Verwaltungsgericht Köln, 11 K 153/07

T a t b e s t a n d

Die Beteiligten streiten um die Anordnung einer Geschwindigkeitsbeschränkung von 30 km/h auf der Krankenhausstraße in Hürth.

Die Krankenhausstraße in Hürth-Hermülheim/Efferen verläuft parallel zur Luxemburger und zur Berrenrather Straße. Sie verbindet zusammen mit der Bachstraße die Horbeller Straße (L 92) im Süden mit der Berrenrather Straße im Kölner Stadtgebiet. Die Straße ist für den Begegnungsverkehr ausgelegt und hat Rad- und Gehwege sowie Überquerungshilfen. Sie führt durch Wohngebiete; dort befinden sich jetzt verschiedene Geschäfte, eine Schule, zwei Kindergärten, ein Krankenhaus, ein Reha- und Dialysezentrum sowie mehrere Bushaltestellen. Die Straße wird vom Durchgangsverkehr häufig als Verbindung nach Köln genutzt. Durch den Bau der Umgehungsstraße Efferen (K2n) sollte der Durchgangsverkehr verlagert werden. Die Verkehrsbelastung betrug in den Jahren 2004 und 2006 mehr als 10.000 Fahrzeuge in 24 h.

Die Geschwindigkeitsbeschränkung auf 30 km/h entspricht dem in den 90er Jahren mit Hilfe eines Planungsbüros entwickelten Verkehrskonzept vom Mai 1996, wonach Inner-orts für etwa zwei Drittel aller Straßen das Tempo 30 km/h gelten sollte. Es wurde eine Netzhierarchie von zwei unterschiedlichen Arten von Vorbehaltsstraßen ermittelt. Auf einigen Straßen sollte weiterhin eine Geschwindigkeitsbeschränkung von 50 km/h gelten, während auf anderen nur Tempo 30 mit Vorfahrtsberechtigung erlaubt sein sollte. Der Planungsausschuss der Klägerin beschloss am 1. Juli 1997, das Konzept zur Verkehrsberuhigung und Minderung der Umweltbelastung umzusetzen. Zu seiner Verwirklichung waren Markierungen und Beschilderungen sowie teilweise die bauliche Veränderung der Straßen notwendig. Das Konzept war kommunalpolitisch umstritten, am 8. Dezember 1999 wurde es im Vorfahrtstraßennetz teilweise zurückgenommen. Das Konzept wurde teilweise mit Landesmittel gefördert, die für die Einrichtung von Tempo 30-Zonen vorgesehen waren.

Die Krankenhausstraße wurde im Plan als innere Erschließungsstraße mit Tempo 30 aber Vorfahrtsberechtigung, 2. Priorität, eingeordnet. Der Landrat des Rhein-Erft-Kreises widersprach als Kreispolizeibehörde der Einbeziehung der Bachstraße/ Krankenhausstraße in das Konzept, weil diese Straßenverbindung vorläufig, d. h. bis zu einer Verkehrsverlagerung, verkehrswichtig sei. Für den Umbau der Krankenhausstraße wurden keine Landesmittel eingesetzt.

Die Klägerin ordnete am 17. Juni 1997 für die Krankenhausstraße in gesamter Länge einen Geschwindigkeitsbeschränkung von 30 km/h an. Die Geschwindigkeitsbeschränkung wurde am 29. November 2000 durch Zusatzschilder zeitlich begrenzt. Diese Zusatzschilder wurden auf Anordnung des Bürgermeisters vom 11. Oktober 2004 wieder entfernt.

