1

Tatbestand Im Juni 1978 zeigte die Klägerin das Arzneimittel L. Ginseng extra stark gemäß Art. 3 § 7 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Neuordnung des Arzneimittelrechts an. Als wirksamer Bestandteil pro 100 ml war angegeben „Extract. Rad. Ginseng C.A. Meyer 1:1, 6,0 g". Die Anwendungsgebiete waren wie folgt bezeichnet: Überlastungen kör- perlicher und geistiger Art, Konzentrationsmangel, Leistungsminderung, Nachlassen der Spannkraft, altersbedingte Schwächezustände, Rekonvaleszenz nach Krankhei- ten und Operationen. Im Dezember 1989 beantragte die Klägerin die Verlängerung der Zulassung. Mit Än- derungsanzeige vom 20. Januar 1992 änderte die Klägerin die Deklaration des arz- neilich wirksamen Bestandteils pro 100 ml in „Ginsengwurzeltrockenextrakt 4:1, 1,5 g. Am 4. Oktober 1993 übersandte das Bundesgesundheitsamt der Klägerin ein Män- gelschreiben. Dieses beantwortete die Klägerin am 2. Oktober 1996 und legte eine überarbeitete Dokumentation vor. Der arzneilich wirksame Bestandteil wurde nun- mehr wie folgt bezeichnet: Trockenextrakt aus Ginsengwurzel (3-4,5:1), Auszugsmit- tel Ethanol 30 %. Am 27. Dezember 2000 legte die Klägerin die Erklärung zum Einreichen der Unterla- gen gemäß 10. Änderungsgesetz vor und beantragte eine Verlängerung der Zulas- sung nach §§ 105 Abs. 4a, 22 Abs. 3 des Arzneimittelgesetzes (AMG).

2

Mit Bescheid vom 1. September 2003 verlängerte das Bundesinstitut für Arznei- mittel und Medizinprodukte (BfArM) die Zulassung für das Arzneimittel. Dem Be- scheid waren zahlreiche Auflagen beigefügt (A. 1 bis A. 26). Die Auflage A. 13 hatte folgenden Wortlaut: „Der Einfluss von / .../ auf den Blutzuckerspiegel von medikamentös unbehan- delten sowie medikamentös vorbehandelten Diabetes mellitus-Patienten ist in einer hierzu geeigneten Studie zu untersuchen. In die Studie sind folgende Therapiegruppen einzuschließen: nicht medikamentös vorbehandelte Patien- ten, Patienten unter oraler Antidiabetika-Therapie (differenziert nach Wirkprin- zip) und Patienten unter Insulin-Therapie. In der Studie ist zwischen dem Ein- fluss der zugelassenen Dosierung von /.../ auf den Glukosestoffwechsel einer- seits und möglichen Arzneimittelinteraktionen zwischen /.../ und der jeweiligen medikamentösen Therapie andererseits zu unterscheiden. Gegebenenfalls notwendige Adaptionen der antidiabetischen Therapie (z.B. der Dosierung) sind zu dokumentieren. Die Dauer der Komedikation ist unter Berücksichti- gung von Sotianemi et al. (1995) zu diskutieren. Anpassungen der Dosierung der Antidiabetika nach Absetzen von /.../ sind ggf. im follow-up zu dokumentie- ren.

3

Die Auflage ist auch erfüllt, wenn eine Gegenanzeige für Patienten mit Diabetes mellitus in die Gebrauchs- und Fachinformation (wie in der Textvorlage vorgegeben) aufgenommen wird.

4

Bis zur Vorlage der Untersuchungsergebnisse sind ein Warnhinweis sowie ein Wechselwirkungshinweis in die Gebrauchs- und Fachinformation (wie in der Textvorlage vorgegeben) aufzunehmen. Nach Vorlage der Studie werden die beauflagten Texte den Ergebnissen entsprechend angepasst. Die Studie ist innerhalb einer Frist von 60 Monaten nach Verlängerung der Zulassung vorzulegen."

