Verwaltungsgericht Köln, 18 K 5729/07

T a t b e s t a n d

Die Klägerin begehrt die Verlängerung der Zulassung für das homöopathische Arzneimittel Q. C. H mit den arzneilich wirksamen Bestandteilen

Aurum jodatum D 4

Barium carbonicum D 6

Barium chloratum D8

Crataegus D 2

Selenicerus gradiflorus D 3

und dem Anwendungsgebiet "Beschwerden bei Gefäßerverkalkung; zur unterstützenden Behandlung bei Bluthochdruck."

Am 26.6.1978 zeigte die Klägerin das Arzneimittel nach Artikel 3 § 7 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts vom 24.8.1976 ( AMNG ) mit insgesamt 13 arzneilich wirksamen Bestandteilen und unter Angabe der Anwendungsgebiete: "Gefäße, Kreislauf, Arterienverkalkung ( Arteriosklerose ), Vorbeugemittel gegen drohenden Schlaganfall, Hypertonie, Herzklopfen, Schwindel, Kopfdruck, Hilfsmittel gegen multiple Sklerose" an.

Am 14.12.1989 stellte die Klägerin den Antrag auf Verlängerung der Zulassung und eliminierte in der Folgezeit insgesamt acht arzneilich wirksame Bestandteile.

Am 30.11.1993 stellte die Klägerin den sogenannten Langantrag. Dabei wies sie darauf hin, dass die Anwendungsgebiete den homöopathischen Arzneimittelbildern entsprächen und beschrieb diese wie in der Anzeige aus dem Jahr 1978.

Mit Mängelschreiben vom 24.11.2004 übersandte das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte ( im Folgenden: BfArM ) u. a. eine medizinische Stellungnahme zur Klinik und gab der Klägerin Gelegenheit, die dort genannten Mängel innerhalb von 12 Monaten zu beseitigen. Dort wurde darauf hingewiesen, dass eine unzureichende Kombinationsbegründung vorliege. Der positive Beitrag sei für die Bestandteile Acidum silicium und Primula aus der Monographie der Kommission D nicht ableitbar. Für die übrigen Bestandteile könne das Anwendungsgebiet: "Beschwerden bei Gefäßverkalkung; zur unterstützenden Behandlung bei Bluthochdruck" auf der Basis der Monographien und der 78er Anzeige akzeptiert werden.

Unter dem 25.10.2005 änderte die Klägerin das Arzneimittel in der Weise, dass nur noch die eingangs genannten fünf arzneilich wirksamen Bestandteile enthalten waren. Die Anwendungsgebiete wurden nunmehr wie folgt beschrieben: "Die Anwendungsgebiete leiten sich aus den homöopathischen Arzneimittelbildern ab. Dazu gehört: Beschwerden bei Gefäßverkalkung; zur unterstützenden Behandlung bei Bluthochdruck."

Mit weiterem Mängelschreiben vom 31.1.2006 wurde die Klägerin darauf hingewiesen, dass das begehrte Anwendungsgebiet nicht dem Grad I der Kriterien für Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie vom 9.10.2002 entspreche und deshalb das vorgelegte Material ( longtime-use und Monographien ) nicht den Nachweis der Wirksamkeit und Unbedenklichkeit erbringen könne. Die Klägerin habe außer den Monographien nur ältere homöopathische Literatur vorgelegt. Es wurde eine Frist zur Mängelbeseitigung von zwei Monaten gesetzt, die auf den Antrag der Klägerin bis zum 31.8.2006 verlängert wurde. In dem zweiten Mängelschreiben wurde die Klägerin auch auf die Möglichkeit hingewiesen, die Registrierung für das Arzneimittel zu beantragen.

Mit Schreiben des Prozessbevollmächtigten der Klägerin vom 28.3.2006 wies diese darauf hin, dass das weitere Mängelschreiben unzulässig sei. Die Beklagte habe bereits mit dem Mängelschreiben vom 9.11.2004 zugesichert, die Zulassung zu erteilen, wenn die Zusammensetzung des Arzneimittels und die Anwendungsgebiete - wie zwischenzeitlich geschehen - geändert würden. Weitere Unterlagen zur Mängelbeseitigung reichte die Klägerin nicht mehr ein.

Am 20.11.2007 votierte die Kommission D einstimmig für die Versagung der Zulassung.

