Verwaltungsgericht Köln, 2 K 2249/08

T a t b e s t a n d

Die Klägerin beantragte am 07.12.2005 beim Beklagten die Erteilung eines Vorbescheides für die "Errichtung eines Lebensmittelnahversorgermarktes mit Backshop mit max. 699 m² VKF und 88 Pkw-Stellplätzen" für das Grundstück Gemarkung X. , Flur 00, Flurstück 00 und Teil aus 000, in M. -X. , S. -N. -Platz 0-0.

In dem Anschreiben zu dem Vorbescheidsantrag heißt es zunächst:

"Gemäß der beiliegenden Bauzeichnung ist auf dem Grundstück die Errichtung eines Nahversorgungsmarktes mit Backshop mit einer Nettoverkaufsfläche von 677 m² geplant. Die diesbezüglichen notwendigen Nebenflächen und Lagerräumlichkeiten werden insgesamt ca. 268 m² netto beanspruchen. Somit hat der gesamte Markt eine Nutzfläche von 945 m².

Der Baukörper wird eine Brutto-Geschossfläche von 1.200 m² nicht überschreiten." Später heißt es dann:

"Dies vorausgeschickt bitten wir um Stellungnahme und Beantwortung folgender planungsrechtlicher Fragestellungen:

1. Ist die Nutzung des dargestellten Grundstücks als Einzelhandelsfläche (Lebensmittelmarkt und Backshop) zulässig?

2. Ist der Nahversorgungsmarkt in der vorgesehenen Größe und in der (in den Plänen) dargestellten Art und Weise zulässig?

3. Können die Stellplätze für die Kunden des Nahversorgungsmarktes in der vorgesehenen Zahl und Anordnung erstellt werden?

4. Ist die Erschließung in der dargestellten Weise zulässig?"

Nach dem Lageplan, welcher dem Vorbescheidsantrag beigefügt war, sollte das Verkaufsgebäude an der Ostgrenze des streitbefangenen Grundstückes errichtet werden.

Das streitbefangene Grundstück steht im Eigentum einer Kirchengemeinde; auf ihm ist die Kirche St. N1. -G. errichtet. Diese Kirche soll nach Profanierung abgerissen werden. Südöstlich des Grundstücks und östlich des S. -N. -Platzes liegt der ehemalige Bahnhof X. . Er ist in die Denkmalliste der Stadt M. eingetragen.

Der Beklagte hielt das Vorhaben für planungsrechtlich genehmigungsfähig. Das vom Beklagten beteiligte Rheinische Amt für Denkmalpflege äußerte wegen des Bahnhofsgebäudes jedoch Bedenken hinsichtlich der Stellung des geplanten Baukörpers an der östlichen Grundstücksseite. Dort sei dieser denkmalschutzrechtlich nicht genehmigungsfähig. Bei einer Ausrichtung in Nord-Süd-Richtung an der nördlichen Grundstücksgrenze sei das Vorhaben auch denkmalrechtlich genehmigungsfähig.

Bei mindestens zwei Gelegenheiten wurden einem Mitarbeiter der Klägerin sowohl die grundsätzliche Genehmigungsfähigkeit des Vorhabens als auch die denkmalschutzrechtlichen Vorstellungen des Beklagten und des Rheinischen Amtes für Denkmalpflege zur Platzierung des Baukörpers mitgeteilt.

Am 10.08.2006 reichte die Klägerin - jeweils in lediglich einem Exemplar - einen weiteren Lageplan und weitere Bauzeichnungen ein. Auf ihnen war der Baukörper nunmehr an der Nordgrenze des Baugrundstücks in Ost-West-Richtung vorgesehen und mit einer nach den Vorstellungen der Denkmalschützer geänderten Dachkonstruktion darstellt. Das Vorhaben in der Gestalt der neuen Unterlagen wurde von der für Denkmalschutz zuständigen Abteilung des Beklagten für denkmalschutzrechtlich genehmigungsfähig gehalten.

