Verwaltungsgericht Köln, 33 K 2932/08.PVB

G r ü n d e

Aufgrund einer zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der Französischen Republik getroffenen Verwaltungsvereinbarung wird auf dem auch von der französischen Heeresfliegerwaffenschule genutzten Flugplatz M. M1. (Frankreich) das dort eingerichtete deutsch-französische Heeresfliegerausbildungszentrum U. (im Folgenden: T.) betrieben. Geleitet wird T. durch den "Gemeinsamen deutsch-französischen Ausschuss", der alle das Ausbildungszentrum betreffenden Angelegenheiten bearbeitet und alle notwendigen Entscheidungen diesbezüglich trifft. Geleitet wird dieser Ausschuss gemeinsam von einem näher bezeichneten französischen General und dem Beteiligten zu 1.. Der Gemeinsame Ausschuss ist gegenüber dem Kommandeur des Ausbildungszentrums weisungsbefugt (Kapitel II, Art. 3 der Verwaltungsvereinbarung- im Folgenden VV -). Die Dienstposten des Kommandeurs des T. und näher bezeichneter Gruppenleiter sowie deren Stellvertreter werden grundsätzlich für drei Jahre im Wechsel durch einen französischen oder deutschen Offizier besetzt (Kapitel III, Art. 4 Abs. 1 VV). Gemäß Kapitel III, Art. 5 erhält der Kommandeur des T. seine Weisungen vom Gemeinsamen Ausschuss (Abs. 1). Bei Fragen, die nicht in den Aufgabenbereich des Gemeinsamen Ausschusses fallen, wendet sich der Kommandeur auf dem Dienstweg an die zuständigen deutschen bzw. französischen Kommandobehörden oder an die entsprechenden nationalen Stellen und gemeinsamen Gremien (Abs. 2). Die nationalen Kommandobehörden sind insbesondere für folgende Bereiche zuständig: Personalbearbeitung und Personalausgaben, disziplinarische Angelegenheiten, Rechtsangelegenheiten (Zivil-, Straf-, Verwaltungsrecht), Überwachung auf Einhaltung von Bestimmungen und Logistik (speziell für das Waffensystem U. ). In den genannten Bereichen wird allerdings die Zuständigkeit des Kommandeurs in gebührendem Maße berücksichtigt (Abs. 3).

Durch Organisationsbefehl Nr. 0000/2007 (H) des Heeresamtes vom 09. August 2007 für die Umgliederung bei gleichzeitiger Umbenennung von T. wurde unter E. 3. u. a. geregelt, dass Berufssoldaten und Berufssoldatinnen sowie Soldaten und Soldatinnen auf Zeit Personalvertretungen gemäß §§ 48 - 52 SBG wählen. In Anlage Nr. 1 zu diesem Organisationsbefehl wird T. truppendienstlich und organisatorisch der Heeresfliegerwaffenschule in C. zugeordnet und die Dienststelleneigenschaft bejaht.

Auf der Grundlage dieses Organisationsbefehls forderte der Beteiligte zu 1. den Beteiligten zu 2. mit Schreiben vom 29. Januar 2008 auf, einen Wahlvorstand einzuberufen. Mit Schreiben vom 14. Februar 2008 teilte der Beteiligte zu 2. dem Beteiligten zu 1. mit, dass die Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 BPersVG nicht vorlägen, weil vor Ort nur drei zivile Mitarbeiter als regelmäßig Beschäftigte vorhanden seien. Außerdem legte er seinen Standpunkt dar, dass er die Beteiligung der Soldaten durch Vertrauenspersonen und nicht durch den ca. 800 km entfernt bei der Bundeswehrverwaltungsstelle Frankreich in Fontainebleau (im Folgenden: BWVSt) zu bildenden Personalrat für geboten erachte und beantragte für den deutschen Anteil des T. die Anwendung des Soldatenbeteiligungsgesetzes.