Mit Bescheid vom 10.12.2007 versagte das BfArM die Verlängerung der Zulassung unter Hinweis darauf, dass die mit Schreiben vom 24.11.2004 mitgeteilten Beanstandungen nicht vollständig beseitigt worden seien. Das Arzneimittel sei nicht nach dem jeweils gesicherten Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse ausreichend geprüft und die therapeutische Wirksamkeit sei unzureichend begründet. Es handele sich hier nicht um eine leichte Erkrankung im Sinne des Kriterienkatalogs, so dass der maßgebliche Nachweis nicht allein mit den Monographien und der bislang vorgelegten Literatur geführt werden könne. Die zwischen 1978 und 1994 von der Kommission D erstellten Monographien seien als alleiniges Erkenntnismaterial bei der Behandlung von Erkrankungen, die nicht leicht seien, aus heutiger Sicht nicht mehr ausreichend.

Am 21.12.2007 hat die Klägerin Klage erhoben.

Sie ist im wesentlichen der Auffassung, sie habe alle im Mängelschreiben vom 24.11.2004 genannten Mängel beseitigt. Außerdem habe die Beklagte ihr bereits mit diesem - ersten - Mängelschreiben zugesichert, dass sie die Nachzulassung erteilen werde, wenn die arzneilich wirksamen Bestandteile und die Anwendungsgebiete entsprechend geändert würden. Jedenfalls genieße sie, die Klägerin, Vertrauensschutz. Dabei wiege besonders schwer, dass die Änderung der stofflichen Zusammensetzung beim Wechsel in das Registrierungsverfahren auch nach Erhalt des weiteren Mängelschreibens nicht mehr habe rückgängig gemacht werden können. Deshalb sei die Änderung im Vertrauen auf die nach dem Inhalt des ersten Mängelschreibens zu erwartende Zulassungsverlängerung erfolgt.

Es sei ferner unzulässig gewesen, ein zweites Mängelschreiben an die Klägerin zu richten. Jedenfalls sei aber die mit dem zweiten Mängelschreiben vom 31.1.2006 gesetzte Frist von zwei Monaten unangemessen kurz gewesen.

Inhaltlich respektiere der Versagungsbescheid nicht die Besonderheiten der homöopathischen Therapierichtung. Für diese Therapierichtung und für die beanspruchten Anwendungsgebiete reiche das vorgelegte Erkenntnismaterial aus.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides vom 10.12.2007 zu verpflichten, über den Antrag auf Verlängerung der Zulassung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie nimmt Bezug auf den angefochtenen Bescheid und wiederholt und vertieft ihre Auffassung, dass eine Zusicherung nicht erteilt und auch ansonsten kein Vertrauenstatbestand geschaffen worden sei. Angesichts der Schwere der mit dem beanspruchten Anwendungsgebiet zu behandelnden Erkrankungen reiche das vorgelegte Erkenntnismaterial nicht aus.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte und der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die zulässige Klage ist unbegründet. Der angefochtene Bescheid ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Neubescheidung ihres Zulassungsantrages ( § 113 Abs. 5 Sätze 1 und 2 VwGO ).

Der Rechtmäßigkeit der Versagung der Zulassung steht nicht eine von der Klägerin behauptete Zusicherung in dem Mängelschreiben vom 24.11.2004, einen Zulassungsbescheid zu erlassen, entgegen. Denn hier ist davon auszugehen, dass es der Beklagten jedenfalls an einem Bindungswillen fehlte, bereits mit dem Mängelschreiben vom 24.11.2004 eine Zusicherung gemäß § 38 VwVfG des Inhalts abzugeben, dass die Zulassung erteilt werde, wenn die wirksamen Bestandteile geändert und die Anwendungsgebiete umformuliert würden. Die Formulierung: "Für die übrigen Bestandteile kann das Anwendungsgebiet........akzeptiert werden", gibt zwar einen deutlichen Hinweis; eine abschließende und verbindliche Festlegung, ohne weitere Prüfung eine Zulassung für dieses Anwendungsgebiet und diese Bestandteile zu erteilen, lässt sich diesem Hinweis in diesem Verfahrensstadium aber nicht entnehmen. Dabei ist auch zu beachten, dass es sich bei dem Mängelschreiben nicht um einen Verwaltungsakt, sondern lediglich um einen Hinweis im Verwaltungsverfahren auf bestehende Mängel handelt. Wenn dieser Hinweis - abweichend vom "Normalfall" - ausnahmsweise seinerseits schon einen Regelungscharakter haben sollte, müsste dies in dem Schreiben unmissverständlich zum Ausdruck kommen. Daran fehlt es hier.