Der Beklagte forderte die Klägerin mehrfach auf, weitere Exemplare der unter dem 10.08.2006 eingereichten Unterlagen vorzulegen.

Ende des Jahres 2006 fand ein Wechsel in der Person des für Baurecht zuständigen Beigeordneten der Stadt M. statt. In dem hier in Rede stehenden gewerblichen Bereich sollten nach dessen politischen Vorstellungen keine Betriebe in der Art des Vorhabens der Klägerin mehr, sondern im Wesentlichen nur noch Betriebe des produzierenden Gewerbes oder Dienstleistungsbetriebe angesiedelt werden.

Dem folgend beschloss der Rat der Stadt M. am 12.02.2007 die Aufstellung des Bebauungsplanes Nr. 000/0 "Gewerbegebiet D. -E. -Straße", dessen Geltungsbereich das streitbefangene Grundstück erfassen soll.

Als Anlage zu einem anwaltlichen Schriftsatz vom 22.03.2007 wurden von der Klägerin schließlich zwei weitere Exemplare des geänderten Entwurfes nach den am 10.08.2006 eingereichten Unterlagen eingereicht. In dem Schriftsatz heißt es, die Anordnung des Baukörpers nach den geänderten Plänen werde "hilfsweise zum Gegenstand der Bauvoranfrage" gemacht. Es bleibe "also zunächst hauptsächlich bei dem bereits ... gestellten Antrag und hilfsweise alternativ [bei] der in den hier überreichten Lageplänen dargestellten Platzierung des Baukörpers".

Der Beklagte stellte mit Bescheid vom 27.03.2007 den Vorbescheidsantrag der Klägerin gemäß § 15 BauGB für 12 Monate unter Anordnung der sofortigen Vollziehung zurück. Der Eilantrag der Klägerin (VG Köln 2 L 993/07) blieb erfolglos. Am 28.12.2007 trat eine Veränderungssperre in Kraft. Sie gilt für zwei Jahre. Unter Bezugnahme auf diese Veränderungssperre lehnte der Beklagte mit Bescheid vom 28.02.2008 den Vorbescheidsantrag ab.

Die Klägerin hat am 27.03.2008 Klage erhoben. Sie hält das Vorhaben auch in der Form der Bauvorlagen von Dezember 2005 für planungsrechtlich genehmigungsfähig. Die Veränderungssperre könne dem Vorhaben nicht mehr entgegengehalten werden. Die denkmalrechtlichen Einwendungen des Beklagten seien rechtlich nicht relevant: Beantragt sei lediglich ein planungsrechtlicher Vorbescheid, wie sich aus der Formulierung der Fragestellungen im Bauantrag ergebe.

Die vier von ihr gestellten Fragen seien separat zu beantworten; sie stellten vier getrennte zur Entscheidung des Beklagten gestellte Fragen im Rahmen eines Vorbescheidsantrags dar.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des ablehnenden Bescheides vom 28.02.2008 zu verpflichten, ihr einen Vorbescheid zu den Fragen 1. bis 4. aus dem Antrag vom 07.12.2005 auf der Grundlage der damals eingereichten Antragsunterlagen zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Der Beklagte ist der Auffassung, der Antrag der Klägerin sei nicht bescheidungsfähig, weil die Bauvorlagen in sich widersprüchlich seien. Im Grundriss des Gebäudes seien an der Längsseite zwei, in der Ansicht nur ein Giebel dargestellt.

Alle vier Vorbescheidsfragen bezögen sich auf das konkret durch die Pläne beschriebene Vorhaben. Sie könnten nicht isoliert beantwortet werden.

Bei der Bescheidung des Vorbescheidsantrags müssten notwendig auch die denkmalrechtlichen Fragen geprüft werden.

