitnahe Entfernung durch sogenannte "Flaschensammler" sei nicht möglich gewesen und auch eine zügige Reinigung durch die AWB sei bedingt durch die Menschendichte und das Gedränge praktisch nicht möglich. Da die Entsorgung der Scherben in gepflasterten Straßenbereichen nicht maschinell vorgenommen werden könne, sondern nur manuell und damit sehr zeitaufwendig möglich sei, bestehe auch noch Tage nach den Feierlichkeiten ein erhöhtes Gefährdungspotential. Die Kräfte der Polizei, des Ordnungs- und Verkehrsdienstes der Stadt Köln, der Feuerwehr, der Reinigungstrupps sowie der Hilfsorganisationen sei in den letzten Jahren stetig verstärkt und vollständig ausgeschöpft worden. Sie reichten nicht aus, um die von den Glasbehältnissen und damit verbundenen Scherben ausgehende Gefahr zu bannen oder zumindest auf ein hinzunehmendes Maß zu reduzieren. Das Glasverbot solle Verletzungen verhindern und diene dem Schutz der körperlichen Unversehrtheit der Feiernden, der Ordnungskräfte und auch Passanten. Zudem gelte es, der Verwendung von Glasbehältnissen als Wurfgeschosse bzw. Schlagwerkzeuge vorzubeugen. Maßnahmen gegen die Verantwortlichen, die durch das Fallen- oder Stehenlassen bzw. den Einsatz ihrer Flaschen und Gläser als Wurf- oder Schlagwerkzeug in einer Auseinandersetzung Verletzungsgefahren verursachten, seien nicht wirksam möglich. Ein Vorgehen lediglich gegen einzelne Störer biete keinen ausreichenden Schutz bei der Masse an feiernden Karnevalisten. Es seien daher nach pflichtgemäßem Ermessen die sich in den fraglichen Bereichen aufhaltenden Personen als Adressaten in Anspruch zu nehmen. Die Verbote seien schließlich geeignet, die Gefahren von Glas und Glasbruch in einem stark besuchten Bereich abzuwehren. Dies zeigten nicht nur die Erfahrungen anderer Städte, die teilweise bereits ein Glasverbot erlassen hätten, sondern insbesondere die Situation am Rhein-Energie-Stadion in Köln, wo es durch das Glasverbot gelungen sei, die akute Gefahrenlage in erheblicher Weise zu entspannen. Ein milderes Mittel sei nicht erkennbar. Die bisherigen - weniger einschneidenden - Maßnahmen, wie vermehrte Reinigung durch die AWB, Einsatz von Flaschensammlern, Aufstellen von gesonderten Abfallbehältern für Glas und mehr Sicherheitspersonal reichten nicht aus, um die am stärksten von den Karnevalisten frequentierten Bereiche sicher zu gestalten. Auch mit der Aussprache von Aufenthaltsverboten oder Platzverweisen im Einzelfall sei der Gefahr nicht wirksam zu begegnen. Der Verzicht auf das Mitführen und Benutzen von Glas stelle zwar eine Einschränkung dar, die jedoch durch den Einsatz alternativer Materialien minimiert werden könne. Der in Ziffer 2 der Verfügung festgelegte zeitliche Geltungsbereich entspreche den in den letzten Jahren eruierten Gefahren-Spitzenzeiten. Der in Ziffer 3 der Verfügung festgelegte räumliche Geltungsbereich erfasse die Bereiche, die sich in den vergangenen Jahren als durch Glasscherben besonders gefährlich herauskristallisiert hätten.

Am 25.01.2010 hat der Kläger gegen diese Allgemeinverfügung die vorliegende Klage erhoben. Der Kläger lebt in Köln und nimmt dort nach seinen Angaben jährlich in der Karnevalswoche am Straßenkarneval teil, wobei er sich in der Vergangenheit in den jeweiligen Karnevalswochen insbesondere zu den Zeiten und in den Bereichen der Kölner Innenstadt aufgehalten habe, die in zeitlicher und räumlicher Hinsicht von dem in der Allgemeinverfügung enthaltenen Verbot umfasst seien. Er habe dabei auch Glasbehältnisse mit sich geführt.

