Verwaltungsgericht Köln, 14 K 3033/06

Tatbestand Die Klägerin betreibt auf dem Grundstück Gemarkung I. , Flur 0 (verschiedene Flurstücke) eine Nassabgrabung.

Mit Plangenehmigung des Regierungspräsidenten Köln vom 23. April 1986 wurde der Klägerin bzw. ihrer Rechtsvorgängerin die Herstellung eines Gewässers durch Abgrabung und Herrichtung auf den Flurstücken 0, 000/0, 0 - 00, 000 (tlw.), 000, 000 (tlw.), 000, 000, 000 (tlw.), sowie 000 - 000 gestattet. Mit Planfeststellungsbeschluss der Bezirksregierung Köln vom 7. Januar 2000 wurde zugunsten der Klägerin der Plan festgestellt, auf den Grundstücken Flurstücke 00 - 00 durch die Gewinnung von Sand und Kies ein Gewässer herzustellen. Nach Ziffer IV.1 des Planfeststellungsbeschlusses musste die Abgrabung bis zum 31. Dezember 2004 abgeschlossen sein, die Herrichtung musste bis zum 31. Dezember 2005 abgeschlossen sein.

Mit Plangenehmigungsbescheid des Beklagten vom 28. November 2001 wurde der Planfeststellungsbeschluss dahingehend ergänzt, dass die Auskiesung auf dem Flurstück 000 einschließlich angrenzender Ufer genehmigt werde. Der Kiesabbau in der gesamten Kiesgrube sei bis zum 31. Dezember 2006 zu beenden. Für den Fall nachgewiesener Kiesabsatzschwierigkeiten könne einmalig bis spätestens 31. Oktober 2006 ein begründeter Fristverlängerungsantrag für einen Verlängerungszeitraum von max. bis zu 2 Jahren gestellt werden, jedoch nicht über den 31. Dezember 2008 hinaus. Weiter wurde der Plangenehmigungsbescheid dahingehend ergänzt, dass die Rekultivierung der Kiesgrube auf den Flächen Flurstücke 0, 000/0, 0 - 00, 000, 000 (teilweise), 000, 000, 000 (teilweise), 000 - 000, 000 durchzuführen und bis zum 31. Dezember 2007 vollständig abzuschließen sei. Bis zum 31. März 2007 seien alle technischen und baulichen Anlage in der Kiesgrube und des Betriebsgeländes vollständig zu demontieren. Auf begründeten Antrag könne von der Genehmigungsbehörde eine einmalige Verlängerung der Rekultivierungsfrist bis zu max. 2 Jahren erteilt werden, soweit sich beim vorangegangenen Kiesausbau Abbauverzögerungen aufgrund von Absatzschwierigkeiten ergeben hätten und die Auskiesungsfrist ebenfalls verlängert worden sei.

Am 10. März 2006 beantragte die Klägerin die Fristverlängerung für die Abbau- und Rekultivierungsarbeiten auf den 31. Dezember 2008 bzw. 31. Dezember 2009 hin. Zur Begründung wurde vorgetragen, dass es in den Jahren 2002 bis 2006 zu Absatzschwierigkeiten beim Kies gekommen sei. Aufgrund des aktuellen Lagestättenaufmasses betrage der verbleibende und gewinnbare Rohkiesvorrat noch rund 320.000 m³. Unter Annahme der Planzahl für 2006 mit einem Absatz von rund 257.000 T/j ergebe sich damit eine kalkulatorische Restlaufzeit des Abgrabungsbetriebs von rund 26 Monaten. Danach werde der Abgrabungsbetrieb voraussichtlich im Frühjahr 2008 durch Erschöpfung des Kiesvorrats eingestellt; die Rekultivierung werde entsprechend ein Jahr später abgeschlossen sein. Diese Berechnung der Restlaufzeit trage allerdings ein Moment der Unsicherheit in sich, wenn es auf die tatsächlichen Marktverhältnisse übertragen werde. Aus diesem Grund sei es durchaus möglich, dass der Abgrabungsbetrieb nicht exakt zum März 2008 sondern erst zum Juni oder August 2008 beendet werde könne. Um den Unwägbarkeiten in der Abschätzung des Betriebsendes Rechnung zu tragen, werde die Beendigung des Abbaubetriebs auf das Ende 2008 hin beantragt, die Rekultivierungsarbeiten sollten Ende 2009 abgeschlossen sein.