Schließlich unterliege das am 07.12.2005 beantragte Vorhaben noch der Veränderungssperre. Wegen der Verhandlungen in der ersten Hälfte des Jahres 2006 über die Lage des Baukörpers sei keine faktische Zurückstellung eingetreten.

Wegen weiterer Einzelheiten des Sachverhaltes und des Parteivortrages wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage ist zulässig und begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Erteilung des begehrten Vorbescheids (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Dem Vorhaben stehen in dem Umfang, den die Klägerin zum Gegenstand der Voranfrage gemacht hat, öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegen (vgl. §§ 71 Abs. 1 und 75 Abs 1 BauO NRW).

Nach § 71 Abs. 1 Satz 1 BauO NRW kann vor Einreichung des Bauantrages zu Fragen des Bauvorhabens ein Bescheid (Vorbescheid) beantragt werden. Ein solcher baurechtlicher Vorbescheid ist nach ständiger Rechtsprechung ein vorweggenommener Teil des feststellenden Ausspruchs der Baugenehmigung. Der Bauvorbescheid stellt verbindlich fest, dass dem Vorhaben hinsichtlich der zur Entscheidung gestellten Frage, soweit sie selbständiger Beurteilung zugänglich ist, öffentlich-rechtliche Hindernisse nicht entgegenstehen. Die Bauvoranfrage muss vor diesem Hintergrund eine das Vorhaben betreffende Frage so eindeutig zur Prüfung stellen, dass hieran die behördliche Entscheidung mit der ihr zukommenden Bindungswirkung anknüpfen kann.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.02.2008 - 10 A 1060/06 -, m. w. N.

Mit der Bauvoranfrage bestimmt der Antragsteller, was Gegenstand des Verfahrens und der dort vorzunehmenden Beurteilung sein soll. Ausgangspunkt für eine Auslegung gemäß § 133 BauGB, welche Zulässigkeitsfragen der Antragsteller im Rahmen seiner Bauvoranfrage von der Baugenehmigungsbehörde mit Bindungswirkung entschieden haben will, kann dabei nur das konkret beschriebene Vorhaben sein, denn der Bauvorbescheid ist ein mitwirkungsbedürftiger Verwaltungsakt, dessen Inhalt durch den auf seine Erteilung gerichteten Antrag vorgegeben wird. Die in diesem Zusammenhang gestellten Fragen müssen sich auf ein bestimmtes Bauvorhaben beziehen. Es ist allein Sache des Antragstellers, festzulegen, was das Vorhaben und damit der zu beurteilende Verfahrensgegenstand sein soll. Dies darf er nicht der Baugenehmigungsbehörde überlassen, die im Vorbescheidsverfahren von sich aus keine bindende Aussage zur Zulässigkeit eines Bauvorhabens machen kann, welches nicht Gegenstand der Bauvoranfrage ist.

Aus dem angesprochenen Erfordernis, dass die zur Bescheidung gestellte Frage einer selbständigen Beurteilung zugänglich sein muss, folgt, dass aus der Fragestellung keine Teile ausgeklammert werden dürfen, deren Kenntnis zu Beurteilung der gestellten Frage unerlässlich sind

Vgl. OVG NRW, a. a. O., m. w. N.

Diesen Anforderungen genügt der Vorbescheidsantrag der Klägerin vom 07.12.2005 in allen vier Fragen.

Der Vorbescheidsantrag ist bescheidungsfähig. Zwar trifft es zu, dass die im Dezember 2005 eingereichten Bauvorlagen insoweit in sich widersprüchlich sind, als die im Grundriss gestrichelt dargestellten Giebel weder in der Lage noch in der Höhe mit den Giebeln übereinstimmen, die in den Ansichten dargestellt sind.

Dieser Widerspruch mag in einem Baugenehmigungsverfahren von Bedeutung sein, für die planungsrechtliche Beurteilung des Vorhabens jedoch ist er unbeachtlich. Denn es ist nicht ersichtlich, unter welchem planungsrechtlichen Gesichtspunkt der Unterschied der beiden Darstellungen hier von Bedeutung sein könnte.