Ebenfalls am 25.01.2010 stellte der Kläger einen Antrag auf Wiederherstellung bzw. Anordnung der aufschiebenden Wirkung. Zur Begründung dieses Antrags führte er im Wesentlichen aus, die Allgemeinverfügung sei offensichtlich rechtswidrig, da das (bloße) Mitführen und Benutzen von Glasbehältnissen keine Gefahr im Sinne des § 14 Abs. 1 des Gesetzes über Aufbau und Befugnisse der Ordnungsbehörden (Ordnungsbehördengesetz - OBG NRW) darstelle. Etwaige Schäden gingen vielmehr nur von einer "nicht ordnungsgemäßen Glasentsorgung" bzw. von "missbräuchlich benutzten Glasbehältnissen" aus. Es fehle aus diesem Grund bereits an der hinreichenden Wahrscheinlichkeit eines Schadenseintritts aufgrund des bloßen Mitführens und Benutzens von Glasbehältnissen. Aber selbst ordnungswidrig entsorgte Glasbehältnisse führten entgegen den Angaben des Beklagten nicht typischerweise, d.h. mit hinreichender Wahrscheinlichkeit, zu einem Schadenseintritt. Die vom Beklagten dargelegten Ursachenzusammenhänge zwischen dem Mitführen bzw. Benutzen von Glasbehältnissen und der Gefahr für die genannten Rechtsgüter stellten lediglich einen Gefahrenverdacht dar, auf dessen Abwehr die Ordnungsverfügung nicht gestützt werden könne. Es lägen zudem die rechtlichen Voraussetzungen für die ordnungsrechtliche Inanspruchnahme der Adressaten der Allgemeinverfügung nicht vor. Der Kläger sowie alle übrigen von der Allgemeinverfügung betroffenen Personen würden als Nichtverantwortliche bzw. Nichtstörer nach § 19 Abs. 1 OBG in Anspruch genommen, die Voraussetzungen des § 19 Abs. 1 OBG lägen jedoch nicht vor. Die Allgemeinverfügung sei darüber hinaus ermessensfehlerhaft und verstoße gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Das Verbot sei bereits nicht geeignet, die Gefahren, die von Glasbehältnissen ausgehen könnten, wirksam abzuwehren, da im gesamten Innenstadtbereich von Köln Straßenkarneval gefeiert werde und daher eine räumliche Begrenzung bzw. ein räumlich beschränktes Verbot nicht möglich sei. Letztlich entstehe ein Verdrängungseffekt, der die möglichen Gefahren, die von ordnungswidrig entsorgten Glasbehältnissen ausgingen, in andere Bereiche der Innenstadt hineintrage. Auch die zeitlichen Beschränkungen der Allgemeinverfügung seien nicht nachvollziehbar. Dies gelte etwa für den Rosenmontag, der jedenfalls vor 18.00 Uhr zeitlich nicht von dem Verbot erfasst sei.

Auf den Antrag des Klägers hat die Kammer mit Beschluss vom 03.02.2010 die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Allgemeinverfügung wiederhergestellt bzw. angeordnet (20 L 88/10- Juris). Auf die hiergegen gerichtete Beschwerde hat das OVG Münster den Beschluss der Kammer teilweise geändert und den Antrag des Klägers abgelehnt, soweit dieser auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Klage gegen die Allgemeinverfügung gerichtet war. Soweit die Zwangsmittelandrohung betroffen war, hat das OVG Münster die Beschwerde zurückgewiesen (OVG Münster, Beschluss vom 10.02.2010 - 5 B 119/10 - Juris).

Nach Abschluss des Eilverfahrens begehrt der Kläger die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Allgemeinverfügung. Zur Begründung ergänzt und vertieft er die Ausführungen aus dem Eilverfahren. Der vom Beklagten angenommene Automatismus zwischen dem Mitführen bzw. Benutzen von Glasbehältnissen und deren anschließender ordnungswidriger Entsorgung existiere nicht. Der Beklagte habe mit dem Verbotstatbestand und der Sanktionsmöglichkeit in § 5 Abs. 1 der Kölner Straßenordnung (KStO) bereits ein Instrumentarium geschaffen, mit dem er den von ihm beschriebenen Erscheinungen begegnen könne. Die vom Beklagten angenommene Handlungseinheit beinhalte eine unzulässige Ausweitung des Verbotstatbestandes der KStO, die von deren Wortlaut nicht gedeckt sei. Die Begründung der Allgemeinverfügung sowie der Vortrag des Beklagten im bisherigen (vorläufigen) Rechtschutzverfahren leide im Übrigen daran, dass stets eine unzulässige generalisierende Betrachtung vorgenommen werde, die durch keine belastbaren und nachvollziehbaren empirischen Darstellungen und Belege gestützt werde. Soweit die Ausführungen des Beklagten während des Eilverfahrens nahelegten, dass nunmehr eine Inanspruchnahme als Verhaltens- oder Zustandsstörer gem. § 17 bzw. 18 OBG NRW beabsichtigt sei, so sei dies unzulässig. Die Erforderlichkeit des Glasverbots sei unverändert zweifelhaft. Insbesondere habe der Beklagte bis heute keine hinreichende Dokumentation über die angeblich in der Vergangenheit durchgeführten "zusätzlichen" und "vielschichtigen" Maßnahmen zur Vermeidung bzw. Bekämpfung des "Scherbenmeeres" vorgelegt. Die tatsächliche Entwicklung vor Ort belege vielmehr anschaulich, dass die vom Beklagten in der Vergangenheit zur Verfügung gestellte Anzahl von Sammelbehältnissen schlichtweg nicht ausreiche, um das Aufkommen von Glasbehältnissen aufzunehmen. Darüber hinaus hätten dem Beklagten Mittel zur Durchsetzung der Sanktionen der KStO zur Verfügung gestanden. Dies sei lediglich eine Frage der Anzahl der Mitarbeiter des Ordnungsdienstes gewesen.