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Im Übrigen wird wegen des Wortlauts der Auflagen auf den Bescheid Bezug ge- nommen. Am 9. Oktober 2003 hat die Klägerin Klage erhoben und die Aufhebung der Auflagen A.12, A. 13 A. 16, A.17, A. 18, A. 19, A. 22 und A. 24 begehrt. Hinsichtlich der Auflagen A. 16, A. 18. und A. 19 haben die Beteiligten mit Schriftsatz vom 1. März 2007 bzw. 16. April 2007 die Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt. Hinsichtlich der Auflagen A. 17. A. 22 und A. 24 sowie bezüglich der Auflage A. 12 mit Ausnahme der in Auflage A. 13 genannten Texte haben die Beteiligten in der mündlichen Verhandlung vom 24. April 2007 die Hauptsache für erledigt erklärt.

6

Hinsichtlich der noch im Streit befindlichen Regelungen trägt die Klägerin zur Be- gründung im Wesentlichen vor: Die Auflage A. 13 sei unverhältnismäßig und daher rechtswidrig. Aus der von der Beklagten herangezogenen Studie von Sotianemi et. al. sowie der Publikation von Sievenpieper et. al. ergebe sich keine klinisch relevante Gesundheitsgefahr, so dass die geforderte umfangreiche Studie nicht erforderlich sei. Die in der Studie von Sotianemi et al. beobachtete Senkung des Nüchternblutzu- ckers könne nicht sicher auf die Ginsengeinnahme zurückgeführt werden, da auch Änderungen in der Ernährung und der körperlichen Aktivität vorgelegen hätten. Die in der Studie von Sievenpieper et. al. für einige Ginsengzubereitungen beobachteten Wirkungen auf den Blutzucker seien marginal. Die diagnostisch wichtigen Blutgluko- se-Werte 2 Stunden nach Durchführung des oralen Glukose Toleranz Tests seien sämtlich im Normbereich gewesen. Auch die vom BfArM angeführten Handbücher zeigten keine Risiken auf, die die von der Beklagten verlangte Studie oder eine Ge- genanzeige rechtfertigen könnten. Die in der Auflage A. 13 in Verbindung mit der Auflage A. 12 geforderten Warn- und Wechselwirkungshinweise seien ebenfalls nicht erforderlich. Vielmehr reiche ein Hinweis, wie er in dem Verfahren 7 K 6773/03 vereinbart worden sei, aus. Die Beweislast für die nach Auffassung der Beklagten durch die Einnahme von Ginseng verursachte Gefahr für Diabetiker trage die Beklag- te. Aus den dargelegten Gründen sei die Auflage A. 12 rechtswidrig, soweit der Klä- gerin aufgegeben worden sei, unter Ziff. 2.3 Abs. 2 bis Abs. 4 der Gebrauchsinforma- tion Wechselwirkungshinweise in die Packungsbeilage aufzunehmen.

7

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

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die Auflagen A. 12, soweit diese die in Auflage A. 13 genannten Formulierungen in der Gebrauchs- und Fachinformation vorschreibt, sowie die Auflage A. 13 im Bescheid vom 1. September 2003 aufzuheben.

9

Die Beklagte beantragt,

10

die Klage abzuweisen.

