Verwaltungsgericht Köln, 13 K 2293/05

Tatbestand

Die Klägerin betreibt eine Eierpackstelle. Als solche unterlag sie der Beitragspflicht nach dem Absatzfondsgesetz. Die gesetzlichen Grundlagen für die Beitragserhebung sind vom Bundesverfassungsgericht mit Urteil vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 - für den Zeitraum ab 1. Juli 2002 für nichtig erklärt worden.

Die Klägerin erstellte als Grundlage der Beitragserhebung so bezeichnete "Absatzfonds-Beitragsmitteilungen", so die Mitteilung Nr. 021 für den Zeitraum von Juli bis Dezember 2003, in der sie anhand der verpackten Eier (121.133.694 Stück) den Beitrag selbst auf 36.340,11 Euro errechnete. Gleiches tat sie mit der Mitteilung Nr. 022 für den Zeitraum von Januar bis Juni 2004, in der sie anhand der verpackten Eier (109.886.155 Stück) den Beitrag selbst auf 32.965,85 Euro errechnete. Die Beitragsmitteilungen enthielten jeweils den Passus

"Diese Beitragsmitteilung gilt als Bescheid, wenn der Beitragsbetrag darin zutreffend angegeben wird. Ist dies nicht der Fall, so erteilt die Bundesanstalt einen Beitragsbescheid."

Die auf den jeweils seitens der Beklagten zur Verfügung gestellten Vordrucken aufgedruckten Rechtsbehelfsbelehrungen lauteten dahin gehend, dass gegen "diesen Bescheid ... binnen eines Monats nach Bekanntgabe Widerspruch erhoben werden" könne.

Die Beitragsmitteilung Nr. 021 ging am 20. Februar 2004, die Nr. 022 am 29. Juli 2004 bei der Beklagten ein und wurden durch Unterschriften vom selben Tage seitens der Beklagten als zutreffend qualifiziert.

Mit Schreiben vom 28. Dezember 2004, eingegangen bei der Beklagten am Folgetag, legte die Klägerin selbst Widerspruch gegen die Festsetzung der Absatzfondsbeträge für den Zeitraum vom 1. Juli 1999 bis Juni 2004 ein, wobei sie einen Schriftsatz ihrer Prozessbevollmächtigten vollständig übernahm. Zur Begründung führte sie aus, dass der Widerspruch zulässig sei, da der Beitragsbescheid ihr nicht bekannt gegeben worden sei. Im Übrigen sei die Beitragserhebung verfassungswidrig und gemeinschaftsrechtswidrig. Die Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 6. Januar 2005 als unzulässig zurück, weil die Klägerin die Widerspruchsfrist nicht eingehalten habe. Die Klägerin habe als Selbstveranlagerin zutreffende Beitragsmitteilungen abgegeben, die mit der widerspruchslosen Entgegennahme durch die Beklagte als Beitragsbescheide gelten würden. Nach der Rechtsprechung sei die Heranziehung zu Beiträgen nach dem Absatzfondsgesetz aufgrund einer Selbsterrechnungserklärung des Beitragspflichtigen so anzusehen, als wäre ein Beitragsbescheid ergangen, der die Rechtsmittelfrist in Lauf setze. Die jüngste mit dem Widerspruch angegriffene Beitragsmitteilung sei am 29. Juli 2004 bei der Beklagten eingegangen. Der erst am 29. Dezember 2004 eingelegte Widerspruch der Klägerin wahre die damit laufende Monatsfrist nicht. Der Widerspruchsbescheid wurde am 10. Januar 2005 zugestellt.

Am 10. Februar 2005 hat die Klägerin Anfechtungsklage beim Verwaltungsgericht Frankfurt am Main erhoben, das das Verfahren mit Beschluss vom 5. April 2005 an das erkennende Gericht verwiesen hat. Ein Antrag der Klägerin auf "Zurückverweisung" ist erfolglos geblieben, er wurde mit Beschluss vom 27. Juni 2005 abgelehnt.