Der Beklagte ist noch verpflichtet, über die vier Fragen des Antrags von Dezember 2005 zu entscheiden. Seiner Auffassung, die Klägerin habe durch die Einreichung der neuen Unterlagen im August 2007 konkludent ihr Vorhaben und den Vorbescheidsantrag abgeändert und nur noch das abgeänderte Vorhaben zur Prüfung gestellt, vermag die Kammer nicht zu folgen. Denn für einen derartigen Verzicht auf eine Entscheidung über das ursprüngliche Vorhaben geben weder die Erklärungen noch das Verhalten der Klägerin etwas her. Nach Lage der Akten und dem Vortrag der Beteiligten in der mündlichen Verhandlung ist die Klägerin bei zwei Gelegenheiten am Rande anderer Gespräche auf die Bedenken des Rheinischen Amtes für Denkmalpflege angesprochen worden. Diese Bedenken hat sie aufgegriffen und dem Beklagten einen Plan mit geändertem Standort des Gebäudes vorgelegt. Der Beklagte hat daraufhin den geänderten Plan mit dem Rheinischen Amt für Denkmalpflege abgestimmt und der Klägerin signalisiert, dass gegen ihn denkmalschutzrechtliche Bedenken nicht bestünden. Erst dann hat die Klägerin die neuen Pläne auf die für die weitere Prüfung erforderliche Anzahl vervollständigt, gleichzeitig aber klargestellt, dass sie an beiden Vorhaben in einem Haupt- und Hilfsverhältnis festhalte.

Die erste Frage der Klägerin:

"Ist die Nutzung des dargestellten Grundstücks als Einzelhandelsfläche (Lebensmittelmarkt und Backshop) zulässig?",

ist anhand des § 34 Abs. 2 und 3 BauGB i. V. mit § 8 BauNVO zu beantworten, denn die Umgebung des Vorhabens stellt sich nach dem übereinstimmenden Vortrag der Beteiligten und den Plänen und Karten, die sich bei den Verwaltungsvorgängen befinden, als faktisches Gewerbegebiet dar.

Dass über die grundsätzliche Bebaubarkeit eines Grundstückes mit einem Vorhaben einer bestimmten Art baulicher Nutzung in einem Vorbescheidsverfahren entschieden werden kann, ist in der Rechtsprechung geklärt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 12.11.1987 - 4 B 219/87 -, und Urteil vom 23.05.1975 - IV C 28.72 –

In diese Umgebung fügt sich der nicht großflächige Einzelhandelsbetrieb, wie ihn die Klägerin im Anschreiben zum Vorbescheidsantrag vom 07.12.2005 näher beschrieben und zum Gegenstand des Verfahrens gemacht hat, ohne Weiteres ein und ist auch nach § 34 Abs. 3 BauGB zulässig. Dies entspricht auch der Auffassung des Beklagten, wie sie sich aus den Verwaltungsvorgängen ergibt und wie seine Vertreter noch in der mündlichen Verhandlung eingeräumt haben.

Die Auffassung des Beklagten, aus denkmalschutzrechtlichen Gründen könne ein positiver Vorbescheid nicht erteilt werden, ist für die erste Frage des Antrags aus zwei Gründen unzutreffend. Zum einen ist die Frage der grundsätzlichen Bebaubarkeit des Baugrundstücks mit einem nicht großflächigen Einzelhandelsbetrieb einer denkmalschutzrechtlichen Prüfung überhaupt nicht zugänglich. Denn diese Frage ist insofern abstrakt gestellt, als ein konkreter Baukörper, der sich denkmalrechtlich negativ auf das benachbarte Baudenkmal auswirken könnte, nicht in Bezug genommen ist. Zweitens aber gehören denkmalschutzrechtliche Fragen grundsätzlich nicht zum planungsrechtlichen Prüfprogramm der Zulässigkeit von Vorhaben in Innenbereichslagen. Die Zulässigkeit eines Vorhabens ist nach § 34 Abs. 1 und 2 BauGB alleine an den dort genannten Tatbestandsmerkmalen zu prüfen (Art und Maß der baulichen Nutzung, Grundstücksfläche, die überbaut werden soll, Bauweise, Erschließung, Wohn- und Arbeitsverhältnisse und Ortsbild).