Im Termin zur mündlichen Verhandlung hat der Beklagte die Allgemeinverfügung hinsichtlich der Zwangsmittelandrohung aufgehoben. Insoweit haben die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, dass die Allgemeinverfügung "Verbot des Mitführens und Benutzens von Glasbehältnissen für die Karnevalstage 2010" des Beklagten vom 13.01.2010 in der Fassung der Erklärung vom 16.09.2010 rechtswidrig gewesen ist.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verweist er im Wesentlichen auf den Inhalt der angefochtenen Verfügung. Entgegen der Auffassung des Klägers liege nicht nur ein Gefahrenverdacht, sondern bereits mit dem Verbringen des Glasbehältnisses in die bezeichneten Bereiche eine konkrete Gefahr vor. Das massenhafte Einbringen und auch Zerschlagen von Glasbehältnissen in und auf die Verkehrsflächen sei eine Verletzung geltenden Rechts, nämlich des § 5 Abs. 1 KStO. Es sei ortsbekannt, dass in dem räumlichen Geltungsbereich ausgetrunkene Flaschen mitnichten in Abfallbehältern, sondern zu dem absolut überwiegenden Teil "auf der Straße landen". Die Gefahr, d.h. der zu erwartende Eintritt der Rechtsverletzung, sei damit erkennbar bereits mit dem Einbringen von Flaschen in den Verkehrsraum an den Karnevalstagen gegeben. Diese Gefahrensituation setze sich unmittelbar kausal fort in die aus dem Scherbenmeer folgenden Verletzungsrisiken und Behinderungen der Einsatzaktivitäten. Auch bei der Beurteilung der Störerqualität sei auf die Gesamtschau abzustellen und nicht auf einzelne Fallvarianten. Danach werde so gut wie jede Person, die mit einem Glasbehältnis an den Karnevalstagen in die Hauptfeierbereiche komme, nach den Erkenntnissen der Vergangenheit und der Lebenswirklichkeit im Kölner Karneval das Glas dort im öffentlichen Straßenland lassen, womit ein Verstoß gegen § 5 Abs. 1 KStO vorliege. Zudem stelle das Glasbehältnis aufgrund des Gedränges und der Enge zwischen den feiernden Menschenmassen eine Gefahr dar, so dass derjenige, der Glas mit sich führe, als Verhaltensverantwortlicher und als Eigentümer der Flasche auch als Zustandsverantwortlicher in Anspruch genommen werden könne. Die Allgemeinverfügung sei auch verhältnismäßig, da die Verbote auf die zwingend erforderlichen Bereiche und Zeiten begrenzt würden. Den bisherigen Erfahrungen und Beobachtungen zu Folge werde es zu keiner einfachen "Verdrängung" der Glasflaschenproblematik in andere Bereiche wie z.B. die Südstadt kommen. Der Hinweis des Klägers auf den Rosenmontagszug gehe ebenfalls fehl, denn es gebe hier nicht ansatzweise vergleichbare "Ausnahmezustände" wie sie die Grundlage für die Allgemeinverfügung in den drei Regelungsbereichen gewesen seien.

Nach Abschluss des Eilverfahrens hat der Beklagte seine Ausführungen ergänzt und vertieft. Der umfassende Erfahrungsbericht zum Karneval 2010 "Mehr Spaß ohne Glas" belege, dass das Glasverbot durchweg positive Auswirkungen gehabt habe und die Zahl der Schnittverletzungen zurückgegangen sei. Der Bericht komme zu dem Ergebnis, dass an Weiberfastnacht die Zahl der Schnittverletzungen von 58 auf 18 gesunken sei. Die Rettungsdienste, Polizei und Abfallwirtschaft hätten dieses Jahr keine Reifenschäden durch Glas an den Fahrzeugen gehabt. Die Vergleiche mit dem Vorjahr zeigten, dass im Bereich der Altstadt und des Zülpicher Viertels kaum Glasscherben auf dem Boden gelegen hätten. Die Auswirkungen des Glasverbots seien somit signifikant und überaus positiv gewesen. Die positiven Auswirkungen seien auch auf das Glasverbot zurückzuführen und nicht alleine durch die Wetterlage bedingt, wenngleich das Besucheraufkommen in der Altstadt, im Zülpicher Viertel und an den Ringen aufgrund der niedrigen Temperaturen niedriger als in den Vorjahren gewesen sei. Die Kontrollen und Hinweise zur Umsetzung des Glasverbots habe der Beklagte durch die Heranziehung von Freiwilligen und zusätzlichem Personal durchgeführt. An den Zugängen der von dem Glasverbot betroffenen Bereiche habe der Beklagte Kontrollstellen eingerichtet. Die Feiernden hätten durchgängig das Glasverbot akzeptiert und mitgebrachtes Glas vor Ort entsorgt. Nur in einem Fall habe ein Zwangsgeld angedroht werden müssen. Ferner stellt der Beklagte klar, dass die Feiernden als Verhaltens- bzw. Zustandsstörer in Anspruch genommen worden seien, da bereits das Mitführen der Glasgefäße eine Gefahr bedeute. Hilfsweise beruft er sich darauf, dass der Kläger auch als Nichtstörer zulässigerweise habe in Anspruch genommen werden können.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte in diesem Verfahren und im Verfahren 20 L 88/10 sowie auf den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, war das Verfahren in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen. Im Übrigen ist die Klage zulässig und auch begründet.

Bedenken gegen die Zulässigkeit der Klage als Fortsetzungsfeststellungsklage gemäß § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO bestehen nicht, nachdem sich die Allgemeinverfügung mit Ablauf der Karnevalstage 2010 durch Zeitablauf erledigt hat. Insbesondere steht dem Kläger ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse zur Seite, da es der öffentlich erklärten und in der mündlichen Verhandlung nochmals ausdrücklich bestätigten Absicht des Beklagten entspricht, auch für die kommende Karnevalssession 2010/2011 und darüber hinaus Glasverbote durch Allgemeinverfügungen entsprechend der streitgegenständlichen Allgemeinverfügung vom 13.01.2010 zu erlassen.