Die Klägerin ist der Ansicht, der Widerspruch sei nicht verfristet eingelegt worden. Aus der von der Beklagten herangezogenen Rechtsprechung ergebe sich, dass nicht in der Übersendung der Beitragsmitteilung durch die Klägerin, sondern erst in deren widerspruchsloser Entgegennahme durch die Beklagte ein Verwaltungsakt gesehen werden könne. Dieser Zeitpunkt sei für den Betroffenen nicht bestimmbar. Die Frist für einen Rechtsbehelf beginne erst zu laufen wenn die Entscheidung dem Betroffenen bekannt gegeben worden sei; daran fehle es hier, denn die widerspruchslose Entgegennahme sei der Klägerin nicht bekannt gegeben worden. Selbst wenn man eine Bekanntgabe unterstellen würde, fehle es an einer Rechtsbehelfsbelehrung; die der Beitragsmitteilung beigegebene könne nicht als auf den späteren Zeitpunkt der widerspruchslosen Entgegennahme bezogen verstanden werden. Der Erlass einer quasi prophylaktischen Rechtsbehelfsbelehrung vor Erlass des eigentlichen Verwaltungsakts sei mit der Rechtsschutzgarantie unvereinbar. Folge sei, dass jedenfalls vom Lauf einer Jahresfrist für die Einlegung des Widerspruchs auszugehen sei; diese Frist habe die Klägerin gewahrt.

In der Sache macht die Klägerin geltend, dass die Beitragserhebung nach dem Absatzfondsgesetz verfassungswidrig sei, wie das Bundesverfassungsgericht nunmehr auch festgestellt habe.

Die Klägerin beantragt,

die Beitragsmitteilungen/Beitragsbescheide der Beklagten Nr. 021 und Nr. 022 jeweils in der Fassung des Widerspruchsbescheides der Beklagten vom 6. Januar 2005 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie bezieht sich auf die Darlegungen im Widerspruchsbescheid; mit der widerspruchslosen Entgegennahme sei die Bekanntgabe des Verwaltungsakts gegeben. Die Bekanntgabe werde fingiert. Mit dieser fingierten Bekanntgabe beginne auch der Lauf der Rechtsbehelfsfrist. Dagegen könne nicht auf den Vorgang der Billigung der Beitragsmitteilung abgestellt werden, etwa durch die Sollstellung oder das Verbuchen des erklärten Betrages, denn diese Vorgänge blieben behördenintern.

Darüber hinaus macht sie geltend, die Beitragserhebung durch Selbsterrechnungserklärungen entspreche der aus dem Steuerrecht bekannten Steueranmeldung; auch hier sei der Abgabenpflichtige gehalten, einen eventuellen Einspruch binnen eines Monats nach Eingang der Steueranmeldung bei der Steuerbehörde einzulegen. Mangels Mitteilung des Eingangs sei der Adressat darauf zu verweisen, den Eingang in entsprechender Anwendung von verfahrensrechtlichen Vorschriften zu schätzen und solle davon ausgehen, dass die Beitragsmitteilung binnen drei Tagen nach Absendung eingegangen sei. Auch könne er sich bei der Beklagten telefonisch nach dem Datum des Eingangs erkundigen. Danach sei aber hier von einer Nichteinhaltung der Monatsfrist auszugehen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den beigezogenen Verwaltungsvorgang der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist als Anfechtungsklage zulässig und hat auch in der Sache Erfolg.

Die - fiktiven - Beitragsbescheide Nr. 021 und Nr. 022 der Beklagten sind entgegen ihrer Auffassung nicht bestandskräftig, vielmehr hat die Klägerin rechtzeitig Widerspruch eingelegt, weil jedenfalls die beigefügten Rechtsbehelfsbelehrungen unzutreffend gewesen sind und Widerspruch innerhalb eines Jahres eingelegt werden konnte. Die Einhaltung der Widerspruchsfrist des § 70 VwGO ist als Zulässigkeitsvoraussetzung der Klage von Amts wegen zu prüfen,

Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Urteil vom 13. Februar 1987 - 8 C 128.84 -; Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (NVwZ) 1988, 63; Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 26. September 1994 - 22 A 2426/94 -, NVwZ-RR 1995, 623 f.; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007 § 70 Rn. 6 m. w. N.

