1

Tatbestand Die Klägerin und die Beigeladene, die die Rechtsnachfolgerin der E. C. ist, betreiben bundesweite öffentliche Telekommunikationsnetze. Die Netze sind zusammengeschaltet. Für die Realisierung dieser und vergleichbarer Zusammenschaltungen mit anderen Wettbewerbern stellt die Beigeladene Zusammenschaltungsanschlüsse (sog. Interconnection-Anschlüsse - ICAs) bereit, die in verschiedenen Ausführungen angeboten werden. Die darüber zwischen der Klägerin und der Beigeladenen geschlossene Zusammenschaltungsvereinbarung wurde im Jahr 2003 durch die Beigeladene gekündigt, und die Klägerin beantragte bei der ehemaligen Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post - jetzt: Bundesnetzagentur (BNetzA) - die weitere Zusammenschaltung anzuordnen. Mit Beschluss der BNetzA vom 04. April 2003 (BK 4d-03-003/Z 31.01.03) in der Fassung des Beschlusses vom 07. Januar 2004 (BK 4d-03-126/Z 27.10.03) wurde unter anderem die Zusammenschaltung zu den Bedingungen der bisherigen Vereinbarung angeordnet (Ziffer 2). Ziffer 3 des Beschlusses bestimmt, dass die Klägerin für Leistungen, die sie aufgrund der Zusammenschaltungsanordnung nachfragt, die jeweils vorläufig genehmigten, genehmigten oder teilgenehmigten Entgelte und für die nicht genehmigungspflichtigen Leistungen die in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Beigeladenen festgelegten Entgelte zu zahlen habe. Nach Ziffer 4 sollte die Klägerin für Leistungen nach Ziffer 2 grundsätzlich ein reziprokes Entgelt zahlen, soweit die Leistungen gegenseitig erbracht werden. Die BNetzA genehmigte der Beigeladenen mit Beschluss vom 16. Mai 2003 befristet bis zum 30. September 2003 verschiedene Entgelte, die die Klägerin für Konfigurationsmaßnahmen an ICAs zu entrichten hatte (BK 4e-03-013/E21.03.03).

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Am 23. Juli 2003 beantragte die Beigeladene bei der BNetzA die Genehmigung von entsprechenden Entgelten für die Zeit ab dem 01. Oktober 2003. Unter anderem sollte je betroffener Vermittlungseinrichtung ein Entgelt von 88 EUR für die Einrichtung der Leitweglenkung und 79 EUR für die Einrichtung, Änderung und Aufhebung der Leitweglenkung genehmigt werden.

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Mit Beschluss vom 29. September 2003, der Klägerin am 06. Oktober 2003 zugestellt, genehmigte die BNetzA die beantragten Entgelte teilweise, wobei hinsichtlich der vorgenannten Antragspositionen anstatt 88 EUR nur 79 EUR (Ziffer 1.1.1, Spalte 6 des Beschlusses) und anstatt 79 EUR nur 72 EUR (Ziffer 1.1.2, Spalte 5 des Beschlusses) genehmigt wurden. In Ziffer 2 des Beschlusses wurde angeordnet, dass sich die Genehmigung auf alle bislang geschlossenen und die bis zum 08. Oktober 2003 zu schließenden Zusammenschaltungsverträge beziehe. Die BNetzA befristete die Entgeltgenehmigung bis zum 31. Oktober 2004 (Ziffer 3 des Tenors). Zur Begründung führte sie unter anderem aus, die nachgewiesenen Entgelte für Konfigurationsmaßnahmen enthielten Aufschläge nach § 24 Abs. 2 Nr. 1 TKG 1996, die einer vollständigen Genehmigung entgegenstünden (Ziffer 4.2.1 der Begründung). Die teilweise Genehmigung resultiere aus Kürzungen bei den Einzel- und Gemeinkosten. Die Reduzierung der Einzelkosten für Konfigurationsmaßnahmen ergebe sich aus einer Kürzung der angegebenen Prozesszeiten um 10 Prozent. Bei vermehrter Verwendung elektronischer Schnittstellen wäre eine Kostenreduzierung erzielbar gewesen. Die mögliche Zeitersparnis sei mangels konkreter Anhaltspunkte aus allgemeinen branchenüblichen Erwägungen abgeleitet worden. In der Industrie seien jährlich Produktivitätssteigerungen von 10 bis 30 Prozent zu realisieren. Insoweit verwies die BNetzA auf den Beschluss BK4d-02-026/E 29.08.02. Es sei vorliegend ein an der Untergrenze liegender Wert (10 Prozent) gewählt worden. Nachdem mit Berichtigungsbescheid vom 01. Oktober 2003 eine in diesem Verfahren nicht angefochtene weitere Festsetzung geändert worden war, erklärte die BNetzA die genehmigten Entgelte mit Amtsblattverfügung vom 22. Oktober 2003 zum Grundangebot.