Mit Schreiben vom 23. März 2006 machte der Beklagte die Klägerin u.a. darauf aufmerksam, dass er beabsichtige einige Rekultivierungsfristen in angepasster Weise fortzuschreiben. Im Einzelnen gehe es u.a. um folgende Punkte:

Vollständige Anlage einer 1.500 m² großen Flachwasserzone in den Parzellen 00 bis 00 innerhalb von 6 Monaten nach Erlass des Änderungsbescheides.

Vollständige Uferrekultivierung innerhalb der Auskiesungsflächen Parzellen 000, 00 bis 00 innerhalb von 9 Monaten nach Erlass des Änderungsbescheides.

Vollständige Uferrekultivierung innerhalb der Auskiesungsflächen Parzellen 00 bis 00 innerhalb von 12. Monaten nach Erlass des Änderungsbescheides.

Mit Plangenehmigungsbescheid des Beklagten vom 23. Mai 2006 wurde die im Plangenehmigungsbescheid vom 28. November 2001 genannten Frist zur vollständigen Beendigung der Auskiesung zum 31. August 2008 hin verlängert. Die generelle Rekultivierungsfrist wurde zum 31. August 2009 hin verlängert, kürzere Rekultivierungsfristen wurden wie folgt gesetzt:

Die Rekultivierungsfrist 31. März 2007 (Entfernung der technischen und baulichen Anlagen) wurde ersetzt durch die Frist 30. November 2008.

Vollständige Anlage der 1.500 m² großen Flachwasserzone in den Parzellen 00 bis 00 innerhalb von 6 Monaten nach Bestandskraft des Bescheides.

Vollständige Uferrekultivierung innerhalb der Auskiesungsflächen Parzellen 000, 00 bis 00 innerhalb von 9 Monaten nach Bestandskraft des Bescheides.

Vollständige Uferrekultivierung innerhalb der Auskiesungsflächen Parzellen 00 bis 00 innerhalb von 12 Monaten nach Bestandskraft des Bescheides.

Die Klägerin habe dargelegt, dass für den Abbau der Restkiesmengen noch ein Zeitraum bis zum Frühjahr 2008 benötigt werde; unvorhergesehene Verzögerungen rechtfertigten nach Auffassung der Klägerin einen Zeitaufschlag von 9 Monaten. Unter Berücksichtigung der vorgelegten Zeitangaben halte er - der Beklagte - jedoch nur einen Zeitaufschlag von 6 Monaten für unvorhergesehene Entwicklungen für ausreichend; dementsprechend seien die Fristen angepasst worden. Mit Schreiben vom 23. März 2006 sei die Klägerin über die Absicht des Beklagten informiert worden, für bestimmte Rekultivierungsmaßnahmen gesonderte Fristen festzulegen, da sich aufgrund des fortgeschrittenen Kiesabbaus keine Notwendigkeit ergebe, diese Maßnahmen weiter aufzuschieben. Damit werde auch dem grundsätzlichen Gedanken Rechnung getragen, die durch die Auskiesung genannten negativen Auswirkungen soweit wie möglich zu beschränken und für eine zügige Kompensation zu sorgen. Zu diesen Vorstellungen seien keine einschränkenden Äußerungen abgegeben worden.