Mit Schreiben vom 25. Oktober 2005 forderte die Beklagte die Klägerin auf, die durchgehende Anordnung Tempo 30 zu entfernen und eine entsprechende Beschränkung nur noch in besonders sensiblen Bereichen wie z. B. vor Schulen oder Kindergärten anzuordnen. Mit Schreiben vom 4. Mai 2006 wies die Beklagte die Klägerin an, die Beschilderung zu ändern. Dagegen legte die Klägerin Widerspruch ein. Die Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 18. Dezember 2006 als unzulässig zurück, weil die Weisung im Rahmen der Fachaufsicht keine Außenwirkung habe. Städtebauliche Aspekte hätten bei der Entscheidung keine Rolle gespielt, die Entscheidung beruhe ausschließlich auf Gründen der Verkehrssicherheit.

Dagegen hat die Klägerin am 15. Januar 2007 Klage erhoben. Sie ist der Ansicht, dass die Weisung in das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde eingreife. Wegen des hohen Verkehrsaufkommens bestehe auch eine besondere Gefahrenlage, die eine Geschwindigkeitsbeschränkung erfordere. Die Beschränkung auf Tempo 30 diene außerdem dazu, die Straße von Durchgangsverkehr zu entlasten. Dies sei ein wesentliches städtebauliches und planerisches Anliegen. Die Krankenhausstraße sei ein intensiv genutzter Schulweg und werde von vielen, auch gehbehinderten Fußgängern überquert.

Die Klägerin beantragt,

die Bescheide der Beklagten vom 25. Oktober 2005 und vom 4. Mai 2006 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 18. Dezember 2006 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.

Sie weist darauf hin, dass es im vorliegenden Fall nicht um Angelegenheiten der kommunalen Selbstverwaltung gehe, sondern ausschließlich um die Verkehrssicherheit. Städtebauliche Aspekte seien von der Klägerin nicht zu Grunde gelegt worden. Die Geschwindigkeitsbeschränkung auf der Krankenhausstraße sei kein Teil einer Tempo-30 Zone, sondern stelle eine streckenbezogene Maßnahme dar. Die generelle Anordnung von Tempo 30 auf den meisten Straßen in der Ortslage gehe über das hinaus, was nach § 45 Abs. 1 b Nr. 5 bzw. Abs. 1 c StVO angeordnet werden dürfe. Die Krankenhausstraße sei eine Hauptverkehrsstraße, die faktisch Durchfahrtsverkehr aufnehme. Auf einem Bereich von 1,3 km seien jedenfalls die Voraussetzungen für Tempo 30 nicht gegeben. Dort bestehe keine besondere Gefahrenlage, es gebe kein auffälliges Unfallgeschehen. Die bauliche Gestaltung führe zu vorsichtigem Fahren, die schwächeren Verkehrsteilnehmer seien durch die ausreichenden Seitenanlagen nicht gefährdet. Für solche Straßen komme eine Ausweisung mit Tempo 30 nicht in Betracht. Die Unfallhäufungsstelle Krankenhausstraße/In den Höhnen sei durch Entfernen der Beschilderung abknickende Vorfahrt" beseitigt worden. Die Verkehrsbedeutung der Krankenhausstraße habe durch den Bau der Umgehungsstraße K2 n nicht abgenommen, sondern sei durch die neuen Wohngebiete noch gestiegen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage ist zulässig und begründet.

Nach § 42 Abs.2 VwGO ist eine Anfechtungsklage nur zulässig, wenn der Kläger geltend macht, durch einen Verwaltungsakt oder seine Ablehnung oder Unterlassung in seinen Rechten verletzt zu sein. Straßenverkehrsrechtliche Weisungen der Aufsichtsbehörde nach § 44 Abs.1 Satz 2 StVO stellen an sich eine Maßnahme der Fachaufsicht gegenüber einer Gemeinde dar. Diese kann im Allgemeinen nicht angefochten werden, weil der Weisung eine unmittelbare Außenwirkung fehlt, und die Gemeinde im Regelfall nicht in ihren eigenen Rechten verletzt wird. Eine fachaufsichtliche Weisung im Straßenverkehrsrecht kann nach ihrem objektiven Sinngehalt aber ausnahmsweise dann Außenwirkung haben und einen Verwaltungsakt darstellen, wenn sich ihre Rechtswirkung nicht auf den staatlichen Innenbereich beschränkt, sondern auf den rechtlich geschützten Bereich der Gemeinde in Selbstverwaltungsangelegenheiten übergreift und damit Außenwirkung erzeugt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. 12. 1994 - 11 C 4.94 -, NVZ 1995, 243.

