Verwaltungsgericht Köln, 4 K 5520/06

T a t b e s t a n d

Die Klägerin nahm im Sommer 2005 an der Abschlussprüfung im Beruf „Fachangestellter/Fachangestellte für Bürokommunikation“ teil, die von den Prüfungsausschüssen des Bundesverwaltungsamtes abgenommen wurde. Die Klägerin erhielt von dem Vorsitzenden des Prüfungsausschusses eine Bescheinigung über das Bestehen der Prüfung und vom Bundesverwaltungsamt ein entsprechendes Abschlusszeugnis.

Am 30. Dezember 2005 ging im Ausbildungszentrum des Bundesverwaltungsamtes in Berlin eine E-Mail ein, in der von einem anonymen Absender behauptet wurde, dass die Prüfungsaufgaben im Fach „Wirtschafts- und Sozialkunde“ der Abschlussprüfung 2005 im Beruf „Fachangestellter/ Fachangestellte für Bürokommunikation“ im Vorfeld teilweise bekannt gewesen seien. Die E-Mail wurde von dort am 2. Januar 2006 an die zuständige Stelle des Bundesverwaltungsamts weitergeleitet. Dortige Ermittlungen ergaben, dass der Verfasser der anonymen E-Mail ein Auszubildender war, der die damalige Prüfung selbst nicht bestanden hatte.

Weitere Ermittlungen des Bundesverwaltungsamtes ergaben folgenden (im Wesentlichen unstreitigen) Sachverhalt:

In einer Vertretungsstunde in der Klasse BV 26 habe einer der Berufsschullehrer, Herr L. -K. L1. , offenbar den Eindruck gewonnen, dass die 23 Auszubildenden kurz vor der anstehenden Abschlussprüfung keinen ausreichenden Wissensstand besäßen. Er habe mit der Klassensprecherin vereinbart, sie später noch einmal anzurufen und weitere Tipps zur Prüfungsvorbereitung zu geben. In diesem Telefonat habe er ihr den Text der ihm bekannten Prüfungsaufgaben diktiert, der zwar nicht wörtlich mit dem der Originalaufgaben übereingestimmt habe, wohl aber dem wesentlichen Inhalt nach. Die Klassensprecherin habe den ihr diktierten Text als E-Mail am 27. Mai 2005 an einen Teil der Klassenkollegen versandt, die die E-Mail dann ihrerseits an die übrigen Mitglieder der Berufsschulklasse weitergeleitet hätten. Am 3. Juni 2005 fand sodann die schriftliche Abschlussprüfung im Fach „Wirtschafts- und Sozialkunde“ statt.

Am 21. März 2006 befragte das Bundesverwaltungsamt die Klägerin zu dem Vorgang. Diese gab an, sie sei nur telefonisch unterrichtet worden. Nach Vorlesen der ersten Frage, habe sie das Gespräch abgebrochen.

Am 1. März 2006 fand auf Veranlassung des Bundesverwaltungsamtes eine gemeinsame Sitzung der betroffenen Prüfungsausschüsse I, II, IV-VI statt, in der über rechtliche Konsequenzen entschieden werden sollte. Ausweislich der Ergebnisniederschrift der Sitzung lehnten die Prüfungsausschüsse I, II und IV das Vorliegen eines besonders schweren Falles einer Täuschungshandlung im Sinne des § 18 Abs. 3 der einschlägigen Prüfungsordnung ab, während die Prüfungsausschüsse V und VI das Vorliegen eines solchen bejahten.

Am 18. April 2006 fand daraufhin im Bundesministerium des Innern eine Besprechung zwischen diesem und dem Bundesverwaltungsamt statt mit dem Ergebnis, die drei Prüfungsausschüsse zu bitten, ihre (ablehnende) Entscheidung zu überdenken. Der Prüfungsausschuss II blieb bei seiner Auffassung, dass es sich nicht um einen besonders schweren Fall einer Täuschungshandlung handele; die Prüfungsausschüsse I und IV schlossen sich demgegenüber der Einschätzung der Prüfungsausschüsse V und VI an.

Am 12. Juli 2006 hörte der Prüfungsausschuss die Klägerin zu dem Vorgang an und kam zu dem Ergebnis, dass die Befragung der Klägerin nicht zweifelsfrei habe klären können, dass diese einen besonders schweren Fall einer Täuschung im Prüfungsfach „Wirtschafts- und Sozialkunde“ begangen habe. Eine Aufhebung sei unverhältnismäßig. Auch in den übrigen 22 Fällen beschlossen die jeweiligen Prüfungsausschüsse nach Anhören der Prüflinge, aus Gründen der Verhältnismäßigkeit im Ergebnis von einer Sanktionierung und damit Aufhebung der Prüfung abzusehen. Der Prüfungsausschuss II nahm an dem Anhörungsverfahren nicht teil.