Am 26. Juni 2006 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung wird vorgetragen, dass die Klage zulässig sei, insbesondere stehe der Zulässigkeit nicht entgegen, dass sowohl der Betrieb des Schwimmbaggers als auch die Kieswäsche eingestellt worden seien. Denn die Gewinnung werde gleichwohl auf sonstige Weise fortgesetzt, um den Rekultivierungspflichten zu genügen. In der Sache stehe ihr ein Anspruch auf Verlängerung der generellen Abbau- bzw. Rekultivierungsfrist zum Ende 2008 bzw. 2009 hin zu. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage sei der Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung. Die Ausführungsfrist für die Beendigung der Auskiesung habe sich an der verbleibenden tatsächlichen Restlaufzeit der Abgrabung zu orientieren, nunmehr solle der Betrieb voraussichtlich erst im Oktober 2008 beendet werden, vorsorglich sei nunmehr ein Zeitaufschlag bis Ende 2008 gerechtfertigt. Auch die Beendigungsfristen für die Rekultivierung seien zu kurz gesetzt. Die generelle Rekultivierungsfrist (31. August 2009) müsse auf den 31. Dezember 2009 hin gesetzt werden, da die Auskiesung erst zum 31. Dezember 2008 hin zu beenden sei. Auch die verkürzte Setzung der Fristen für die Uferrekultivierung bzw. für die Anlegung der Flachwasserzone sei fehlerhaft, da sie betriebliche Notwendigkeiten nicht berücksichtige. Die 3 Monats - Frist für die Beseitigung der technischen und baulichen Anlagen sei in der Folge auf den 31. März 2009 hin zu verlängern.

Die Klägerin beantragt, nach teilweiser Klagerücknahme bzw. Erledigungserklärung im Übrigen,

den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 23. Mai 2006 zu verpflichten, die Frist zur Beendigung der Auskiesung bis zum 31. Dezember 2008 zu verlängern und die Frist zur Beendigung der Rekultivierung mit Ausnahme der Frist zur Beseitigung der technischen und baulichen Anlagen bis zum 31. Dezember 2009 zu verlängern sowie die Frist zur Beseitigung der technischen und baulichen Anlagen bis zum 31. März 2009 zu verlängern;

hilfsweise

den Beklagten unter teilweiser Aufhebung seines Bescheides vom 23. Mai 2006 zu verpflichten, über ihre Anträge auf Beendigung der Auskiesung erst zum 31. Dezember 2008, auf Beendigung der Rekultivierung bis zum 31. Dezember 2009 sowie auf Beseitigung der technischen und baulichen Anlagen bis zum 31. März 2009 erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu entscheiden.

Der Beklagte stimmt der Teilerledigungserklärung der Klägerin zu und beantragt im Übrigen,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er aus, dass die Klage bereits unzulässig sei, da die Kiesgewinnung eingestellt worden sei; der Schwimmbagger sei mittlerweile außer Betrieb gesetzt worden. Auch in der Sache habe die Klägerin keinen Anspruch auf Verlängerung der Auskiesungsfrist; maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage sei der Zeitpunkt des Ergehens der angegriffenen Entscheidung. Nach Abschnitt IV. Ziffer 1. des Plangenehmigungsbescheids vom 28. November 2001 stehe die Verlängerung der Auskiesungsfrist wegen Kiesabsatzproblemen im Ermessen der Behörde. Dieses Ermessen sei fehlerfrei ausgeübt worden. Grundsätzlich stelle eine Auskiesung einen Eingriff in Natur und Landschaft dar. Dieser sei nicht nur auszugleichen, vielmehr seien auch die Folgen der Auskiesung durch einen stringenten Auskiesungsverlauf zu minimieren. Belange der Klägerin stünden der verkürzt festgesetzten Frist nicht entgegen. Die Klägerin habe selbst - schon unter Zugrundelegung mehrerer Sicherheitsmargen - angegeben, dass die Auskiesung voraussichtlich im April 2008 enden werde, sodann habe sie einen Sicherheitszuschlag bis zum August 2008 beantragt. Für die Not- wendigkeit eines weiteren Sicherheitszuschlag bis Ende 2008 sei vor diesem Hintergrund kein begründeter Nachweis geführt worden. Daher sei auch die Fristfestlegung hinsichtlich der generellen Rekultivierungspflicht nicht zu beanstanden. Auch die verkürzte Frist für die Uferrekultivierung sei nicht fehlerhaft. Sie lehne sich an die rechtmäßig festgesetzte Frist für die Herstellung der Flachwasserzone an, die von der Klägerin - nunmehr - bemühten betrieblichen Hindernisse lägen nicht vor. Auch die Frist zur Beseitigung der technischen und baulichen Anlagen sei rechtmäßig. Diese Frist sei 3 Monate nach Abschluss der Auskiesung ausgelaufen; dieser Fristlauf sei beibehalten worden.