Solch ein Fall liegt hier vor. § 45 Abs.1b Satz 1 Nr.5 StVO ermächtigt die Straßenverkehrsbehörden, Anordnungen zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung zu treffen. Damit ermöglicht diese Vorschrift gemeindliche Verkehrskonzepte, die über bloße Anordnungen nach § 45 Abs. 1 StVO hinausgehen und dient damit nicht nur staatlichen Interessen, sondern zugleich den zum Selbstverwaltungsbereich gehörenden Planungs- und Entwicklungsbelangen einer Gemeinde. Deshalb steht einer Gemeinde bei Erlass straßenverkehrsrechtlicher Anordnungen ein Anspruch auf angemessene Berücksichtigung ihrer örtlichen Verkehrsplanung zu. Dies gilt auch, wenn die Gemeinde als untere Straßenverkehrsbehörde durch fachaufsichtliche Weisung der höheren Straßenverkehrsbehörde an der Umsetzung von Geschwindigkeitsbeschränkungen gehindert wird

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. 4. 1994 - 11 C 17/93 -, NZV 1994, 493; VGH Bad.-Württ., Zwischenurteil vom 21. 10. 1993 - 5 S 646/93 -, DVBl 1994, 348; BVerwG, Urteil vom 14. 12. 1994, aaO..

Zu den Mindestvoraussetzungen eines solchen kommunalen Verkehrskonzeptes gehört, dass es hinreichend konkret die verkehrsmäßigen Planungen in einem bestimmten räumlichen Bereich darstellt, dass es von den für die Willensbindung in der Gemeinde zuständigen Organen beschlossen worden ist und dass es den Erfordernissen einer planerischen Abwägung genügt und insbesondere darlegt, welche bestimmten Straßenzüge entlastet und welche neuen Straßenzüge in für die dortigen Anwohner zumutbarer Weise belastet werden sollen und können.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. 4. 1994, a.a.O..

Solch ein Planungskonzept besteht hier. Die Anordnung der Geschwindigkeitsbeschränkungen auf der Krankenhausstraße wurden zwar ihrem Wortlaut nach mit Aspekten der Verkehrssicherheit begründet. Der Planungsausschuss der Klägerin hatte aber mit Hilfe eines Planungsbüros ein Gesamtkonzept entwickelt, das Verkehrsberuhigungsmaßnahmen im gesamten Stadtgebiet vorsieht. Insbesondere wurde die flächendeckende Ausweisung von Tempo 30-Zonen im gesamten Stadtgebiet unter Ausnahme eines sog. Vorbehaltsnetzes von Durchgangs- und Hauptverkehrsstraßen (50 km/h) beschlossen. Das Konzept sah auch eine gezielte Öffentlichkeitsarbeit vor, die die Akzeptanz bei der Bevölkerung erhöhen sollte. Mit der Weisung hat die Beklagte im Bereich der Krankenhausstraße in dieses Verkehrskonzept eingegriffen. Damit stellt die Weisung einen Verwaltungsakt dar, gegen den die Klägerin mit Widerspruch und Klage vorgehen konnte.

Die Klage ist auch begründet.

Die straßenverkehrsrechtliche Weisung der Beklagten auf teilweise Aufhebung der Geschwindigkeitsbeschränkung auf der Krankenhausstraße verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs.1 Satz 1 VwGO).

Die Klägerin hat einen Anspruch auf angemessene Berücksichtigung ihrer örtlichen Verkehrsplanungen. Städtebauliche Gründe sind dem ordnungsrechtlichen Charakter des Straßenverkehrsrechts an sich zwar fremd.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 13. 7. 1988 - 7 B 128.88 -, NJW 1989, 729.