Durch Erlass vom 25. Februar 2008 ordnete das Bundesministerium der Verteidigung - BMVg - an, den Organisationsbefehl betreffend T. antragsgemäß zu ändern. Es vertrat dabei die Auffassung, dass T. unter Anwendung des § 2 Abs. 1 Nr. 5 SBG keine Dienststelle sei, in der die Soldaten nach § 49 SBG zu Personalräten wählen, sondern Vertrauenspersonen nach § 2 SBG. Die Beschäftigten seien auf der Grundlage des § 12 Abs. 2 BPersVG einer benachbarten Dienststelle zuzuordnen. Dessen ungeachtet würde eine Zuordnung der gesamten Dienststelle "der Wahrnehmung wirkungsvoller Beteiligungsrechte der 133 Soldaten widersprechen". Unter dem 06. März 2008 legte das Verteidigungsministerium fest, dass Ziffer E. 3. des Organisationsbefehls nunmehr laute: "Die Soldaten wählen Vertrauenspersonen gemäß Soldatenbeteiligungsgesetz (SBG) nach den Vorschriften der Wahlverordnung zum Soldatenbeteiligungsgesetz (SBGWV)". Das Heeresamt werde die entsprechenden Organisationsbefehle mit Tagesdatum ändern. Demgemäß teilte das Heeresamt durch Kurzmitteilung vom 06. März 2008 unter Bezugnahme auf den Erlass des BMVg vom selben Tage diese Änderungen betreffend die Organisationsbefehle 0000 bis 0000/07 "als redaktionelle Änderung" mit.

Am 26. April 2008 hat der Antragsteller das Beschlussverfahren eingeleitet. Er macht - unter Beschränkung seines ursprünglich weiteren Begehrens - nunmehr im Wesentlichen geltend: Für T. sei eine Personalvertretung nach § 49 SBG zu bilden. T. sei eine nationale deutsche Dienststelle, die gemeinsam mit einer französischen Ausbildungseinrichtung untergebracht ("Kollokation"), der Heeresfliegerwaffenschule in C. truppendienstlich unterstellt und ihr organisatorisch zugeordnet sei. Es sei kein "deutscher Anteil" einer multinationalen Dienststelle aufgestellt worden. Dieser Bewertung trage der Organisationsbefehl Nr. 0000/07 vom 09. August 2007 Rechnung. Auch in der deutsch-französischen Paralleleinrichtung in G. würden die Soldaten zu einem Personalrat wählen. Selbst wenn es sich bei T. um eine multinationale Dienststelle handele, gelte nichts anderes. Denn nach § 2 Abs. 1 Nr. 5 SBG seien in multinationalen Dienststellen lediglich "regelmäßig" Vertrauenspersonen zu wählen. Mit dieser Regelung solle berechtigten Belangen verbündeter Staaten Rechnung getragen werden. Vorliegend sei jedoch nicht zu erkennen, welche berechtigten Belange Frankreichs die Beteiligten schützen wollten. Allein die vermutete Unlust französischer Offiziere, die Geltung deutschen Rechts für deutsche Soldaten zu respektieren, gehöre nicht dazu. Die "Regel" des § 2 Abs. 1 Nr. 5 SBG werde zum einen durch die speziellere Regelung des § 49 SBG durchbrochen, dass in multinationalen Korps-Stäben Personalvertretungen gewählt würden. Zum anderen sei die allgemeine Vermutung der Nr. 5 durch die aus § 2 Abs. 1 Nr. 6 SBG zu ersehende Grundwertung "übersteuert", dass in ortsfesten Ausbildungseinrichtungen für das Stammpersonal stets eine Personalvertretung nach § 49 SBG zu wählen sei. Sollte die Zahl der Beschäftigten unter fünf Personen liegen, müsse T. gemäß § 12 Abs. 2 BPersVG einer benachbarten Dienststelle zugeteilt werden.

Der Antragsteller beantragt,

festzustellen, dass für das deutsch-französische Ausbildungszentrum U. eine Personalvertretung nach § 49 SBG zu bilden ist.