Die angefochtene Allgemeinverfügung vom 13.01.2010 ist in dem noch streitgegenständlichen Umfang rechtswidrig gewesen.

Dabei geht die Kammer, wie bereits in dem Beschluss vom 03.02.2010 im Verfahren 20 L 88/10 ausgeführt, unverändert davon aus, dass es sich bei dieser Maßnahme entsprechend der dort gewählten Bezeichnung um eine personenbezogene Allgemeinverfügung handelt, nämlich um einen Verwaltungsakt, der sich an einen nach allgemeinen Merkmalen bestimmten oder bestimmbaren Personenkreis richtet (§ 35 Satz 2 1. Alternative VwVfG) und nicht um eine ordnungsbehördliche Verordnung, welche Rechtsnormcharakter aufweist. Denn die angefochtene Maßnahme ist von ihrer Form her als Allgemeinverfügung erlassen worden (entsprechende Rechtsmittelbelehrung, Anordnung der sofortigen Vollziehung, Androhung von Zwangsmitteln) und soll auch in Bezug auf den jeweiligen Adressaten einen Einzelfall regeln (Benutzung und Mitführen von Glasbehältnissen durch Personen, die sich in bestimmten Bereichen zu bestimmten Zeiten aufhalten). Dementsprechend ist sie vom Beklagten und nicht der Vertretung erlassen worden (vgl. § 27 Abs. 4 OBG). Die Rechtmäßigkeit einer Allgemeinverfügung bestimmt sich grundsätzlich nach den gleichen Kriterien wie die Rechtmäßigkeit eines Einzeleingriffsaktes.

Bedenken gegen die formelle Rechtmäßigkeit der Allgemeinverfügung bestehen zwar nicht. Allerdings erweist sich die Allgemeinverfügung in materieller Hinsicht als rechtswidrig, denn das Mitführen und die Benutzung von Glasbehältnissen im öffentlichen Straßenraum an sich stellen keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung im Sinne des § 14 Abs. 1 OBG NRW dar. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der besonderen Bedingungen des Kölner Straßenkarnevals.

Gemäß § 14 Abs. 1 OBG NRW können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im Einzelfall bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren. Gefahr ist eine Lage, die bei ungehindertem Ablauf des Geschehens mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung führen wird. Hat sich die Gefahr bereits zu einem Schaden entwickelt, so ist es Aufgabe der Gefahrenabwehr, die Fortdauer der eingetretenen Störung zu unterbinden und weitere Störungen abzuwehren.

Der klassische Gefahrenbegriff ist dadurch gekennzeichnet, dass "aus gewissen gegenwärtigen Zuständen nach dem Gesetz der Kausalität gewisse andere Schaden bringende Zustände und Ereignisse erwachsen werden". Schadensmöglichkeiten, die sich deshalb nicht ausschließen lassen, weil nach dem derzeitigen Wissensstand bestimmte Ursachenzusammenhänge weder bejaht noch verneint werden können, begründen keine Gefahr, sondern lediglich einen Gefahrenverdacht oder ein "Besorgnispotenzial". Das allgemeine Gefahrenabwehrrecht bietet keine Handhabe, derartigen Schadensmöglichkeiten im Wege der Vorsorge zu begegnen. Vielmehr müssen Eingriffe der staatlichen Verwaltung in die Freiheitssphäre des Einzelnen zum Zwecke der Gefahrenvorsorge nach rechtsstaatlichen und demokratischen Grundsätzen in einem besonderen Gesetz vorgesehen sein,

vgl. BVerwG, Urteile vom 28.06.2004 - 6 C 21/03 - Juris, vom 03.07.2002 - 6 CN 8/01 - BVerwGE 116, 347 und vom 19.12.1985 - 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17.03.2010 - 3 K 319/09 - Juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.07.2009 - 1 S 2200/08 Juris; Hecker, Neue Rechtsprechung des VGH Mannheim zum Alkoholkonsumverbot im öffentlichen Raum, NVwZ 2010, S. 359 ff; Hebeler, Die rechtliche Zulässigkeit von Alkoholverboten im öffentlichen Raum, DVBl 2009, S. 1424 ff.