Mit der Vorschrift des § 45 Abs. 1b Nr. 5 StVO wird aber den Gemeinden die Möglichkeit eingeräumt, auch städtebauliche und planerische Gesichtspunkte in ihre Verkehrsplanung einfließen zu lassen. Diese Bestimmung ermächtigt zu Anordnungen von Verkehrsregelungen zur Unterstützung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung. Damit ermöglicht sie auch eine Förderung gemeindlicher Verkehrskonzepte und dient nicht nur staatlichen Interessen, sondern zugleich den zum Selbstverwaltungsbereich gehörenden Planungs- und Entwicklungsbelangen der Gemeinde.

Das erkennbare und auch bereits verwirklichte städtebauliche Verkehrskonzept der Klägerin entspricht den inhaltlichen und verfahrensmäßigen Voraussetzungen, die an ein solches Konzept zu stellen sind, damit eine verkehrsrechtliche Anordnung nach § 45 Abs. 1 b Satz 1 Nr. 5 StVO ihre insoweit dienende Funktion entfalten kann. Dabei muss sich die städtebaulichen Zielsetzungen nicht unbedingt in konkreten Bauleitplanungen niedergeschlagen haben. Es ist vielmehr bereits ausreichend, wenn die Gemeinde auf konzeptartige Vorstellungen zurückgreifen kann, die von der für die städtebauliche Entwicklung zuständigen Gemeindevertretung getragen werden bzw. eine allgemeine städtebauliche Zielvorgabe vorhanden ist und die beabsichtigte straßenverkehrsrechtliche Maßnahme sich in dieses Konzept einfügt

Vgl. Steiner, Innerstädtische Verkehrslenkung durch verkehrsrechtliche Anordnungen nach § 45 StVO, NJW 1993, 3161.

Die Krankenhausstraße in Hürth-Hermülheim/Efferen verläuft parallel zur Luxemburger und zur Berrenrather Straße. Diese beiden - klassifizierten - Straßen sind nach dem Verkehrskonzept Vorbehaltsstraßen, die den zum Ballungszentrum Köln hin strebenden Verkehr vorrangig aufnehmen sollen. Auf diesen beiden Straßen besteht deshalb keine besondere Geschwindigkeitsbeschränkung, sondern es gilt die Regelung des § 3 Abs. 3 Nr. 1 StVO (Tempo 50). Die Krankenhausstraße führt - zusammen mit der Bachstraße - zwar auch nach Köln und sie wird in den Stoßzeiten häufig vom Durchgangsverkehr als Alternative zur Luxemburger oder Berrenrather Straße genutzt. Gerade das soll aber verhindert werden, weil die Krankenhausstraße durch Wohngebiete führt und vorrangig der Erschließung dieser Wohngebiete und der dazugehörigen Infrastruktur dienen soll. Durch den Bau der Umgehungsstraße Efferen (K2n) soll der Durchgangsverkehr gerade aus dem Wohngebiet heraus verlagert werden. Durch die gezielte Öffentlichkeitsarbeit wurde dies der Bevölkerung verdeutlicht, um so die Akzeptanz für diese Maßnahmen zu erhöhen.

Die Klägerin hat gegenüber den (staatlichen) Straßenverkehrsbehörden einen Anspruch darauf, dass dieses Verkehrskonzept berücksichtigt wird, so weit dies rechtlich möglich ist. Sofern sich die verkehrsrechtliche Anordnung der (gemeindlichen) Straßenverkehrsbehörde innerhalb des nach § 45 StVO bestehenden Ermessensspielraums hält, kann die Aufsichtsbehörde deshalb das planerische Ermessen der Gemeinde nicht durch ihr eigenes Ermessen ersetzen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 14. 12. 1994, a.a.O..