Die Beteiligten zu 1. und 2. beantragen jeweils,

den Antrag abzulehnen.

Sie tragen im Wesentlichen vor: Bei T. handele es sich um eine binationale Einrichtung, deren deutsche Soldaten gemäß § 2 Abs. 1 Nr. 5 SBG Vertrauenspersonen zu wählen hätten. Wegen des ständigen Wechsels der Führung und der Weisungsgebundenheit gegenüber dem Gemeinsamen Ausschuss fehle T. die Dienststelleneigenschaft nach § 6 Abs. 1 BPersVG. Deshalb sei der deutsche Anteil nach § 6 Abs. 2 Satz 1 BPersVG Teil der Heeresfliegerwaffenschule in C. , der T. truppendienstlich unterstellt sei. Die Zusammenarbeit mit einem Personalrat, der bei einer außerordentlich weit entfernt liegenden, "fremden" Dienststelle gebildet werde, sei einem französischen Kommandeur nicht zuzumuten. Insoweit sei auf die im Schreiben des Beteiligten zu 2. vom 14. Februar 2008 geäußerten Bedenken zu verweisen. Die Gegebenheiten im deutsch-französischen Ausbildungszentrum in G. seien mit denen von T. nicht vergleichbar. Im Übrigen könne bei T. kein örtlicher Personalrat gewählt werden, weil in Ermangelung von fünf Wahlberechtigten, d.h. von Beschäftigten im Sinne des § 4 BPersVG, die Voraussetzungen des § 12 Abs. 1 BPersVG nicht erfüllt seien. Es seien nämlich lediglich vier Zivilbeschäftigte wahlberechtigt. Die als Ortskräfte und auf Wahrnehmungsdienstposten beschäftigten Personen gehörten nicht zu den Wahlberechtigten. Auf Wahrnehmungsdienstposten seien eine Auslandslehrerin und zwei Sprachmittler tätig. Die Auslandslehrerin - die Schulleiterin - sei dienstlich und fachlich dem Bundesamt für Wehrverwaltung (BAWV) unterstellt. Sie teile lediglich die Räumlichkeiten mit den anderen Beschäftigten des T.. Sie gehöre weder zum Personal noch sei sie in irgend einer Form in die Organisation und Struktur von T. eingebunden. Sie sei insbesondere nicht dem Beteiligten zu 2. unterstellt und in keiner Weise weisungsgebunden. Die bei T. tätigen zwei Sprachmittler (ein Beamter und ein Arbeitnehmer) seien zur BWVSt, Dienstort M. M1. versetzt worden. Deren Fach- und Dienstaufsicht werde durch die Sachgebietsleitung in der BWVSt wahrgenommen, auf die der Beteiligte zu 2. keinen Einfluss nehmen könne. Sie nähmen an der Arbeitszeiterfassung der BWVSt und nicht etwa an der des T. teil, d.h. sie unterständen auch diesbezüglich nicht dem Beteiligten zu 2..

Wegen der weitern Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die Gerichtsakte Bezug genommen.

II.

Der Antrag hat Erfolg.

Er ist zulässig; insbesondere ist der Antragsteller- worüber zwischen den Verfahrensbeteiligten kein Streit herrscht - als in der Dienststelle vertretene Berufsorganisation der Soldaten antragsbefugt, die wahlrechtsrelevante Frage klären zu lassen, ob die T. zugehörigen Soldaten zu Personalvertretungen wählen oder durch Vertrauenspersonen vertreten werden (vgl. § 83 Abs. 1 Nr. 1, 2 BPersVG i. V. m. § 49 Abs. 1 SBG).

Der Antrag ist auch begründet. Für T. ist eine Personalvertretung nach § 49 SBG zu bilden, allerdings nicht vor Ort bei T., sondern wegen der derzeitigen Eigenschaft als militärische Kleindienststelle im Wege der Zuteilung nach § 12 Abs. 2 BPersVG.