Maßgebliches Kriterium zur Feststellung einer Gefahr ist die hinreichende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts. Das trifft sowohl für die "konkrete" Gefahr zu, die zu Abwehrmaßnahmen im Einzelfall berechtigt, als auch für die ordnungsbehördlichen Verordnungen zugrunde liegende "abstrakte" Gefahr. Die abstrakte Gefahr unterscheidet sich von der konkreten Gefahr nicht durch den Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den Bezugspunkt der Gefahrenprognose bzw. durch die Betrachtungsweise: Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann; eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu bekämpfen, was wiederum zur Folge hat, dass auf den Nachweis der Gefahr eines Schadenseintritts im Einzelfall - anders als bei der konkreten Gefahr - verzichtet werden kann. Hinsichtlich des Grades der Wahrscheinlichkeit muss differenziert werden je nachdem, welches Schutzgut auf dem Spiel steht. Ist der möglicherweise eintretende Schaden sehr groß, dann können an die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts nur entsprechend geringe Anforderungen gestellt werden. Ist die Behörde mangels genügender Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe zu einer hinreichend abgesicherten Gefahrenprognose nicht im Stande, so liegt keine Gefahr, sondern - allenfalls - eine mögliche Gefahr oder ein Gefahrenverdacht vor. Zwar kann auch in derartigen Situationen ein Bedürfnis bestehen, zum Schutz der etwa gefährdeten Rechtsgüter, namentlich höchstrangiger Rechtsgüter wie Leben und körperlicher Unversehrtheit von Menschen, Freiheitseinschränkungen anzuordnen. Doch beruht ein solches Einschreiten nicht auf der Feststellung einer Gefahr; vielmehr werden dann Risiken bekämpft, die jenseits des Bereichs feststellbarer Gefahren verbleiben, vgl. BVerwG, Urteil vom 26.06.1970 - IV C 99.67 - DÖV 1070, 713, 715; Urteile vom 28.06.2004 - 6 C 21/03 - Juris, vom 03.07.2002 - 6 CN 8/01 - BVerwGE 116, 347 sowie vom 19.12.1985 - 7 C 65.82 - BVerwGE 72, 300; OVG Sachsen-Anhalt, Urteil vom 17.03.2010 - 3 K 319/09 - Juris; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 28.07.2009 - 1 S 2200/08 Juris; OVG NRW, Beschluss vom 30.01.2009 - 5 A 2239/08 - Juris.

Auf der Grundlage des vorstehend dargelegten Gefahrenbegriffs kann zur Überzeugung der Kammer nicht festgestellt werden, dass allein durch das durch die Allgemeinverfügung untersagte Mitführen und die Benutzung von Glasbehältnissen in den räumlich und zeitlich definierten Grenzen die Gefahrenschwelle bereits überschritten wird. Dabei verkennt die Kammer nicht, dass es in der Vergangenheit im Kölner Straßenkarneval zu den in der Allgemeinverfügung beschriebenen Störungen der öffentlichen Sicherheit und Ordnung dadurch gekommen ist, dass Glasbehältnisse entgegen § 5 Abs. 1 der KStO nicht ordnungsgemäß entsorgt wurden bzw. es in Verbindung mit Alkoholkonsum zu Störungen im Sinne des § 12 lit. c) KStO gekommen ist. Ebenso wenig verkennt die Kammer, dass nicht ordnungsgemäß entsorgte Glasbehältnisse und entstehender Glasbruch zu Stolperfallen werden, Verletzungen verursachen, bei körperlichen Auseinandersetzungen als gefährliche Waffe eingesetzt werden und zu einer Behinderung von Einsatzkräften etwa durch Reifenschäden führen können.

Es liegt aber offen zu Tage und ist zwischen den Beteiligten nicht streitig, dass das Mitführen und die Benutzung von Glasbehältnissen für sich genommen noch keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung darstellen. Das Mitführen und der Konsum von Getränken aller Art aus Glasflaschen und Gläsern gehört zur "selbstverständlichen Kulturfertigkeit des Menschen",

vgl. VG Osnabrück, Beschluss vom 11.02.2010 - 6 B 9/10 - Juris,

und ist üblich sowie auch in der Öffentlichkeit gesellschaftlich allgemein akzeptiert. Eine Gefahr entsteht vielmehr dann und soweit zusätzliche Verursachungsbeiträge hinzukommen. So muss als weiterer Verursachungsbeitrag stets mindestens hinzukommen, dass die mitgeführten Glasbehältnisse ordnungswidrig entsorgt werden. Selbst eine ordnungswidrige Entsorgung, die im Übrigen in der Kölner Straßenordnung bereits bußgeldbewehrt ist, führt aber ohne das Hinzutreten weiterer Umstände noch nicht zu einer konkreten Verletzungsgefahr oder Behinderung von Einsatzkräften. Erforderlich ist zusätzlich in der Regel der Eintritt von Glasbruch oder sogar - im Falle der missbräuchlichen Verwendung als Schlagwaffe oder Wurfgeschoss - ein bewusster Willensentschluss eines Einzelnen zur Begehung von Straftaten.