Auch ein anderweitiger Vertrauenstatbestand, der die Beklagte nunmehr unabhängig von der materiellen Rechtslage verpflichtete, die Zulassung zu erteilen, ist nicht geschaffen worden.

Die Versagung der Zulassung begegnet auch im Übrigen keinen durchgreifenden rechtlichen Bedenken. Zwar trifft es nicht zu, dass die Klägerin nicht alle mit dem ersten Mängelschreiben vom 24.11.2004 gerügten Mängel beseitigt hätte. Allerdings hat sie die mit dem weiteren Mängelschreiben vom 31.1.2006 gerügten Mängel nicht vollständig beseitigt. Die Beklagte war berechtigt, hier ein weiteres Mängelschreiben zu erlassen, nachdem sie zu der Auffassung gelangt war, dass auch der geänderte Zulassungsantrag nicht positiv beschieden werden könne. Die grundsätzlich bestehende Verpflichtung der Beklagten, alle Mängel in einem Mängelbeseitigungsverfahren zu beseitigen, findet dort ihre Grenze, wo eine Mängelbeseitigung lediglich in einer Antragsänderung besteht und sich bei der weiteren Bearbeitung des geänderten Antrages ergibt, dass auch dieser - nach Aktenlage - nicht zulassungsfähig ist. Es kann hier unentschieden bleiben, ob in einem solchen Fall die Verpflichtung besteht, ein weiteres Mängelschreiben zu verfassen; jedenfalls ist es rechtlich nicht zu beanstanden, wenn dem pharmazeutischen Unternehmer erneut die Gelegenheit gegeben wird, die noch bestehenden Mängel zu beseitigen und wenn der Antrag nicht sogleich abgelehnt wird.

Ob die von der Beklagten gesetzte Frist zur Mängelbeseitigung in dem zweiten Mängelschreiben zu kurz bemessen war, kann dahinstehen, denn jedenfalls war die später - genau entsprechend dem Antrag der Klägerin - verlängerte Frist nicht unangemessen kurz.

Die Beklagte hat mit dem Mängelschreiben vom 31.1.2006 auch zurecht die unzureichende Begründung der Wirksamkeit gerügt. Dabei war die Beklagte auch berechtigt, auf die Kriterien für Erkenntnismaterial zu klinischen Indikationen in der Homöopathie vom 9.10.2002 zurückzugreifen. Wegen der näheren Begründung hierzu wird auf das den Beteiligten bekannte Urteil der Kammer vom 12.10.2007 im Verfahren 18 K 38/06 Bezug genommen.

Das von der Klägerin vorgelegte Erkenntnismaterial erreicht nicht den nach dem Kriterienpapier erforderlichen Punktwert. Dabei ist die Beklagte zurecht davon ausgegangen, dass es sich bei den hier in Rede stehenden Krankheitsbildern "Gefäßerverkalkung und Bluthochdruck" nicht um leichte Erkrankungen handelt, die dadurch definiert sind, dass sie leicht zu erkennen, wenig beeinträchtigend und selbst limitierend sind. Entgegen der Auffassung der Klägerin bedarf es insoweit auch nicht der Einholung eines Sachverständigengutachtens. Die widerspruchsfreien und nachvollziehbaren Darlegungen von Herrn C1. in der mündlichen Verhandlung vom 25.7.2008 geben der Kammer insoweit die Möglichkeit, die diesbezüglichen Fachfragen einzuschätzen. Diese inhaltlichen Darlegungen von Herrn C1. sind von der Klägerin auch in keiner Weise in Zweifel gezogen worden.

Auch die Auffassung der Klägerin, jedenfalls wegen der abgeschwächten Formulierung der Anwendungsgebiete durch die Hinzufügung der Begriffe "Beschwerden bei" und "zur unterstützenden Behandlung von" sei das zu behandelnde Krankheitsbild zwingend der originären Behandlung einer leichten Erkrankung gleichzustellen, gebietet zur Überzeugung der Kammer keine von der Einschätzung der Kommission D abweichende fachliche Beurteilung. Denn zwischen den beiden Fallgruppen - originäre Behandlung von leichten Erkrankungen einerseits - und - unterstützende Behandlung von nicht leichten Erkrankungen andererseits - gibt es wesentliche sachliche Unterschiede, die eine unterschiedliche Behandlung rechtfertigen. Die sachlichen Unterschiede liegen zum einen darin, dass tatsächlich unterschiedliche Krankheitsgrade therapiert werden und zum anderen darin, dass bei der unterstützenden Behandlung die Schwierigkeit bleibt, dass überhaupt keine Aussage darüber gemacht wird, welche Therapie in welcher Weise unterstützt werden soll und in welcher Weise eine andere Therapie ergänzt werden soll, indem allein gegen die Beschwerden der Grunderkrankung vorgegangen wird.