Gemäß § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG wählen in anderen als den in § 2 Abs. 1 genannten Dienststellen und Einrichtungen Soldaten Personalvertretungen. Als Wahlbereiche, in denen statt Personalvertretungen Vertrauenspersonen gewählt werden, nennt § 2 Abs. 1 SBG u. a. regelmäßig nationale Dienststellen und Einrichtungen (Nr. 5) und Teilnehmer von mehr als 30 Kalendertage dauernden Lehrgängen an Schulen oder vergleichbaren Einrichtungen der Streitkräfte (Nr. 6). Aus Nr. 6 folgt im Gegenschluss, dass Schulen und sonstige (ortfeste) Ausbildungseinrichtungen für das Stammpersonal personalratsfähig sind (vgl. hierzu im Einzelnen Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 23. Juni 1999 - 6 P 6.98 -, in juris).

Hiernach gehört T. zu "anderen als den in § 2 Abs. 1 SBG genannten Dienststellen und Einrichtungen" im Sinne des § 49 Abs. 1 Satz 1 SBG. Zwar ist T. - wie auch Kapitel I, Art. 1 Abs. 1 VV festlegt - ein binationales, gemeinsames Ausbildungszentrum. Es erfüllt damit an sich die Tatbestandsvoraussetzungen des § 2 Abs. 1 Nr. 5 SBG. Allerdings sind in multinationalen Dienststellen und Einrichtungen dieser Art lediglich "regelmäßig" Vertrauenspersonen zu wählen. Mit dieser Regelung soll - worauf auch die Verfahrensbeteiligten übereinstimmend unter Hinweis auf die Gesetzesbegründung hingewiesen haben - bezweckt werden, dass die Wahl von Personalräten nur "im Einklang mit den berechtigten Belangen der Bündnispartner" erfolgen soll. Dass die Wahl eines Personalrats im Widerspruch zu berechtigten Belangen des französischen Bündnispartners stehe, haben die Beteiligten nicht dargetan. Die Beteiligten haben selbst nicht behauptet, dass der französische Partner Einwände dagegen erhoben habe, dass für den deutschen Personalanteil die Beteiligung durch einen Personalrat statt durch Vertrauenspersonen erfolgt. Es ist auch nicht ersichtlich, dass solche Einwände zu erwarten sind. Denn insoweit fällt ins Gewicht, dass der deutsche Anteil des Deutsch-Französischen Ausbildungszentrums in G. beteiligungsrechtlich durch einen Personalrat vertreten wird, ohne dass der französische Bündnispartner hieran Anstoß genommen hätte. Gleiches gilt auch für den deutschen Anteil im Stab des Euro-Korps in Straßburg. Zwar sind die Stäbe der Korps gemäß § 49 Abs. 1 Satz 2 SBG für regelmäßig personalratsfähig erklärt worden. "Regelmäßig" bedeutet auch in diesem Falle, dass auf diese Weise abweichenden Wünschen der Bündnispartner Rechnung getragen werden kann (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 23. September 2004 - 6 P 2.04 -, ZfPR 2004, 297, 301). Einwände gegen die Beteiligung durch Personalräte hat der französische Bündnispartner auch in diesem Fall nicht erhoben. Folgerichtig ist in der ZDv 10/2 des BMVg vom 08. Juni 2007, die die personalratsfähigen Dienststellen und Einrichtungen der Streitkräfte im Sinne des § 49 SBG auflistet, unter Nr. 3 letzter Teilstrich "Schulen des Heeres und truppendienstlich unterstellter Bereich" genannt. Hierzu gehört auch T., das ausweislich des Organisationsbefehls des Heeresamtes Nr. 0000/2007 (H) vom 09. August 2007 truppendienstlich der Heeresfliegerwaffenschule in C. unterstellt ist und auch unter E. 3. die Regelung enthielt, dass Berufs- und Zeitsoldaten/innen Personalvertretungen nach §§ 48 - 52 SBG wählen. Die mit Schreiben vom 14. Februar 2008 des Beteiligten zu 2. geäußerten Bedenken, die sich der BMVg im Ergebnis durch seinen Erlass vom 06. März 2008 zu eigen gemacht hat, können nicht als berechtigter Belang des französischen Bündnispartners gegen die Wahl eines Personalrats für den deutschen Personalanteil von T. gewertet werden. Der die festgesetzte Beteiligungsform abändernde Organisationsbefehl des Heeresamtes vom 06. März 2008 ist daher rechtsfehlerhaft. Das Schreiben des Beteiligten zu 2. führt Erschwernisse auf, die sich aus der Zusammenarbeit mit einem ortsfremden Personalrat ergeben können, aber nicht zwangsläufig zu unlösbaren Problemen führen müssen. Aus diesen geschilderten Erschwernissen zieht der Beteiligte zu 2. den Schluss, dass diese einem französischen Kommandeur, dem lediglich das Vertrauenspersonen-Modell vertraut sei, Probleme bereiten würden mit der Folge, dass die deutschen Rechtsstrukturen bei dem französischen Partner auf Unverständnis und fehlende Akzeptanz stoßen würden. Hierbei handelt es sich jedoch letztlich um ungesicherte prognostische Erwägungen auf deutscher Seite, die einem berechtigten Belang des französischen Bündnispartners qualitativ nicht gleich stehen. Zu Recht hat der Antragsteller darauf hingewiesen, dass die lediglich vermutete Unlust französischer Offiziere, die Geltung deutschen Rechts für deutsche Soldaten zu respektieren, noch nicht als schützenswerter berechtigter Belang des Bündnispartners angesehen werden könne.