Entgegen der Auffassung des Beklagten kann auch ein Erfahrungssatz des Inhalts, dass während des Kölner Straßenkarnevals zu den in der Allgemeinverfügung genannten Zeiten nahezu jede sich in dem dort bezeichneten räumlichen Geltungsbereich mit einem Glasbehältnis aufhaltende Person dieses Glasbehältnis ordnungswidrig entsorgen wird, nicht festgestellt werden. Gäbe es einen entsprechenden Erfahrungssatz, so müssten etwa bei vom Beklagten angenommenen 15.000 Feiernden an Weiberfastnacht auf der Zülpicher Straße und einem prognostizierten Konsum von 2 bis 3 Flaschen Bier pro Person alleine an diesem Tag 30.000 bis 45.000 Flaschen Leergut in diesem Bereich auf der Straße entsorgt werden. Bei vom Beklagten geschätzten 30.000 Feiernden an Weiberfastnacht in der Altstadt würde sich das "Flaschenmeer" auf 60.000 bis 90.000 Flaschen summieren. Abgesehen davon, dass es sich bei diesen Annahmen des Beklagten um reine Schätzungen handelt, liegt bereits bei natürlicher Betrachtungsweise auf der Hand, dass ein Feiern auf der Straße in den genannten räumlich beschränkten Bereichen der Kölner Innenstadt bei einer derartigen Menge Glasmüll nahezu völlig unmöglich wäre. Ohne die tatsächlich entstehenden Mengen Glasmüll verharmlosen zu wollen kann im Gegenteil festgestellt werden, dass die Annahme derartiger Mengen Glasmüll nicht den auch den Mitgliedern der Kammer bekannten örtlichen Verhältnissen während des Straßenkarnevals entspricht. Die in diesem Zusammenhang heranzuziehenden Erkenntnisse der Kölner Abfallwirtschaftsbetriebe GmbH & Co.KG (AWB) enthalten ebenfalls keine Anhaltspunkte für die vom Beklagten aufgestellte Behauptung. So lässt sich die der Allgemeinverfügung zugrunde liegende Annahme, dass "die Berge von Glasflaschen und Glasscherben" in den vergangenen Jahren "kontinuierlich rasant" angewachsen seien, anhand des vorliegenden Datenmaterials nicht verifizieren. Die AWB hat gegenüber dem Antragsgegner per Mail vom 26.02.2009 mitgeteilt, dass es sich bezogen auf Volumenschätzungen 2009 um einen "durchschnittlichen" Karneval gehandelt habe. Ausweislich eines Ergebnisprotokolls über eine gemeinsame Besprechung vom 08.06.2009 konnte die AWB nicht feststellen, dass es in den letzten Jahren ein erhöhtes Flaschen/Scherben/Müll-Aufkommen gegeben hätte. In einem Schreiben der AWB an den Beklagten vom 05.02.2010 wird zwar die Zunahme der Glasabfallmenge seit Einführung des Dosenpfands beklagt und ausgeführt, dass sich von Weiberfastnacht bis Rosenmontag die Scherben an den beliebten Orten so stark häufen, dass die Feiernden teilweise bis zu den Knöcheln in Abfall und vor allem in Scherben stünden. Aus der dem Schreiben beigefügten tabellarischen Zusammenstellung von Volumina, Tonnagen und Abfallgewicht pro Kubikmeter von 1999 bis 2009 lässt sich die behauptete kontinuierliche Zunahme des Glasmülls aber nicht belegen. Im Gegenteil hat etwa von 2008 auf 2009 zwar das Gesamtvolumen des Abfalls von 37,50 auf 44,00 zugenommen. Gleichzeitig sank aber die Tonnage von 20,60 auf 17,32 und das Abfallgewicht je Kubikmeter, das in der Bewertung dieser Tabelle durch die AWB für besonders aussagekräftig hinsichtlich des Glasanteils im Abfall gehalten wird, sank von 0,55 auf 0,39 und war damit so niedrig wie seit der Einführung des Dosenpfands im Jahre 2003 nicht mehr. Für das Jahr 2010 sind konkrete Zahlen weder in dem vom Beklagten vorgelegten Erfahrungsbericht "Straßenkarneval in Köln - Mehr Spaß ohne Glas" (Erfahrungsbericht) genannt noch konnte der in der mündlichen Verhandlung anwesende Vertreter der AWB hierzu irgendwelche Angaben machen, obwohl es aus Sicht der Kammer nahegelegen hätte, dass der Beklagte seine Behauptung mit aktuellem Zahlenmaterial zu untermauern versuchen würde. Es gibt zudem konkrete Anhaltspunkte, die gegen die Annahme des Beklagten sprechen, dass nahezu jeder, der sich mit einem Glasbehältnis zu den fraglichen Zeit in den betroffenen Bereichen der Kölner Innenstadt aufhält, sich dieses Glasbehältnisses auf ordnungswidrige Weise entledigt. So haben etwa die Vertreter des Beklagten auf Befragen zu dem Abfallkonzept an Karneval in der Altstadt in der mündlichen Verhandlung erklärt, dass dort in der Vergangenheit neben zwei Abfallmulden am Heumarkt 40 Mülltonnen mit einem Volumen von 240 l aufgestellt worden seien. Diese Mülltonnen seien aber schnell mit Flaschen gefüllt gewesen, was nur den Schluss zulässt, dass Feiernde offenbar sehr wohl in erheblichem Umfang ihre Glasbehältnisse ordnungsgemäß entsorgen. Dafür sprechen auch die Angaben des Klägers im Verfahren 20 K 525/10, der glaubhaft erklärte, dass er an Karneval regelmäßig mehr Leergut zurückerhalte als er verkauft habe. Es kann nach alledem schon die Grundannahme des Beklagten, dass sich das nichtstörende Verhalten der Feiernden - nämlich das Mitführen und Benutzen von Glasbehältnissen - regelmäßig in einer Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und damit einer Gefahr im Rechtssinne deshalb fortsetze, weil nahezu alle die Glasbehältnisse ordnungswidrig entsorgten, nicht festgestellt werden.