Die gegenteilige Auffassung, die der Beklagte unter Berufung auf § 1 Abs. 6 BauGB vertritt, ist nicht zutreffend. Diese Vorschrift befasst sich mit der Aufstellung von Bauleitplänen. In den dazu erforderlichen Verfahren sind alle öffentlichen Belange und auch die privaten Belange Betroffener umfassend zu berücksichtigen. Selbstverständlich gehört auch der Denkmalschutz zu diesen Belangen. Für die Zulässigkeitsprüfung für Vorhaben im Rahmen der §§ 29 ff. BauGB gibt die Aufzählung in § 1 Abs. 6 BauGB indes nichts her. Die in diesem Rahmen zu berücksichtigenden Merkmale ergeben sich alleine aus den §§ 29 ff. BauGB.

Dies wird bestätigt durch die Entscheidung des OVG des Landes Sachsen-Anhalt vom 16.06.2005 (Az.: 2 L 533/02), auf die der Beklagte hinweist. Denn dieser Entscheidung lag eine planungsrechtliche Beurteilung nach § 35 BauGB (Außenbereich) zugrunde. Für den Außenbereich hat der Gesetzgeber in § 35 Abs. 6 Nr. 5 BauGB den Denkmalschutz ausdrücklich als einen Belang nominiert, der durch ein Außenbereichsvorhaben beeinträchtigt werden kann. Hieraus auf die planungsrechtliche Beurteilung nach § 34 BauGB zurückzuschließen, ist wegen der völlig anderen gesetzlichen Regelung nicht zulässig.

Das Gericht kann die grundsätzliche Wirksamkeit der Veränderungssperre vom 28.12.2007 unterstellen, denn die Veränderungssperre kann gleichwohl den Vorbescheidsfragen der Klägerin nicht mehr entgegen gehalten werden.

Auf die - zulässige - Dauer einer Veränderungssperre ist gegenüber den jeweiligen Vorhaben nicht nur gemäß § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB der Zeitraum anzurechnen, der seit der ersten Zurückstellung des Baugesuchs nach § 15 Abs. 1 BauGB abgelaufen ist. Vielmehr sind auch faktische Zurückstellungen anzurechnen. Insoweit kann der Zeitraum, der - nach angemessener, mit § 75 VwGO abzustimmender Frist - dadurch vergeht, dass ein Antrag nicht hinreichend zügig bearbeitet, sonstwie verzögert oder rechtswidrig abgelehnt wird, nicht anders behandelt werden, als es § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB für eine förmliche Zurückstellung anordnet.

Vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 11.11.1970 - 4 C 79.68 -, BRS 23, Nr 88; OVG NRW, Urteil vom 11.12.2006 - 7 A 964/05 -.

Daraus folgt, dass unter den Voraussetzungen des § 17 Abs. 1 Satz 2 BauGB eine - für andere noch geltende - Veränderungssperre demjenigen gegenüber keine Wirkung entfaltet, den sie bei Berücksichtigung der anzurechnenden Zeit mit einer zeitlich zu lang ausgedehnten Sperre belegen würde.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10.09.1976 - 4 C 39.74 -, BRS 30, Nr 76; OVG NRW, Urteil vom 11.12.2006 - 7 A 964/05 -.

Gemessen an diesen Maßstäben ist der Zeitraum einer - möglichen - Sperrwirkung der Veränderungssperre vom 28.12.2007 im Hinblick auf das hier in Rede stehende Vorhaben verstrichen.