Hinsichtlich der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat bzw. soweit das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt worden ist, wird das Verfahren eingestellt (§ 92 Abs. Satz 1 VwGO). Im Übrigen hat die Klage keinen Erfolg.

Ob die Klage im Hinblick auf die Einstellung der Kiesförderung durch den Kiesbagger bzw. auf die Einstellung der Kieswäsche im Übrigen - teilweise - unzulässig ist, kann dahinstehen. Jedenfalls ist sie unbegründet. Die Klägerin hat weder einen Anspruch auf Verlängerung der Frist zur Beendigung zur Auskiesung bis zum 31. Dezember 2008 hin, noch einen Anspruch auf Verlängerung der Frist zur Beendigung der Rekultivierung (mit Ausnahme der Frist zur Beseitigung der technischen und baulichen Anlagen) zum 31. Dezember 2009 hin, noch einen Anspruch auf Verlängerung der Frist zur Beseitigung der technischen und baulichen Anlagen zum 31. März 2009 hin. Der angegriffene Bescheid ist insoweit rechtmäßig, auch ein Neubescheidungsanspruch scheidet daher aus (vgl. § 113 Abs. Abs. 5 Satz 1 VwGO). Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage ist - da die Plangenehmigung gem. §§ 74 Abs. 6 Satz 1 VwVfG NRW, § 31 Abs. 3 WHG der Planfeststellung im Hinblick auf ihren planerischen Charakter im wesentlichen gleichgestellt ist - der Zeitpunkt des Ergehens der angegriffenen Plangenehmigung, d.h. der 23. Mai 2006.

Vgl. zum maßgeblichen Zeitpunkt bei Verpflichtungsklagen im Rahmen von Planfeststellungen BVerwG, Urteile vom 21. Mai 1976 - IV C 80.74 - , BVerwGE 51, 15, vom 1. Juli 1988 - 4 C 49.86 - , BVerwGE 80, 7 und vom 23. April 1997 - 11 A 7.97 - , BVerwGE 104, 337. Zum planerischen Charakter der Plangenehmigung vgl. z.B. Bonk/Neumann, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 74 Rdnr. 250; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 10. Aufl. 2008, § 74 Rdnr. 170b.

Nach § 31 Abs. 2 Satz 1, Abs. 3 WHG bedarf die Herstellung, Beseitigung oder wesentliche Umgestaltung eines Gewässers oder seiner Ufer (Gewässerausbau) der Planfeststellung bzw. der Plangenehmigung. Zur Herstellung" eines Gewässers gehört auch das Freilegen von Grundwasser bei der Kiesgewinnung, zur wesentlichen Umgestaltung" gehört ein weiteres - erhebliches - Auskiesen eines Gewässers. Dabei sind im Rahmen der Planfeststellung bzw. Plangenehmigung die Belange des Vorhabenträgers und die öffentlichen Belange gegen und untereinander abzuwägen. Zu den Belangen des Vorhabenträgers gehören die von ihm bereits getätigten Investitionen, wobei zu berücksichtigen ist, ob sich diese Investitionen bereits amortisiert haben bzw. Anlagen abgeschrieben sind. Zu den öffentlichen Belangen gehören auch die Belange des Umwelt- und Naturschutzes, wobei insoweit auch und gerade ein öffentliches Interesse an der Herstellung naturnaher Zustände besteht (vgl. § 31 Abs. 1 Satz 1 WHG). Im Rahmen dieser Abwägung kann die Herstellung eines Gewässers auch befristet werden, nach Ablauf der Frist kann mit weiterer Befristung eine Rekultivierung angeordnet werden (vgl. § 31 Abs. 5 Satz 1 WHG, 104 Abs. 3 Satz 1 und 2 LWG NRW). Dabei sind im Rahmen der Abwägungsentscheidung auch und gerade die Gesichtspunkte zu berücksichtigen, die im Verwaltungsverfahren vorgebracht worden sind (vgl. § 26 Abs. 2 VwVfG NRW). Ferner sind erteilte Zusicherungen zu beachten (§ 38 VwVfG NRW).