Die Beitragserhebung erfolgt hier auf der Grundlage des Gesetzes über die Errichtung eines zentralen Fonds zur Absatzförderung der deutschen Land- und Ernährungswirtschaft (Absatzfondsgesetz - AbsFondsG) in Verbindung mit der aufgrund der in § 10 Abs. 8 AbsFondsG enthaltenen Verordnungsermächtigung erlassenen Verordnung über die Beiträge nach dem Absatzfondsgesetz (AbsFondsGBeitrV). Nach § 10 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 Nr. 7 AbsFondsG werden von den Betrieben der Land- und Ernährungswirtschaft Beiträge erhoben, die für Eierpackstellen 0,30 Euro je 1.000 verpackte Eier betragen. Der Betriebsinhaber hat gemäß § 4 Abs. 2 AbsFondsGBeitrV der Beklagten die für die halbjährliche Beitragsschuld maßgeblichen Mengen innerhalb eines Monats nach Ablauf des Kalenderhalbjahres zusammen mit einer Errechnung des geschuldeten Beitrages mitzuteilen. Die Beitragsmitteilung gilt nach § 4 Abs. 3 Satz 1 AbsFondsGBeitrV als Beitragsbescheid, wenn der Beitragsbetrag darin zutreffend angegeben worden ist.

1. Bei der Prüfung der Rechtzeitigkeit des von der Klägerin eingelegten Widerspruchs kann zum einen dahinstehen, ob es sich bei den seitens der Klägerin als einer Privatperson erstellten Beitragsmitteilungen bzw. Selbsterrechnungserklärungen um Verwaltungsakte handelt, bei denen allenfalls in der stillschweigenden widerspruchslosen Annahme durch die Beklagte die "hoheitliche Maßnahme einer Behörde" als konstitutives Merkmal des Verwaltungsakts im Sinne von § 35 Satz 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes gesehen werden kann,

so das BVerwG in st. Rspr. zu § 26 Gewerbesteuergesetz a. F., vgl. Urteil vom 26. Juni 1964 - VII C 6.64 -, Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwGE) 19, 68 (69); Urteil vom 16. Oktober 1964 - VII C 100.63 -, BVerwGE 19, 323 (325); Urteil vom 18. September 1970 - VII C 68.68 -, Kommunale Steuerzeitschrift (KStZ) 1971, 10 (11); Urteil vom 18. August 1972 - VII C 55.70 -, Verwaltungsrechtsprechung) (VerwRspr.) 24 Nr. 171 sowie BVerwG, Urteil vom 27. April 1995 - 3 C 9.95 -, Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht - Rechtsprechungsreport (NVwZ-RR) 1996, 107 für die vergleichbare Beitragsleistung zum Deutschen Weinfonds;

denn ein Verwaltungsakt im Sinne von § 35 Satz 1 VwVfG kann nicht durch die Regelung in dem im Rang unter dem förmlichen Bundesgesetz stehenden § 4 Abs. 3 Satz 1 AbsFondsGBeitrV fingiert werden,

BVerwG, a.a.O., NVwZ-RR 1996, 107.

Ebenfalls offen bleiben kann, ob diese jeweils "stillschweigende Annahme" seitens der Behörde, die Gegenstand der Anfechtungsklage sein soll,

BVerwG, wie vor,

der Klägerin in einer dem § 41 VwVfG genügenden Weise "bekannt gegeben" und damit wirksam worden ist. Die verfassungsrechtlich geforderte Bekanntgabe dient der Information des Betroffenen darüber, was die Behörde als für ihn rechtens einseitig hoheitlich regelnd festgestellt hat,

vgl. nur U. Stelkens, in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 41 Rn. 1.