Noch weniger Anhaltspunkte gibt es dafür, dass das durch die Allgemeinverfügung verbotene Verhalten regelmäßig und typischerweise zu Reifenschäden, Schnittverletzungen oder gar Körperverletzungen mittels Glas führt. Gewiss besteht ein Kausalzusammenhang insoweit in dem Sinne, dass ganz ohne Vorhandensein von Glas die genannten Sachbeschädigungen und Körperverletzungen nicht eintreten können, ebenso wie etwa auch bei Unterlassen des Konsums von Alkohol eine alkoholbedingte Enthemmung und darauf beruhende Steigerung der Gewaltbereitschaft Einzelner von vorneherein ausgeschlossen ist. Dieser allgemeine Kausalzusammenhang begründet aber noch keine hinreichende Wahrscheinlichkeit im Sinne des ordnungsrechtlichen Gefahrenbegriffs, dass nämlich aufgrund des Mitführens und Benutzens von Glasbehältnissen in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall - hier des Klägers - in überschaubarer Zukunft mit dem Eintritt eines der genannten Schäden zu rechnen ist. Dies ergibt sich schon aus den vom Beklagten für Reifenschäden, Schnittverletzungen und Körperverletzungen mittels Glas für 2009 mitgeteilten Zahlen, die sich bezogen auf die Gesamtzahl der Feiernden im Wesentlichen in Promillebereichen bewegen. So weist der Erfahrungsbericht zur Eröffnung der Karnevalssession 2009/2010 (Anlage 1 zur Beschlussvorlage des Rates) bei ca. 70.000 Teilnehmern bis zum Abend 71 notwendige Behandlungen aus, von denen 8 durch Verletzungen mit Glasscherben erforderlich waren. Nach einer vom Beklagten aufgeführten Projektstudienarbeit der FH Köln zum Thema "Alkohol im öffentlichen Raum" mussten am 11.11.2009 im Hildegardis-Krankenhaus von 22 eingelieferten alkoholisierten Personen 15 mit Schnittwunden behandelt werden. Hinsichtlich Körperverletzungen mittels Glas lassen sich dem hierzu erstellten Bericht des Polizeipräsidiums Köln vom 13.05.2009 (Anlage 3 zur Beschlussvorlage des Rates) keinerlei konkrete Zahlen entnehmen. Zwar ergibt sich aus dem Bericht eine deutliche Zunahme der Körperverletzungsdelikte von 2008 auf 2009. Allerdings wird innerhalb der Körperverletzungsdelikte schon nicht zwischen einfacher und gefährlicher Körperverletzung unterschieden, so dass das vorhandene Zahlenmaterial für eine Beurteilung des Zusammenhangs zwischen Glasbruch und der Begehung von Körperverletzungen ungeeignet ist. Entsprechend wurde dem Beklagten vom Polizeipräsidium Köln auch mit Mail vom 28.10.2009 nochmals mitgeteilt, dass belastungsfähige Zahlen dazu, wie viele Straftaten aufgrund/mit HiIfe von Glasflaschen verübt wurden, nicht existieren. Die Reifenschäden wurden von der AWB 2009 mit 33 angegeben, was aber von der AWB in der gemeinsamen Besprechung vom 08.06.2009 nicht eindeutig auf ein Mehr an Scherben zurückgeführt wurde.

Auch der Erfahrungsbericht 2010 erlaubt keine weiteren Rückschlüsse hinsichtlich des erforderlichen Kausalzusammenhangs zwischen dem verbotenen Tun - Mitführen und Benutzen von Glasbehältnissen - und den befürchteten Rechtsgutverletzungen. Soweit dieser Erfahrungsbericht einen Rückgang von Reifenschäden (von 33 auf 2), Schnittverletzungen (an Weiberfastnacht von 58 auf 18) und Körperverletzungsdelikten ausweist, ist bereits fraglich, ob hier überhaupt eine kausale Beziehung mit dem für 2010 geltenden Glasverbot besteht oder es sich lediglich um einen Scheinzusammenhang handelt. So wird in dem Bericht wiederholt darauf hingewiesen, dass insgesamt in der Session 2010 infolge der kalten Witterungsbedingungen sehr viel weniger Personen auf der Straße gefeiert haben als 2009. Es liegt auf der Hand, dass bereits dadurch eine Verringerung von Sachbeschädigungen und Körperverletzungen aller Art eintritt, wenngleich konkrete Besucherzahlen bzw. fundierte Schätzungen hierzu nicht genannt werden. Hinsichtlich des Rückgangs von Schnittverletzungen bleibt ein Kausalzusammenhang mit dem Glasverbot zusätzlich deshalb völlig offen, weil keine Aussage darüber möglich ist, ob die behandelten Schnittverletzungen zeitlich und örtlich mit den Glasverbotszonen in Zusammenhang stehen oder ob sie überhaupt im öffentlichen Straßenraum und nicht in Gebäuden bzw. Gaststätten entstanden sind. Zudem besteht offenbar ein Zusammenhang zwischen Schnittverletzungen und Alkoholkonsum, wenn etwa bei den im Hildegardis-Krankenhaus eingelieferten Schnittverletzungen alle Patienten alkoholisiert waren. Auch hinsichtlich des Rückgangs an Körperverletzungsdelikten ist ein ursächlicher Zusammenhang mit dem Glasverbot fraglich. Dies ergibt sich schon daraus, dass es insgesamt 2010 einen deutlichen Rückgang der Delikte gegeben hat, also etwa auch bei Delikten wie Raub und Sachbeschädigung, die in keinerlei Verbindung mit einem etwaigen Glasverbot stehen. Zudem hat die Polizei selbst auf weitere mögliche Ursachen für den Deliktsrückgang hingewiesen, nämlich die kalte Witterung und eine niedrigere Einschreitschwelle.