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Am 06. November 2003 hat die Klägerin Klage erhoben. Ihr zunächst auch gegen die im Amtsblatt der Beklagten veröffentlichte Feststellung der streitigen Entgelte als Grundangebot gerichtetes Begehren hat die Klägerin mit Schriftsatz vom 24. August 2007 zurückgenommen. Im Übrigen wendet sich die Klägerin gegen die Entgelte gemäß Ziffer 1.1.1, Spalte 6 und Ziffer 1.1.2, Spalte 5 des Beschlusses. Sie ist der Ansicht, Konfigurationsentgelte hätten überhaupt nicht genehmigt werden dürfen, da deren Erhebung unbillig sei. Die Zusammenschaltung liege im gegenseitigen bzw. im jeweils eigenen Interesse der Zusammenschaltungspartner, so dass es allein der Billigkeit entspreche, wenn der jeweilige Partner nur seine eigenen Kosten der technischen Zusammenschaltung trage. Selbst wenn man jedoch von der grundsätzlichen Berechtigung der Konfigurationsentgelte ausgehe, sei jedenfalls ihre Höhe zu beanstanden. Zunächst habe die Regulierungsbehörde diese Entgelte für alle betroffenen Vermittlungseinrichtungen der Beigeladenen genehmigt. Demgegenüber müsse sich die Regulierungsbehörde an einer effizienten Netzstruktur ausrichten, welche, wie die Regulierungsbehörde selbst in ihrer sog. EBC-Entscheidung festgelegt habe, auf der unteren Ebene aus nur 475 lokalen Einzugsbereichen (LEZB) bestehe. Außerdem entsprächen die in der Genehmigung angesetzten Prozesszeiten nicht effizienten Verfahrensabläufen. So habe die Beigeladene nicht durchweg automatische Schnittstellen eingeführt. Vereinzelt könnten Synergieeffekte in Höhe von 45 bis 50 Prozent erzielt werden. Schließlich schöpfe die von der Regulierungsbehörde vorgenommene Kürzung der angesetzten Prozesszeiten um nur 10 Prozent das tatsächliche Rationalisierungspotenzial der Beigeladenen nicht aus.

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Die Klägerin beantragt,

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Ziffer 1.1.1 Spalte 6 des Tenors sowie Ziffer 1.1.2 Spalte 5 des Tenors des Beschlusses der Beklagten vom 29. September 2003 in der Fassung des Berichtigungsbeschlusses vom 01. Oktober 2003 wegen der Genehmigung von Entgelten für Konfigurationsmaßnahmen an Interconnection-Anschlüssen u.a. aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Beklagte hält die Klage für unbegründet und tritt dem klägerischen Vorbringen umfassend entgegen.

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Die Beigeladene beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie hält die Klage bereits für unzulässig, weil die Klägerin von der angefochtenen Entgeltgenehmigung nicht betroffen sei. Da zwischen der Klägerin und der Beigeladenen für den fraglichen Zeitraum keine Vereinbarung über die zu entrichtenden Entgelte bestanden habe, gelte die Entgeltgenehmigung in diesem Zusammenschaltungsverhältnis nicht.

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Im Übrigen nimmt sie auf ihr Vorbringen Bezug, mit dem sie die Begründetheit der Klage umfassend in Abrede gestellt hat.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat (Grundangebot), wird das Verfahren eingestellt, § 92 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -.