Für die Beibehaltung der im Organisationsbefehl vom 09. August 2007 im Ergebnis zugelassenen Ausnahme von der Regelfolge des § 2 Abs. 1 Nr. 5 SBG spricht ferner die Grundwertung des Gesetzgebers, dass Schulen und Ausbildungszentren als ortsfeste militärische Einrichtungen personalratsfähige Institutionen sind (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 22. Juni 1999, a. a. O., insbesondere Randnr. 18). Die Fachkammer teilt die Auffassung des Antragstellers, dass diese Grundwertung auch im Rahmen der Anerkennung einer Ausnahme von der Regelung des § 2 Abs. 1 Nr. 5 SBG zu berücksichtigen ist. Des Weiteren streitet auch das Gleichbehandlungsgebot für das Vorliegen einer Ausnahme. Denn es sind keine sachlichen Gründe dafür ersichtlich, dem deutschen Personalanteil des Deutsch-Französischen Ausbildungszentrums in G. die Wahl zu einem Personalrat zu ermöglichen, dies aber dem deutschen Personalanteil von T. zu versagen.

Soweit die Beteiligten im vorliegenden Verfahren - möglicherweise aus prozesstaktischen Gründen - in Abrede gestellt haben, dass es sich bei T. um eine Dienststelle im Sinne des § 6 Abs. 1 BPersVG handelt, kann ihnen nicht gefolgt werden. Sie setzen sich damit in Widerspruch zum Organisationsbefehl des Heeresamtes vom 09. August 2007, der T. ausdrücklich die Dienststelleneigenschaft zuerkannt hat. Diese Festsetzung hat durch den geänderten Organisationsbefehl vom 06. März 2008 keine Änderung erfahren. Die Dienststelleneigenschaft ist für die Fachkammer angesichts dessen, dass T. als binationales Ausbildungszentrum nach besonderen rechtlichen Vorgaben und als eine verselbständigte Organisationseinheit errichtet worden ist, die umfangreiche Aufgaben zu erfüllen hat und mit einem nicht unbeträchtlichen Stammpersonal von derzeit 133 Soldaten, 4 Zivilbeschäftigten und weiteren Ortskräften ausgestattet ist, nicht zweifelhaft. Dem Beteiligten zu 2. fehlen auch nicht etwa die Befugnisse, um als Partner einer Personalvertretung gegenübertreten zu können. Auch wenn gemäß Kapitel 3, Art. 5 Abs. 3 VV wesentliche Entscheidungsbefugnisse dem Beteiligten zu 1. vorbehalten bleiben und der Beteiligte zu 2. gemäß Kapitel 3, Art. 5 Abs. 1 VV vom Gemeinsamen Ausschuss als obersten Führungsorgan des T. weisungsabhängig ist, ändert dies nichts daran, dass er durchaus mit eigenen Entscheidungsbefugnissen ausgestattet ist, (vgl. z. B. Kapitel 3 Art. 4 Abs. 7, Art. 5 Abs. 3 Satz 2 VV) und nach außen die Leitungsbefugnisse für T. wahrzunehmen hat. Es ist nicht ersichtlich, weshalb er nicht Partner einer Personalvertretung sein kann, zumal er in der Vergangenheit bereits diese Funktion gegenüber Vertrauenspersonen wahrgenommen hat.