Von hinreichend abgesicherten Erkenntnissen über die maßgeblichen Kausalverläufe, die die vom Beklagten getroffene Gefahrenprognose stützen können, kann nach alledem zur Überzeugung der Kammer nicht die Rede sein. Die Kammer verkennt dabei keineswegs, dass die Gewinnung gesicherter Erkenntnisse durch den Beklagten auf praktische Schwierigkeiten stoßen mag. Dies rechtfertigt es aber nicht, stattdessen im Rahmen einer allgemeinen Risikobewertung auf eine "Gesamtschau" der Verhältnisse abzustellen und Kausalzusammenhänge schlicht zu behaupten anstatt sie zu belegen. Es bleibt daher bei der bereits in dem Beschluss vom 03.02.2010 im Verfahren 20 L 88/10 vertretenen Auffassung, dass das bloße Mitführen und Benutzen von Glasbehältnissen noch keine Gefahr im Sinne des § 14 Abs. 1 OBG NRW darstellt, sondern allenfalls ein Gefahrenverdacht vorliegt.

Soweit der Beklagte zwischenzeitlich klargestellt hat, dass der Kläger - und alle anderen von der Allgemeinverfügung betroffenen Personen - als Verhaltensstörer nach § 17 Abs. 1 OBG NRW bzw. als Eigentümer der Flaschen auch als Zustandsstörer nach § 18 OBG NRW in Anspruch genommen werden, so liegen die hierfür erforderlichen Voraussetzungen ebenfalls nicht vor.

Verhaltensverantwortlicher bzw. Verursacher einer Gefahr ist nach allgemeinem Polizei- und Ordnungsrecht derjenige, dessen Verhalten die Gefahr "unmittelbar" herbeigeführt, also bei einer wertenden Zurechnung die polizeirechtliche Gefahrenschwelle überschritten hat. Personen, die entferntere, nur mittelbare Ursachen für den eingetretenen Erfolg gesetzt haben, sind in diesem Sinn keine Verursacher,

vgl. BVerwG, Beschluss vom 28.02.2008 - 7 B 12/08 - Juris, m.w.N.; OVG NRW, Beschluss vom 11.04.2007 - 7 A 678/07 - Juris.

Vor dem Hintergrund der obigen Ausführungen zum Vorliegen einer Gefahr im Sinne des § 14 Abs. 1 OBG NRW liegt auf der Hand, dass von einer solchen unmittelbaren Verursachung der vom Beklagten befürchteten Rechtsgutverletzungen durch den Kläger nicht die Rede sein kann. Es sind keinerlei Anhaltspunkte dafür ersichtlich, dass gerade der Kläger von ihm mitgeführtes und benutztes Glas ordnungswidrig entsorgen würde und daraus weitere Rechtsgutverletzungen in Form von Sachbeschädigungen und Körperverletzungen entstehen könnten. Es gibt damit auch keinerlei konkreten Anknüpfungspunkt für eine Inanspruchnahme des Klägers gemäß § 18 OBG NRW als Eigentümer eines ordnungswidrig entsorgten Glasbehältnisses.

Ob das durch die Allgemeinverfügung erlassene Verbot des Mitführens und Benutzens von Glasbehältnissen im Übrigen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht, bedurfte bei dieser Sachlage keiner Entscheidung mehr. Allerdings ist dies jedenfalls unter dem Gesichtspunkt der Erforderlichkeit nicht zweifelsfrei. Zwar hat der Beklagte wiederholt darauf hingewiesen, dass alle anderen Maßnahmen zur Bewältigung des "Scherbenmeeres" erfolglos waren und daher nur noch der Erlass eines Glasverbotes möglich war. Welche Maßnahmen aber in der Vergangenheit konkret ergriffen wurden, um etwa dem Müllaufkommen besser begegnen zu können, bleibt weitgehend im Dunkeln. Erstmals in der mündlichen Verhandlung haben die Vertreter des Beklagten auf Nachfrage einige Angaben betreffend die Zahl der in der Vergangenheit aufgestellten Sammelcontainer, betreffend den Einsatz von sog. Flaschensammlern und zu den eingesetzten Kräfte des Ordnungsdienstes sowie die bisherige Ahndung von Verstößen gegen die Kölner Straßenordnung gemacht. So sollen danach bislang nur 5 bis 10 Verwarngelder wegen Verstoßes gegen § 5 KStO verhängt worden sein. Einen organisierten Einsatz von Flaschensammlern hat es bislang offenbar nicht gegeben. Im Zülpicher Viertel sollen erstmals 2008 insgesamt 8 Mulden aufgestellt worden sein, die schlecht befüllt wurden; 6 Mitarbeiter sollen sich dort um Mülltonnen gekümmert haben. In der Altstadt sollen nur 2 Mulden aufgestellt worden sein und 40 Mülltonnen à 240 l, die schnell gefüllt waren. Ein abschließendes Bild ergibt sich anhand dieser Angaben für die Kammer noch nicht. Einer weiteren Aufklärung bedurfte es insoweit aber aus den oben genannten Gründen nicht mehr. Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 161 Abs. 2, 154 Abs. 1 VwGO. Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, entsprach es billigem Ermessen, dem Beklagten die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen, da er die Allgemeinverfügung insoweit aufgehoben und sich damit freiwillig in die Position des Unterlegenen begeben hat. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ist nach §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO ergangen.

Die Berufung war nach § 124 a Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.