11

Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Aus den von ihr vorgelegten Unterlagen ergebe sich, dass Ginsengpräparate den Blutzuckerspiegel beeinflussen könnten. Angesichts der bislang nicht vorhandenen systematischen Untersuchungen zu den Auswirkungen von Ginsengzubereitungen auf den Blutzuckerspiegel von Diabetikern seien die in Auflage A. 13 geforderten Untersuchungen erforderlich, zumal Anhaltspunkte für mögliche Interaktionen zwischen Ginseng und blutzuckersenkenden Präparaten gegeben seien. Es gebe auch eine UAW-Meldung aus dem Jahr 1988, nach der ein 60jähriger Patient unter Ginsengeinnahme eine Hypoglykämie entwickelt habe. Nähere Einzelheiten seien jedoch nicht mehr in Erfahrung zu bringen. Aus weiterer neuerer Literatur ergebe sich, dass amerikanischer und asiatischer Ginseng das Hypoglykämierisiko erhöhen könne und die Rolle von Ginseng bei der Behandlung von Diabetikern sowie das Risiko klinisch signifikanter Interaktionen noch geklärt werden müssten. Es liege daher der Versagungsgrund des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG vor. Falls man davon ausgehe, dass dieser Versagungsgrund nicht durch eine Auflage nach § 105 Abs. 5a AMG ausgeräumt werden könne, sei die Beklagte gemäß § 30 Abs. 2a AMG in Verbindung mit §§ 30 Abs. 1, 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AMG verpflichtet, die Zulassung durch Auflage so zu ändern, dass der Versagungsgrund entfalle. Es sei aber nicht einzusehen, weshalb dann die auf dasselbe Ergebnis zielende Auflage A. 13 nicht auf § 105 Abs. 5a AMG gestützt werden könne.

12

Mit Schriftsatz vom 13. bzw. 24. Juli 2007 haben die Beteiligten auf eine weitere mündliche Verhandlung verzichtet.

13

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte, die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des BfArM sowie die von den Beteiligten eingereichten Unterlagen Bezug genommen.

14

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

15

Das Gericht entscheidet gemäß § 101 Abs. 2 VwGO ohne (weitere) mündliche Verhandlung, da die Beteiligten eine entsprechende Verzichtserklärung abgegeben haben.

16

Soweit das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt worden ist, ist es in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

17

Im Übrigen ist die zulässige Anfechtungsklage begründet.

18

Die Auflage A. 13 und die Auflage A. 12, soweit sie die in der Auflage A. 13 angeordneten Maßnahmen in den Textvorlagen umsetzt, sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

19

Die in Auflage A. 13 Absatz 1 des Bescheides getroffene Anordnung, bestimmte Studien durchzuführen, ist bereits deshalb rechtswidrig, weil dafür eine Ermächtigungsgrundlage nicht vorhanden ist. Gemäß § 105 Abs. 5a Satz 2 AMG, auf den die Beklagte die Auflage A. 13 gestützt hat, können Auflagen neben der Sicherstellung der in § 28 Abs. 2 genannten Anforderungen auch die Gewährleistung von Anforderungen an die Qualität, Unbedenklichkeit und Wirksamkeit zum Inhalt haben, es sei denn, dass wegen gravierender Mängel der pharmazeutischen Qualität, der Wirksamkeit oder der Unbedenklichkeit Beanstandungen nach Abs. 5 mitgeteilt oder die Verlängerung der Zulassung versagt werden muss. Die in der Auflage A. 13 Abs. 1 verlangten Studien über den Einfluss von Ginseng auf den Blutzuckerspiegel dienen aber nicht der Gewährleistung von Anforderungen an die Unbedenklichkeit des Arzneimittels. Aus der Formulierung „Gewährleistung von Anforderungen an die Unbedenklichkeit" ergibt sich eindeutig, dass mit der Erfüllung der Auflage der nach Auffassung der Beklagten bestehende Mangel endgültig behoben sein, also die Unbedenklichkeit belegt sein muss. Die von der Beklagten der Klägerin auferlegten Studien sollen aber, wie sich auch aus Abs. 3 Satz 2 der Auflage A. 13 ergibt, erst die Grundlage für eine abschließende Beurteilung der Risiken des Arzneimittels für Diabetiker schaffen. Ein Beleg der Unbedenklichkeit des Arzneimittels für Diabetiker wird daher durch die verlangten Studien nicht gewährleistet. Die in der Auflage A. 13 Abs. 1 geforderten Studien dienen somit aus der Sicht der Beklagten, worauf diese im gerichtlichen Verfahren auch hingewiesen hat, der Sicherung einer ausreichenden Prüfung des Arzneimittels für Diabetiker und stehen daher im Zusammenhang mit § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG. Der darin geregelte Versagungsgrund wird aber in § 105 Abs. 5a Satz 2 AMG nicht erwähnt. Dem kann die Beklagte nicht entgegenhalten, dass sie im Falle einer Aufhebung der Auflage A. 13 durch das Gericht berechtigt wäre, die Zulassung gemäß § 30 Abs. 2a AMG in Verbindung mit §§ 30 Abs. 1, 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 AMG durch Auflage zu ändern. Es erscheint schon zweifelhaft, ob im Rahmen einer Änderung nach § 30 Abs. 2a AMG die in Auflage A. 13 Abs. 1 geforderten Studien verlangt werden könnten, da diese die aus der Sicht der Beklagten bestehenden Bedenken gegen die Unbedenklichkeit, wie dargelegt, nicht sicher ausräumen würden. Dem braucht aber nicht weiter nachgegangen zu werden, denn bei der Änderung nach § 30 Abs. 2a AMG in Verbindung mit § 30 Abs. 1 AMG handelt es sich um ein gesondertes, noch nicht durchgeführtes Verwaltungsverfahren, das im Rahmen der erhobenen Klage nicht vom Gericht fiktiv geprüft werden kann.