Vgl. zu alldem Schenk, in: Sieder-Zeitler-Dahme, WHG, Stand September 2007, § 31 Rdnr. 15, 18, 38 h, 225, 237, 253; Czychowski/Reinhardt, WHG, 9. Aufl. 2007, § 31 Rdnr. 18, 20, 48 f., 52 f., 60, 94.

Eine Plangenehmigung ist nicht uneingeschränkt gerichtlich überprüfbar. Als planerische Entscheidung unterliegt sie nur der Kontrolle, wie sie allgemein für Planungsentscheidungen gilt. Das bedeutet, dass nur überprüft wird, ob eine Abwägung überhaupt stattgefunden hat, ob in die Abwägung sämtliche entscheidungserheblichen Belange eingestellt worden sind, ob die objektive Bedeutung eines Belangs - gemessen am Planungsziel - verkannt wurde und ob der Ausgleich zwischen den betroffenen Belangen in einer Weise vorgenommen wurde, die zur objektiven Gewichtigkeit einzelner Belange außer Verhältnis steht.

Vgl. zu alldem z.B. Gerhardt, in: Schoch/Schmidt-Aßmann/Pietzer, VwGO, Stand September 2007, § 114 Rdnr. 12d), 30 ff.; Rennert, in: Eyermann, VwGO, 12. Aufl. 2006, § 114 Rdrn. 42 ff.; Kopp/Schenke, VwGO, 15. Aufl. 2007, § 114 Rdnr. 35 ff.