Auch insoweit bedurfte es nicht der Einholung eines Sachverständigengutachtens. Denn die Frage, ob die unterstützende Behandlung einer schweren Erkrankung in einem Bewertungsschema mit der originären Behandlung einer leichten Erkrankung gleichzusetzen ist, ist keine Tatsachenfrage, sondern eine Wertungsfrage. Die diesbezügliche Wertung ist in dem Kriterienpapier der Kommission D in rechtlich nicht zu beanstandender Weise vorstrukturiert und seitens der Kommission D im vorliegenden Einzelfall in rechtlich nicht zu beanstandender Weise getroffen worden. Die Klägerin hat nichts dafür vorgetragen, dass die Wertung der Kommission D von falschen Tatsachen ausginge oder gar willkürlich wäre. Allein die Darlegung, dass bei einer unterstützenden Behandlung denknotwendig schon für eine hinreichende originäre Behandlung gesorgt sei und deshalb denkbare Risiken einer Nichtbehandlung unberücksichtigt bleiben könnten, rechtfertigt nicht den Schluss, dass an den Wirksamkeitsnachweis für ein Arzneimittel zur unterstützenden Behandlung einer schweren Erkrankung zwingend eben so geringe Anforderungen gestellt werden müssten wie an den Wirksamkeitsnachweis für ein Arzneimittel zur originären Behandlung einer leichten Erkrankung. Denn es liegen maßgeblich unterschiedliche Sachverhalte zugrunde. Dabei ist vor allem zu würdigen, dass die leichte Krankheit im Sinne der Bewertungskriterien so definiert ist, dass eine Behandlung ohne Schaden für den Patienten auch unterbleiben kann. Liegt es bei der unterstützenden Behandlung einer schweren Erkrankung dagegen so, dass auf diese ohne Schaden für den Patienten verzichtet werden könnte, so stellt sich im Hinblick auf ein mögliches Wechselwirkungsrisiko unter dem Gesichtspunkt der Arzneimittelsicherheit die Frage, ob einem schwer erkrankten Menschen diese Behandlung zugemutet werden darf. Dies verdeutlicht, dass es sich um zwei gänzlich unterschiedliche Fallgruppen handelt, deren gleiche Behandlung rechtlich nicht geboten ist.

Die für eine nicht leichte Erkrankung in rechtmäßiger Weise geforderten Unterlagen hat die Klägerin nicht innerhalb der verlängerten Mängelbeseitigungsfrist vorgelegt, mit der Folge, dass die Zulassung gemäß § 105 Abs. 5 Satz 2 AMG zu versagen war. Die vorliegenden Monographien und die von der Klägerin vorgelegte homöopathische Literatur genügen nicht den in rechtmäßiger Weise zu stellenden Anforderungen an einen Wirksamkeitsnachweis. Dabei misst die Kammer der sachverständigen Stellungnahme der Kommission D, die diese in dem Kriterienkatalog vom 9.10.2002 vorstrukturiert und bezogen auf das hier vorliegende Arzneimittel in ihrer Sitzung vom 20.11.2007 einstimmig abgegeben hat, maßgebliche Bedeutung bei. Die Tatsache, dass die Kommission D der Auffassung ist, dass ihre eigenen früher erstellten Monographien nicht von einer Qualität sind, die es erlaubten, diese als alleinigen Wirksamkeitsnachweis für Arzneimittel zur Behandlung von nicht nur leichten Erkrankungen heranzuziehen, ist von erheblichem Gewicht. Diese sachverständige Äußerung kann durch das Vorbringen der Klägerin, dass die Anwendungsgebiete durch die Monographien gut belegt seien, nicht erschüttert werden. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang schließlich, dass sich die Klägerin hier wohl nicht auf einen "long-time use" wird berufen können, weil das Arzneimittel in der hier streitgegenständlichen Zusammensetzung noch nicht lange Zeit im Verkehr war.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.