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Im Übrigen ist die Klage als unzulässig abzuweisen, weil die Klägerin durch die angefochtenen Entgeltgenehmigungen nicht in ihren Rechten verletzt sein kann (§ 42 Abs. 2 VwGO). Die Verletzung eigener Rechte muss auf der Grundlage des Klagevorbringens zumindest möglich sein. Diese Möglichkeit ist dann auszuschließen, wenn offensichtlich und nach keiner Betrachtungsweise subjektive Rechte des Klägers verletzt sein können. So liegt es hier. Der angefochtene Beschluss der Beklagten vom 29. September 2003 betrifft nicht die Klägerin. Er regelt nicht - wie dies die Beteiligten bislang offenbar angenommen haben - die Höhe der Entgelte, die die Klägerin an die Beigeladene für die Inanspruchnahme der Leistungen "Einrichtung der Leitweglenkung für Dienstekennzahlen von Zusammenschaltungsdiensten im Basisnetz" und "Einrichtung/Änderung/Aufhebung der Leitweglenkung für Dienstekennzahlen von Zusammenschaltungsdiensten im Basisnetz" zu entrichten hat. Die Beigeladene erbringt diese Leistungen zwar an die Klägerin. Doch gilt der Beschluss vom 29. September 2003 nicht für das zwischen der Klägerin und der Beigeladenen angeordnete Zusammenschaltungsverhältnis.

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Ziffer 2 des Beschlusses ordnet an, dass sich die unter Ziffer 1 des Beschlusses geregelten Entgeltgenehmigungen auf alle bislang geschlossenen und die bis zum 08. Oktober 2003 zu schließenden Zusammenschaltungsverträge beziehen. Eine Geltung der Genehmigung für durch Hoheitsakt angeordnete Zusammenschaltungsverhältnisse sieht der Beschlusstenor nicht vor und ist auch der zur Auslegung herangezogenen Begründung des Beschlusses schon im Ansatz nicht zu entnehmen. Auf den Seiten 24f des Beschlusses wird unter Ziffer 6 ausgeführt, dass die Genehmigungen für geschlossene und noch zu schließende Verträge gelten sollten, ohne dass Zusammenschaltungsanordnungen nur erwähnt würden. Dass der Beklagten die Möglichkeit der Erstreckung der Genehmigung auf angeordnete Zusammenschaltungsverhältnisse bekannt war, ergibt sich unter anderem aus dem für den vorangegangenen Zeitraum ergangenen Beschluss vom 16. Mai 2003 (BK 4e-03-013/E21.03.03), dessen Inhalt in der mündlichen Verhandlung erörtert worden ist. Die dort befristet genehmigten Entgelte galten nach Ziffer 2 dieses Beschlusses nicht nur für Leistungen im Rahmen bestehender Zusammenschaltungsverträge, sondern ausdrücklich auch für solche im Rahmen einer angeordneten Zusammenschaltung.

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Da zwischen der Klägerin und der Beigeladenen für den hier fraglichen Zeitraum ab dem 01. Oktober 2003 kein Zusammenschaltungsvertrag besteht, sind die Voraussetzungen der Ziffer 2 des Beschlusses nicht erfüllt. Die zunächst bestehende Zusammenschaltungsvereinbarung wurde zu Beginn des Jahres 2003 durch die Beigeladene gekündigt, und auf Antrag der Klägerin ordnete die Bundesnetzagentur die weitere Zusammenschaltung mit Beschluss vom 04. April 2003 (BK 4d-03-003/Z 31.01.03), berichtigt durch Beschluss vom 07. Januar 2004 (BK 4d-03-126/Z 27.10.03) zu den Bedingungen der bisherigen Vereinbarung an. Dem ist allerdings nicht zu entnehmen, dass aufgrund der Zusammenschaltungsanordnung eine Vereinbarung im Sinne der Ziffer 2 des angefochtenen Beschlusses bestünde. Die Zusammenschaltungsanordnung gemäß dem Beschluss der BNetzA vom 04. April 2003 (BK 4d-03-003/Z 31.01.03) begründet zwar ein privatrechtrechtliches Verhältnis zwischen der Beigeladenen und der Klägerin,

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vgl.: BVerwG, Urteil vom 31. März 2004 - 6 C 11.03 -, NVwZ 2004, 1365 ff. .

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Damit wird aber nur ein privatrechtrechtliches Verhältnis bezüglich der Zusammenschaltung als solcher geschaffen, jedoch keine Vereinbarung über die Entgelte. Ziffer 2 des Beschlusses erfordert jedoch abgeschlossene oder noch abzuschließende Zusammenschaltungsverträge, die also privatautonom vereinbart sein müssen und die auch die Entgelte als Gegenleistung enthalten. Dies ergibt sich aus dem Umstand, dass Entgelte nach § 39 1. Alternative des Telekommunikationsgesetzes (TKG) vom 25. Juli 1996 (BGBl I S. 1120) nur genehmigungsfähig waren, wenn sie einzelvertraglich vereinbart worden sind. Anders als nach dem geltenden Telekommunikationsgesetz konnten Entgelte nach § 39 1. Alternative TKG 1996 nicht einzelvertragsunabhängig genehmigt werden,

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so: BVerwG, Urteil vom 16. Juli 2003 - 6 C 19.02 -, Buchholz 442.066 § 39 TKG Nr. 1. und juris, Rz. 15f.