Die Beklagte kann eine Weisung nach § 44 Abs. 1 Satz 2 StVO deshalb nur dann erteilen, wenn die Klägerin bei ihrer Anordnung die gesetzlichen Grenzen ihres Ermessens überschritten und oder von ihrem Ermessen nicht in einer dem Zweck der Ermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht hat. Davon ist hier nicht auszugehen.

Die materiellen Voraussetzungen für die Anordnung einer Geschwindigkeitsbeschränkung in der Form des sog. Streckenverbots nach § 45 Abs. 1 StVO lagen vor.

Verkehrsregelnde Anordnungen nach § 45 Abs. 1 Satz 1 der Straßenverkehrsordnung (StVO) setzen voraus, dass die Sicherheit oder Leichtigkeit des Verkehrs gefährdet sind. Das Einschreiten musste zur Abwehr dieser Gefahren notwendig und geeignet sein.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. 4. 1980 - 7 C 19.78 -, Buchholz 442.151 § 45 StVO Nr. 8; Urteil vom 27. 1. 1993 - 11 C 35.92 -, BVerwG 92, 32 (36); OVG NRW, Urteil vom 19. 5. 1996 - 25 A 2475/93 -.

Diese Gefahrenlage muss nach § 45 Abs. 9 Satz 2 StVO auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen sein und das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der in § 45 StVO geschützten Rechtsgüter (insbesondere Leben und Gesundheit von Verkehrsteilnehmern sowie öffentliches und privates Sacheigentum) erheblich übersteigen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. 4. 2001 - 3 C 23/00 -, NZV 2001, 528, und Beschluss vom 4. 7. 2007 - 3 B 79/06 -, NJW 2007, 3015; OVG NRW, Urteil vom 6. 12. 2006 - 8 A 4840/05 -, VRS 112, 223, und Beschluss vom 23. 10. 2007 - 8 B 685/07 -.

Außerdem kann die Straßenverkehrsbehörde nicht jede beliebige Maßnahme anordnen, sondern nur die in der StVO vorgesehenen Anordnungen, Verkehrsschilder und Verkehrseinrichtungen.

Vgl. Ziff. 6. III 1 der Verwaltungsvorschrift zu § 39 bis 43, abgedruckt bei Hentschel, Straßenverkehrsrecht, 39. Aufl. 2007, Rdnr. 6 zu § 39 StVO.

Sie ist damit auch an die Grundentscheidung in § 3 Abs. 3 Nr. 1 StVO gebunden, wonach innerorts eine Geschwindigkeitsbeschränkung von 50 km/h und nicht von 30 km/h gilt.

Hier besteht auf der Krankenhausstraße aber eine besondere Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Das Verkehrsaufkommen ist mit mehr als 10.000 Fahrzeugen/24 h hoch. Die Straße ist von Wohngebieten umgeben, dort befinden sich Geschäfte und öffentliche Einrichtungen (Krankenhaus,Schule,Kindergärten)und es verkehrt eine Buslinie, so dass viele Fußgänger und Radfahrer, insbesondere auch Schüler, die Straße benutzen und überqueren. Dieses Zusammentreffen von hohem Verkehrsaufkommen und erheblichem Rad- und Fußgängerverkehr begründet trotz der vorhandenen Seitenanlagen und Überquerungshilfen eine erhebliche Gefahr. Davon geht auch die Beklagte für Teilstücke der Krankenhausstraße aus.