T. ist allerdings keine personalratsfähige Dienststelle im Sinne des § 12 Abs. 1 BPersVG. Denn ihr gehören derzeit nicht mindestens fünf Wahlberechtigte im Sinne dieser Bestimmung an. Dazu zählen allein die Zivilbeschäftigten im Sinne des § 4 BPersVG, nicht aber die Soldaten (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 07. Januar 2003 - 6 P 7.02 -, Personalvertretung 2003, 139 ff. mit eingehender Begründung). Zu den Wahlberechtigten gehören auch nicht die in T. verwendeten Ortskräfte, weil diese gemäß § 91 Abs. 1 Nr. 1 BPersVG keine Beschäftigten im Sinne des § 4 BPersVG sind. Die Zahl der hiernach berücksichtigungsfähigen Beschäftigten beträgt daher derzeit lediglich vier. Sie erhöht sich nicht um die Person der am Dienstort M. M1. tätigen Grundschullehrerin, weil diese dienstlich und fachlich dem BAWV unterstellt ist, weder zum Personal von T. gehört noch in irgendeiner Form in dessen Organisation und Struktur eingebunden ist. Auch die bei T. tätigen zwei Sprachmittler (ein Beamter und ein Arbeitnehmer, die nach Angaben der Beteiligten auf sogenannten Wahrnehmungsdienstposten eingesetzt sind), gehören nicht zu den Beschäftigten im Sinne des § 4 BPersVG. Sie unterstehen - wie die Beteiligten schriftsätzlich eingehend dargelegt und im Anhörungstermin bestätigt haben - als Angehörige der BWVSt allein deren Fach- und Dienstaufsicht, worauf der Beteiligte zu 2. keinen Einfluss nehmen kann. Diese Sprachmittler sind nach den glaubhaften - auch vom Antragsteller im Anhörungstermin nicht angezweifelten - Angaben der Beteiligten in T. auch nicht tatsächlich eingegliedert. Hiernach bedarf es zu ihrem Tätigwerden jeweils eines gesonderten Arbeitsauftrags des Beteiligten zu 2., über dessen Art der Ausführung die BWVSt, Außenstelle M. M1. entscheidet. Ferner nehmen sie an der Arbeitszeiterfassung der BWVSt, nicht aber an der von T. teil.

Als militärische Kleindienststelle ist T. jedoch gemäß § 12 Abs. 2 einer benachbarten Dienststelle zuzuteilen. Dabei bietet sich nach der bisherigen Organisationsstruktur allerdings nur die ca. 800 km entfernt in Fontainebleau gelegene BWVSt an, die mit T. personalvertretungsrechtlich eine gemeinsame Dienststelle bilden könnte. Zu dem bei der gemeinsamen Dienststelle zu bildenden Personalrat sind auch die Soldaten wahlberechtigt, weil T. eine für Soldaten grundsätzlich personalratsfähige Einrichtung darstellt. Die Soldaten bilden dann eine weitere Gruppe im Personalrat (vgl. § 49 Abs. 2 Satz 1 SBG).

Für eine Kostenentscheidung ist im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren kein Raum.