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Eine Zusammenschaltungsanordnung nach § 37 Abs. 1 TKG 1996 konnte daher lediglich eine Vertragsbeziehung begründen, nicht aber die Entgeltvereinbarung. Anderenfalls wäre § 39 2. Alternative TKG 1996, wonach für die Durchführung einer angeordneten Zusammenschaltung eine Entgeltgenehmigung erforderlich ist, überflüssig.

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Aus diesem Grund kann auch Ziffer 3 der Zusammenschaltungsanordnung vom 04. April 2003, nach der die Klägerin für Leistungen, die sie aufgrund der Zusammenschaltungsanordnung nachfragt, die jeweils vorläufig genehmigten, genehmigten oder teilgenehmigten Entgelte und für die nicht genehmigungspflichtigen Leistungen die in den Allgemeinen Geschäftsbedingungen der Beigeladenen festgelegten Entgelte zu entrichten habe, nicht als Entgeltvereinbarung im Sinne der Ziffer 2 des angefochtenen Beschlusses verstanden werden. Ziffer 3 der Zusammenschaltungsanordnung meint unter Berücksichtigung des zuvor beschriebenen Regelungszusammenhangs künftig genehmigte Entgelte. Entsprechend heißt es auf Seite 15 der Zusammenschaltungsanordnung im vierten Absatz, Preise würden in einem eigenständig geführten Entgeltregulierungsverfahren genehmigt, weil die Festsetzung von Entgelten im Zusammenschaltungsverfahren unzulässig sei. Dies entspricht der zwingenden Vorgabe in § 39 2. Alternative TKG 1996.

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Der Beschluss vom 29. September 2003 kann auch nicht im Wege der Umdeutung dahingehend erweitert werden, dass die unter Ziffer 1 des Beschlusses geregelten Entgeltgenehmigungen auch für angeordnete Zusammenschaltungsverhältnisse gelten sollen. § 47 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - bestimmt, dass ein fehlerhafter Verwaltungsakt in einen anderen Verwaltungsakt umgedeutet werden kann, wenn er auf das gleiche Ziel gerichtet ist, von der erlassenden Behörde in der geschehenen Verfahrensweise und Form rechtmäßig hätte erlassen werden können und wenn die Voraussetzungen für dessen Erlass erfüllt sind. An diesen Voraussetzungen, die auch für die gerichtliche Umdeutung gelten,

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vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2008 - 6 C 38.07 -, zit. nach juris, Rz 61

26

fehlt es bereits deshalb, weil der Beschluss vom 29. September 2003 für die Klägerin keine rechtliche Verbindlichkeit beansprucht und zumindest in Bezug auf die Klägerin nicht fehlerhaft sein kann. Eine Umdeutung hätte daher zur Folge, dass der Kreis der von dem Beschluss unmittelbar Betroffenen erweitert würde. Dies ginge über eine bloße Umdeutung hinaus, die im Wesentlichen dazu dient, einen fehlerhaften Verwaltungsakt durch einen Verwaltungsakt zu ersetzen, der der Sache nach in dem bisherigen Verwaltungsakt bereits enthalten war. Der angestrebte Erfolg und die Wirkungen müssen im Wesentlichen gleichartig, wenn auch nicht identisch sein, d.h. die Ziele und Wirkungen des umgedeuteten Verwaltungsakts dürfen nicht weiter reichen als diejenigen des ursprünglichen Verwaltungsakts.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 29. Oktober 2008 a.a.O. .

28

Dem widerspräche es, den Genehmigungsbeschluss im Wege der Umdeutung auch auf die Zusammenschaltungsanordnung mit der Klägerin zu erweitern.

29

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO. Die außergerichtlichen Kosten der Beigeladenen sind erstattungsfähig, weil sie einen Sachantrag gestellt und sich damit einem Kostenrisiko ausgesetzt hat, §§ 154 Abs. 3, 162 Abs. 3 VwGO.

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Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 der Zivilprozessordnung.

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Die Revision wird nicht zugelassen, weil Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen, § 135 VwGO i. V. m. § 137 Abs. 3 Satz 1 TKG 2004.

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