Die Bekanntgabe sieht das Bundesverwaltungsgericht gleichfalls in der unbeanstandeten Entgegennahme der Steuererklärung, weil die Behörde, soweit sie nichts anderes erkläre, einen entsprechenden Bescheidungswillen habe, um etwaige Einwendungen des Beitragspflichtigen an Rechtsmittelfristen zu binden; dem Beitragspflichtigen, der die Selbsterrechnungserklärung abgegeben und die Steuer gezahlt habe, sei dieser Heranziehungsakt bekannt. Praktikabilitäts- wie Billigkeitsgesichtspunkte forderten die Wertung, dass mit der widerspruchslosen Entgegennahme der Selbsterrechnungserklärung auch die Bekanntgabe anzunehmen sei.

BVerwG, Urteil vom 18. August 1972, a.a.O.; ebenso BVerwG, Urteil vom 30. Juni 1972 - 7 C 36.70 -, Buchholz 401.5 § 26 GewStG Nr. 4 (S. 8 f.). Ähnlich BVerwG, Urteil vom 18. September 1970 - 7 C 68.68 -, KStZ 1971, 10 (11).

Ob an dieser vor Inkrafttreten der §§ 35, 41 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vertretenen Rechtsauffassung festgehalten werden kann, bedarf keiner Entscheidung.

Allerdings hat die Klägerin die Monatsfrist jeweils nicht eingehalten. Nach § 70 Abs. 1 Satz 1 VwGO ist der Widerspruch innerhalb eines Monats, nachdem der Verwaltungsakt dem Beschwerten bekannt gegeben worden ist, schriftlich einzulegen, wobei nach § 70 Abs. 2 VwGO der § 58 VwGO entsprechend gilt. Jedoch hat hier die Widerspruchsfrist für die Beitragsmitteilungen Nr. 021 und Nr. 022 nicht zu laufen begonnen, weil die Rechtsbehelfsbelehrungen unrichtig erteilt worden sind, so dass der Widerspruch gemäß § 70 Abs. 2, § 58 Abs. 2 VwGO innerhalb eines Jahres nach Eingang der Beitragsmitteilungen Nr. 021 und Nr. 022 bei der Beklagten eingelegt werden konnte. Dabei kommt es nicht darauf an, ob die Beklagte nach § 59 VwGO gegebenenfalls zur Beifügung einer Rechtsbehelfsbelehrung verpflichtet war oder nicht. Denn fügt sie eine bei, muss diese richtig sein.

Nach § 58 Abs. 1 VwGO beginnt die Widerspruchsfrist nur zu laufen, wenn der Adressat über den Rechtsbehelf, die Verwaltungsbehörde oder das Gericht, bei denen der Rechtsbehelf anzubringen ist, den Sitz und die einzuhaltende Frist schriftlich belehrt worden ist. Zu der Belehrung über die Frist gehört zwar nicht, dass der Adressat im Einzelnen über den Beginn der Frist, die Berechnung der Frist sowie die dafür maßgeblichen Besonderheiten aufgrund der Art der Bekanntgabe oder Zustellung belehrt wird. Fügt die Behörde jedoch solche Hinweise bei, müssen sie zutreffend und nicht irreführend sein,

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 58 Rn. 11, 12, 13.

Auch ist es nicht erforderlich, in einer Rechtsbehelfsbelehrung auf sämtliche Modalitäten einer Fristberechnung hinzuweisen. Das Risiko einer falschen Berechnung kann dem Empfänger aber nur insoweit zugemutet werden, als ihm die für die Fristberechnung notwendigen Fakten, insbesondere der Beginn der Frist, entsprechend den gesetzlichen Vorschriften angegeben werden und er anhand dieser Angaben die Frist berechnen kann,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 4. März 2009 - 5 A 924/07 -, juris Rn. 27.

Der Empfänger muss in die Lage versetzt werden zu berechnen, bis wann er seinen Rechtsbehelf anbringen muss.