Eine besondere Unfallhäufigkeit und die Feststellung, dass Unfälle auf überhöhter Geschwindigkeit beruhen, ist nicht erforderlich. Die Bejahung einer konkreten Gefahrenlage setzt zwar eine sorgfältige Prüfung der Verkehrssituation voraus. Unfälle sind aber selten monokausal, sondern beruhen ganz überwiegend auf einer Mehrzahl von zusammenwirkenden Ursachen, die in ihren Verursachungsanteilen nicht oder nur schwer festzulegen sind. Außerdem kann durch verminderte Geschwindigkeiten zumindest der Schweregrad zu erwartender Unfälle positiv beeinflusst werden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 5. 4. 2001 - 3 C 23/00 - a.a.o

Bei dieser Ausgangssituation lag es im Ermessen der Klägerin, ob und welche Maßnahmen sie zur Bekämpfung der Gefahr ergreift. Die Anordnung einer Geschwindigkeitsbeschränkung war in solch einem Fall ein geeignetes und angemessenes Mittel, um die Gefahr für die schwächeren Verkehrsteilnehmer zu verringern.

Der Landrat des Rhein-Erft-Kreises hat als Kreispolizeibehörde zwar einer Geschwindigkeitsbeschränkung auf der Bachstraße/ Krankenhausstraße widersprochen, weil diese Straßenverbindung vorläufig, d. h. bis zu einer Verkehrsverlagerung, verkehrswichtig sei. Er hat damit der Leichtigkeit des Verkehrs Vorrang vor der Sicherheit eingeräumt. Diese Gewichtung ist zwar möglich, aber nicht zwingend.

Es gehört zum Kernbereich der Ermessensspielraumes, bei sich widersprechenden Zielen Prioritäten zu setzen. Den sachlichen Konflikt zwischen dem Interesse des Autofahrers nach einer zügigen Fortbewegung einerseits und der Sicherheit der schwächeren Verkehrsteilnehmer andererseits hat die Straßenverkehrsbehörde bei ihrer Ermessensentscheidung abwägend zu bewältigen. Dies hat die Klägerin hier getan, indem sie der Sicherheit des Verkehrs Vorrang eingeräumt hat.

Dies entsprach dem Gesamtverkehrskonzept der Klägerin, und sie konnte die städtebaulichen und planerischen Gesichtspunkte berücksichtigen, die sich aus dem Konzept ergeben. Der Durchgangsverkehr soll nach dem Konzept der Klägerin hauptsächlich über die Berrenrather und die Luxemburger Straße geführt werden, um die durch Wohngebiete führende Krankenhausstraße zu entlasten. Die Geschwindigkeitsbeschränkung soll Autofahrer dazu veranlassen, lieber die Vorbehaltsstraßen zu nutzen. Dies stellt eine zulässige und berücksichtigenswerte städtebauliche Zielsetzung dar, die die Sicherheit und die Wohnqualität im Bereich der Krankenhausstraße erhöht und die Gefahr verringert.

Die Klägerin war auch nicht gezwungen, nur für die Teilstücke der Krankenhausstraße, eine Geschwindigkeitsbeschränkung anzuordnen, in denen wegen der Nähe der Schulen oder Kindergärten eine besonders hohe Gefährdung besteht. Nach Nr. IV.2 der VwV-StVO zu Zeichen 274 soll eine dichte Aufeinanderfolge von Strecken mit und ohne Geschwindigkeitsbeschränkungen oder von Strecken mit solchen Beschränkungen in verschiedener Höhe vermieden werden. Denn der Wunsch schnell ans Ziel zu kommen, das Bemühen Treibstoff zu sparen und das natürliche Beharrungsvermögen führen dazu, dass Autofahrer sich oft erst zögerlich auf eine niedrigere Höchstgeschwindigkeit einstellen. Eine Verstetigung der Geschwindigkeit kann der Verkehrssicherheit deshalb oft wesentlich zuträglicher sein als eine in kurzen Abständen wechselnde Höchstgeschwindigkeit.

Vgl. BayVGH, Beschluss vom 7. 8. 2007 - 11 ZB 06.2389 -(juris).

Damit hielt sich die Klägerin bei ihren Verkehrsanordnungen innerhalb des ihr zustehenden Ermessenspielraumes, so dass kein Anlass für eine Weisung der Beklagten im Rahmen der Fachaufsicht bestand. Diese war deshalb aufzuheben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.