Mit Bescheid vom 9. August 2006 nahm das Bundesverwaltungsamt sodann gegenüber der Klägerin – wie auch gegenüber allen anderen (22) Prüflingen der Abschlussklasse BV 26 - die am 23. August 2005 erteilte Bescheinigung über das Bestehen der Abschlussprüfung sowie das Prüfungszeugnis des Bundesverwaltungsamtes vom 6. September 2005 über die bestandene Abschlussprüfung nach § 48 Abs. 1 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) hinsichtlich der Feststellung des Bestehens der Abschlussprüfung und des Prüfungsergebnisses in dem Fach „Wirtschafts- und Sozialkunde“ mit Wirkung für die Vergangenheit zurück. Zur Begründung führte das Bundesverwaltungsamt im Wesentlichen aus: Die Bescheide seien rechtswidrig gewesen. Eine Feststellung der Leistungen im Prüfungsfach „Wirtschafts- und Sozialkunde“ sei nach allgemeingültigen Prüfungsgrundsätzen nicht möglich gewesen. Gegenüber Mitprüflingen, die die Informationen vorab nicht erhalten hätten, habe die Klägerin einen ungerechtfertigten Vorteil gehabt, so dass der verfassungsrechtlich garantierte und für das Prüfungswesen oberste Grundsatz der Gleichbehandlung und damit der Chancengleichheit verletzt sei. Im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens komme es zu dem Schluss, dass das öffentliche Interesse an einer Aufhebung der Prüfungsentscheidung gegenüber dem Vertrauen der Klägerin in den Bestand des Prüfungsergebnisses wesentlich überwiege.

Mit Schreiben vom 15. August 2006 unterrichtete zudem der Präsident des Bundesverwaltungsamtes die Mitglieder der Prüfungsausschüsse darüber, dass sich das Bundesverwaltungsamt aus rechtlichen Erwägungen dem Votum der Prüfungsausschüsse, keine Sanktionen zu verhängen, nicht anschließen könne. Das vorherige Bekanntsein der Prüfungsaufgaben und Lösungshinweise gehöre zu den gravierendsten Verstößen gegen ein ordnungsgemäßes Prüfungsverfahren. Dieser elementare Mangel könne nur durch einen erneuten Qualifikationsnachweis geheilt werden. Andernfalls würden auch Gleichbehandlung und Chancengleichheit derjenigen Prüflinge verletzt, die diesen ungerechtfertigten Vorteil nicht gehabt haben.

Den von der Klägerin gegen den Rücknahmebescheid erhobenen Widerspruch wies das Bundesverwaltungsamt mit Widerspruchsbescheid vom 7. Dezember 2006 zurück.

Am 28. Dezember 2006 hat die Klägerin Klage erhoben.

Zur Begründung der Klage trägt sie im Wesentlichen vor:

Die Voraussetzungen für die Aufhebung der Prüfungsentscheidung gemäß § 18 Abs. 3 Prüfungsordnung lägen nicht vor. Sie habe die Prüfung in einem ordnungsgemäßen Prüfungsverfahren bestanden. Eine Täuschungshandlung liege nicht vor. Sie habe gerade keine konkrete Kenntnis vom Aufgabeninhalt und Lösungsmuster der Prüfung gehabt. Soweit ein Prüfungsteilnehmer, der in Vorbereitung der Prüfung eine Vielzahl von Prüfungsaufgaben und –fällen gelöst habe, auf einen ähnlichen oder gleichgelagerten Fall stoße, sei dies unschädlich. Gleiches müsse für die vorliegende Fallkonstellation gelten, in der dem Prüfungsteilnehmer eine (Teil-)Aufgabe der Prüfung zwar zur Kenntnis gegeben worden sei, er diese jedoch nicht als Prüfungsaufgabe ernst genommen und entsprechend auch nicht in seine Vorbereitung einbezogen habe. Nach Abschluss des Prüfungsverfahrens komme im Übrigen gemäß § 18 Abs. 3 Prüfungsordnung nur die Rücknahme der Feststellung des Bestehens der Prüfung insgesamt in Betracht, nicht aber die Anordnung der Wiederholung von (Teil-)Prüfungen.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Bundesverwaltungsamtes vom 09.08.2006 und den Widerspruchsbescheid vom 07.12.2006 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie trägt vor: Die Rücknahme sei hier nach § 48 VwVfG zu Recht erfolgt. Gegenüber den Mitprüflingen, die die für die Klägerin verfügbaren Informationen nicht gehabt hätten, habe sie einen ungerechtfertigten Vorteil gehabt, so dass der verfassungsrechtlich garantierte und für das Prüfungswesen oberste Grundsatz der Gleichbehandlung und damit der Chancengleichheit verletzt sei. Der Umfang der erfolgten Rücknahme entspreche der zu beanstandenden Leistung im Fach Wirtschafts- und Sozialkunde und deren Auswirkungen auf die Gesamtleistung in der Prüfung. Eine weitergehende Rücknahme sei unverhältnismäßig.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte sowie der im vorliegenden Verfahren beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die zulässige Klage ist begründet.