Der strittige Vorbescheidsantrag wurde mit dem am 07.12.2005 bei der Bauaufsichtsbehörde eingegangenen Antrag zur Genehmigung gestellt. Ein Anlass, die Bearbeitungszeit für den Antrag über die Dreimonatsfrist des § 75 VwGO hinaus zu verlängern, ist nicht erkennbar. Bereits in der Antragskonferenz vom 12.01.2006, an der neben dem zuständigen Beigeordneten der Leiter des Fachbereichs Stadtplanung und Bauaufsicht und seine Stellvertreter sowie weitere Mitarbeiter des Fachbereichs 61 (Stadtplanungsamt) teilgenommen haben, war festgestellt worden, dass die Voranfrage der Klägerin positiv beschieden werden könne. Die Beteiligung des Rheinischen Amtes für Denkmalpflege, die die alsbaldige Erteilung des Bescheides verzögert hat, wirkt sich nicht zu Gunsten des Beklagten aus. Denn diese Beteiligung war aus den oben angeführten Gründen in einem rein planungsrechtlichen Vorbescheidsverfahren weder geboten noch erforderlich.

Im Übrigen ist die Klägerin durch den Beklagten veranlasst worden, für ihr aufgrund bescheidungsfähiger Unterlagen planungsrechtlich zulässiges Vorhaben geänderte Pläne vorzulegen, ohne dass dies - wie bereits ausgeführt - rechtlich angezeigt gewesen wäre. Es kann nicht zulasten der Klägerin gehen, wenn der Beklagte als sachkundige Baugenehmigungsbehörde an sie ein Anliegen heranträgt, welches sachlich nicht berechtigt ist, und wenn es nur dadurch zu zeitlichen Verzögerungen bei der Entscheidung über den Vorbescheidsantrag kommt.

Die unberechtigte Verzögerung im Verfahren hat zur Folge, dass zwischenzeitlich (seit dem 08.03.2009) die zulässige Sperrwirkung der Veränderungssperre überschritten ist. Denn eine Verlängerung der Dauer der Veränderungssperre über die aus § 17 Abs. 1 Sätze 1 und 3 BauGB ohne weiteres zulässige Frist von drei Jahren hinaus setzt gemäß § 17 Abs. 2 BauGB "besondere Umstände" voraus. Solche besonderen Umstände liegen nur vor, wenn das Planverfahren durch eine Ungewöhnlichkeit gekennzeichnet ist, die sich von dem allgemeinen Rahmen der üblichen städtebaulichen Planungstätigkeit abhebt. Ferner muss gerade die Ungewöhnlichkeit ursächlich dafür sein, dass die Aufstellung des Plans mehr als die übliche Zeit erfordert.

Hinzukommen muss ferner, dass die Gemeinde die - verzögerungsverursachende - Ungewöhnlichkeit nicht zu vertreten hat. Dabei setzt das Erfordernis, dass "besondere Umstände" vorliegen müssen, mit dem Ablauf des dritten Sperrjahres ein und steigert sich im Maß des Zeitablaufs.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 10.09.1976 - 4 C 39.74 -, a. a. O.

Gemessen an diesen Maßstäben gibt es hier keine von der Stadt M. nicht zu vertretende Ungewöhnlichkeit der Planung, die eine Verlängerung der Sperrwirkung rechtfertigen könnte. Jedenfalls hat der Beklagte in dieser Hinsicht nichts vorgetragen.

Für die drei anderen Fragen des Antrags der Klägerin vom 07.12.2005 gilt das Vorstehende entsprechend. Denn es ist nicht ersichtlich - und von dem Beklagten auch im Verfahren nicht geltend gemacht -, dass dem Baukörper, den Stellplätzen oder der Erschließung des Vorhabens irgendwelche öffentlich-rechtlichen Vorschriften des Bauplanungsrechts entgegenstünden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.