20

Absatz 2 der Auflage A. 13 sowie die entsprechenden Formulierungen in der Gebrauchs- und Fachinformation (Auflage A. 12 in Verbindung mit Nr. 2.1 Satz 2 der Gebrauchinformation, FN 5. Satz 2 der Fachinformation) sind ebenfalls aufzuheben, da sie keine selbständigen, sofort umzusetzenden Regelungen enthalten, was die Vertreter der Beklagten in der mündlichen Verhandlung bestätigt haben; vielmehr ist die dort genannte Gegenanzeige als Alternative für den Fall, dass die Klägerin die verlangten Studien nicht durchführen will, genannt. Für den Fall, dass die Auflage A. 13 Abs. 1 rechtswidrig ist und deshalb keinen Bestand hat, trifft Absatz 2 der Auflage A. 13 keine Regelung. Absatz 2 der Auflage A. 13 ist daher mit deren Absatz 1 untrennbar verbunden und somit ebenfalls aufzuheben. Abs. 3 der Auflage A. 13 und die entsprechenden Formulierungen in der Gebrauchs- und Fachinformation gemäß Auflage A. 12 (Nr. 2.3 Abs. 2 bis 4 der Gebrauchsinformation, FP 7. Abs. 2 der Fachinformation) sind ebenfalls mit Absatz 1 der Auflage A. 13 untrennbar verbunden, weil sie unter Bezugnahme auf die dort verlangten Studien befristet sind. Die Klägerin wird durch die angefochtenen Regelungen rechtswidrig belastet und ist daher auch in ihren Rechten verletzt.

21

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 2 VwGO; hinsichtlich der Auflagen A. 12, A. 17 und A. 24 ist eine Kostenteilung angemessen, da sich die Beteiligten im Wege des gegenseitigen Nachgebens geeinigt haben. Dabei ist zu berücksichtigen, dass den durch Urteil entschiedenen Teilen der Auflage A. 12 keine eigenständige Bedeutung zukommt, da sie nur die Auflage A. 13 umsetzen. Bezüglich der Auflagen A. 16, A. 18 und A. 19 ist die Klägerin den Forderungen des BfArM nachgekommen, so dass ihr insoweit die Kosten aufzuerlegen sind. Hinsichtlich der Auflage A. 22 folgt die Kostenverteilung daraus, dass die erhobene Anfechtungsklage insoweit voraussichtlich keinen Erfolg gehabt hätte, weil dem Satz 2 dieser Auflage kein Regelungscharakter zukommen und eine Anfechtungsklage daher mangels eines Verwaltungsakts unzulässig gewesen sein dürfte.

22

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf 167 Abs. 1 VwGO, § 709 Satz 1 und 2 ZPO.