Vor diesem Hintergrund ist die Festlegung der Frist zur Beendigung der Auskiesung auf den 31. August 2008 hin nicht zu beanstanden. Es kann dahinstehen, ob die Regelung in IV. Nr. 1 Satz 3 bzw. V. Nr. 4 Satz 9 des Plangenehmigungsbescheid des Beklagten vom 28. November 2001 dahingehend zu verstehen ist, dass damit eine Zusicherung gegeben werden sollte oder ob diesbezüglich nur eine Ankündigung eines bestimmten behördlichen Verhaltens erwähnt wurde (wofür mehr spricht). Denn selbst wenn insoweit eine Zusicherung gegeben worden sein sollte, so handelt es sich doch nicht um eine strikte, sondern allein um eine Zusicherung dahingehend, dass man bei Kiesabsatzschwierigkeiten, die bis zum 31. Oktober 2006 begründet vorgetragen worden sind, in eine Verlängerungsprüfung eintreten werde. Damit ist jedenfalls der Zeitpunkt, auf den - auch bei Vorliegen von Kiesabsatzschwierigkeiten, die hinreichend begründet worden sind - der Kiesabbau verlängert werden konnte, offen. Für die Bestimmung dieses Zeitpunktes gelten daher die allgemeinen planungsrechtlichen Grundsätze. Gemessen an diesen Grundsätzen ist die Setzung der Frist zur Beendigung der Auskiesung nicht zu beanstanden. Auf der einen Seite hat der Beklagte die von der Klägerin geltend gemachten Belange des Vorhabenträgers - nämlich ihre Investitionen, die sich allerdings schon weitestgehend amortisiert hatten bzw. abgeschrieben waren - im Rahmen des Kriteriums der Kiesabsatzschwierigkeiten" berücksichtigt; nur wegen dieser Kiesabsatzschwierigkeiten wurde die Auskiesungsfrist überhaupt verlängert. Dass der Beklagte dabei die Frist nicht auf den 31. Dezember 2008 hin verlängerte, ist nicht zu beanstanden. Die Klägerin hatte selbst vorgetragen, dass die Abgrabungen voraussichtlich bereits im Frühjahr 2008 abgeschlossen sein würden. Möglicherweise liege es aber auch so, dass wegen prognostischen Unsicherheiten hinsichtlich des Kiesabsatzes der Betrieb bis Ende August 2008 fortgesetzt werde; auch dem hat der Beklagte Rechnung getragen. Die Einräumung eines weitere - zweiten - Sicherheitszuschlages", nach dem der Betrieb wegen allgemeiner Unsicherheiten pauschal bis Ende 2008 fortgesetzt werden könne, war nicht geboten. Auf der anderen Seite hatte der Beklagte nämlich dem Umstand Rechnung zu tragen, dass eine weitere Fortsetzung des Betriebes und die sich daran anschließende - dann weiter hinausgeschobene - Rekultivierung den Belangen des Umwelt- und Naturschutzes, nämlich der baldigen Herstellung naturnaher Zustände, beeinträchtigte. Die Abwägung des Beklagten, dass der Kläger einerseits nur einen pauschalen zweiten Sicherheitszuschlag beanspruche und dass andererseits, ein beachtliches öffentliches Interesse an einer Rekultivierung bestehe, ist nicht zu beanstanden. Dies gilt zumal vor dem Hintergrund, dass es hier schon um die zweite Verlängerungsentscheidung ging.

Vor diesem Hintergrund ist auch die Entscheidung des Beklagten, die generelle Rekultivierungsfrist zum 31. August 2009 hin zu setzen, nicht zu beanstanden; dass die sich anknüpfende 1 - Jahres - Frist fehlerhaft ist, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Auch die Frist zur Beseitigung der technischen und baulichen Anlagen ist - unabhängig von der Frage, welche Teile der Abgrabung sie überhaupt betrifft - nicht zu beanstanden. Sie knüpft an die rechtmäßige Stilllegungsfrist an, Einwände gegen die Frist als solche sind weder vorgetragen noch ersichtlich. Schließlich sind auch die - vorgezogenen - Uferrekultivierungsfristen von 9 bzw. 12 Monaten nach Bestandskraft des Bescheides rechtsfehlerfrei. Die Uferrekultivierungsfristen knüpfen nämlich - wegen der Notwendigkeit der Zuwegung - an die Pflicht zur Errichtung der Flachwasserzone an, die ihrerseits rechtmäßig festgesetzt worden ist. Dass bereits außer Betrieb befindliche Teile der Abgrabung vorzeitig zu rekultivieren sind, entspricht dem Umstand, dass die baldige Herstellung naturnaher Zustände jedenfalls dann zeitnah geboten ist, wenn die Flächen nicht mehr für den Betrieb benötigt werden. Zudem hat die Klägerin der im Verwaltungsverfahren angekündigten Setzung dieser Fristen nichts entgegengesetzt. Daher sind die ihr im Klageverfahren erstmals angeführten - angeblichen - betrieblichen Notwendigkeiten nicht erheblich.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2, 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Es entspricht billigem Ermessen, der Klägerin auch die Kosten für den übereinstimmend für erledigt erklärten Teil des Verfahrens - die Pflicht zur Anlegung der Flachwasserzone - aufzuerlegen, da sie voraussichtlich insoweit unterlegen wäre (siehe oben).

Berufungszulassungsgründe nach § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO liegen nicht vor.