Fehlerhaft ist eine Rechtsbehelfsbelehrung dann, wenn sie die in § 58 Abs. 1 VwGO zwingend geforderten Mindestangaben nicht enthält oder wenn diesen Angaben ein unzutreffender oder irreführender Zusatz beigefügt ist, der sich generell eignet, die Einlegung des Rechtsbehelfs zu erschweren,

BVerwG, Urteil vom 27. April 1990 - 8 C 70.88 -, Neue Juristische Wochenschrift (NJW) 1991, 508.

Gemessen an diesem durch Art. 19 Abs. 4 GG gerechtfertigten Maßstab waren die den Beitragsmitteilungen beigefügten Rechtsbehelfsbelehrungen zumindest irreführend, wenn nicht unzutreffend. Denn sie hätten den erheblichen Besonderheiten dieses Heranziehungsverfahrens - Erstellen der Beitragsmitteilung durch den Abgabeschuldner, konkludenter Verwaltungsakt durch widerspruchslose Entgegennahme der Behörde, fiktive Bekanntgabe im Zeitpunkt des Eingangs bei der Beklagten - durch entsprechend klare Hinweise Rechnung tragen müssen. Dies ist mit der Angabe, dass die Widerspruchsfrist mit der "Bekanntgabe" zu laufen beginne, aber jeweils nicht erfolgt. Statt auf die hier in der Realität nicht erfolgte Bekanntgabe hätte die Klägerin auf den Zeitpunkt des Eingangs der Beitragsmitteilung bei der Beklagten als den Lauf der Monatsfrist des § 70 Abs. 1 VwGO in Gang setzendes Ereignis hingewiesen werden müssen, wie dies im Übrigen in der von der Beklagten als Parallele bemühten Abgabenordnung der Fall ist. Hier bestimmt § 355 Abs. 1 Satz 2 AO für die einem Steuerbescheid unter dem Vorbehalt der Nachprüfung gleichgestellte (§ 167 Abs. 1 Satz 1, § 168 AO), der Beitragsmitteilung nach dem Absatzfondsgesetz vergleichbare Steueranmeldung in einer dem Gebot des fairen Verfahrens und dem Rechtsschutzgebot des Art. 19 Abs. 4 GG gerecht werdenden Deutlichkeit, dass der Einspruch gegen eine Steueranmeldung innerhalb eines Monats nach Eingang einzulegen ist.

Die aufgrund der fehlerhaften Rechtsbehelfsbelehrung frühestens ab dem 20. Februar 2004 (Beitragsmitteilung Nr. 021) bzw. 29. Juli 2004 (Beitragsmitteilung Nr. 022), dem jeweiligen Eingang der Erklärungen bei der Beklagten laufende Jahresfrist hat die Klägerin mit dem am 29. Dezember 2004 eingelegten Widerspruch gewahrt.

2. Die Klage hat auch in der Sache Erfolg. Die Beitragsmitteilungen Nr. 021 und Nr. 022 der Beklagten jeweils in der Fassung ihres Widerspruchsbescheides vom 6. Januar 2005 sind rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Mit der Verfassungswidrigerklärung der maßgeblichen Rechtsgrundlagen des § 10 Abs. 1 bis 8 AbsFondsG ab dem 1. Juli 2002 durch das Bundesverfassungsgericht,

Urteil vom 3. Februar 2009 - 2 BvL 54/06 -, Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.) 2009, 375,

fehlt es an einer Rechtsgrundlage für die Beitragserhebung in den hier betroffenen Jahren 2003 und 2004.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.

Gründe, die Berufung zuzulassen, bestehen nicht. Das Urteil weicht nicht im Sinne des Zulassungsgrundes des § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 123 Abs. 2 Nr. 4 VwGO von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ab, weil dieses die Frage, welche Anforderungen im Einzelnen an die Rechtsbehelfsbelehrung bei einer Konstellation wie der vorliegenden zu stellen sind, noch nicht entschieden hat. Auch hat die Sache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 124a Abs. 1 Satz 1 i. V. m. § 123 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, weil es sich nach der Verfassungswidrigerklärung der Grundlagen der Beitragserhebung nach dem Absatzfondsgesetz um ausgelaufenes Recht handelt.