Der Bescheid des Bundesverwaltungsamtes vom 9. August 2006 und der Widerspruchsbescheid vom 7. Dezember 2006 sind rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -.

Das Bundesverwaltungsamt war zu einer Rücknahme der erteilten Bescheinigung über das Bestehen der Abschlussprüfung sowie des Prüfungszeugnisses über die bestandene Abschlussprüfung betreffend die Feststellung des Bestehens der Abschlussprüfung und des Prüfungsergebnisses in dem Fach „Wirtschafts- und Sozialkunde“ nicht befugt.

Eine solche Ermächtigung ergibt sich entgegen der Auffassung der Beklagten nicht aus § 48 Verwaltungsverfahrensgesetz – VwVfG -.

§ 48 Abs. 1 VwVfG wird vorliegend von § 18 Abs. 3 Satz 1 der Prüfungsordnung für die Durchführung von Abschlussprüfungen in dem anerkannten Ausbildungsberuf Fachangestellter/Fachangestellte für Bürokommunikation vom 6. Juni 2000 in der (zum Zeitpunkt der Entscheidung über den Widerspruch geltenden maßgeblichen) Fassung vom 4. Juli 2005 - PO – verdrängt.

§ 18 Abs. 3 Satz 1 PO basiert auf der Ermächtigung in § 41 des Berufsbildungsgesetzes vom 14. August 1969, zuletzt geändert durch Artikel 40 des Vierten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt vom 24. Dezember 2003 - BBiG a.F. – (jetzt § 47 des Berufsbildungsgesetzes vom 23. März 2005 – BBiG –, der bis auf den neuen Abs. 2 Satz 2 der Vorschrift des § 41 BBiG a.F. entspricht).

Der Anwendungsbereich des Verwaltungsverfahrensgesetzes, mithin auch des § 48 VwVfG, ist gemäß § 1 Abs. 1 VwVfG nur eröffnet, soweit nicht Rechtsvorschriften des Bundes inhaltsgleiche oder entgegenstehende Bestimmungen enthalten. Diese gesetzlich angeordnete Subsidiarität der Vorschriften des VwVfG gilt auch gegenüber der oben genannten Prüfungsordnung des Bundesverwaltungsamtes. Diese stellt eine Rechtsvorschrift des Bundes im Sinne des § 1 Abs. 1 VwVfG dar. Rechtsvorschriften des Bundes sind nicht nur Bundesgesetze im formellen Sinne, sondern auch dem Bund zurechenbare Rechtsvorschriften im materiellen Sinne, die im Außenverhältnis unmittelbare Rechts- und Bindungswirkungen für und gegen Behörden und Bürger erzeugen.

Vgl. Bonk/Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum VwVfG, 6. Auflage, § 1 Rdnr. 191.

Die vorliegend einschlägige Prüfungsordnung des Bundesverwaltungsamtes gehört zu den letztgenannten Rechtsvorschriften, also zu den in § 79 Abs. 4 Satz 1 BBiG genannten „von der zuständigen Stelle zu erlassenden R e c h t s v o r s c h r i f t e n für die Durchführung der Berufsbildung“.

Vgl. zum Inhalt der Rechtsvorschriften i.S.d. § 79 Abs. 4 BBiG, Herkert/Töltl, Berufsbildungsgesetz, Loseblattkommentar, 60. Ergänzungslieferung, Oktober 2007, § 79 Rdnrn. 22, 21.

Sie ist zwar keine Rechtsverordnung, aber auch nicht nur interne Allgemeine Verwaltungsvorschrift ohne Bindungswirkung im Außenverhältnis. Die Prüfungsordnung ist vielmehr eine Rechtsnorm mit Satzungscharakter und enthält Rechtssätze mit verbindlicher Außenwirkung (sog. statutarisches Recht).

Vgl. Wohlgemuth in Wohlgemuth/Lakies u.a., Berufsbildungsgesetz, Kommentar für die Praxis, 3. Auflage 2006, § 47 Rdnr. 15, § 9 Rdnr. 12; wohl auch Herkert/Töltl, a.a.O., § 47 Rdnr. 4 ff., § 79 Rdnrn. 21; a.A. nunmehr Knopp/Kraegeloh, Berufsbildungsgesetz, 5. Auflage 2005.

Diese Rechtsvorschrift ist dem Bund über die bundesgesetzliche Ermächtigung des § 47 BBiG unmittelbar zuzurechnen. Entsprechend wird die Prüfungsordnung vom Bundesverwaltungsamt (einer Bundesoberbehörde) als zuständiger Stelle erlassen, vom Bundesministerium des Innern genehmigt und öffentlich bekannt gemacht.

Damit unterscheidet sich die Prüfungsordnung des Bundesverwaltungsamtes von Satzungen bundesunmittelbarer Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts, bei denen nicht der Bund handelt, sondern eine von ihm geschaffene rechtlich selbständige juristische Person. Solche Satzungen gehören nicht zu den dem VwVfG vorgehenden Rechtsvorschriften, da sie nur der jeweiligen juristischen Person, nicht aber dem Rechtsträger Bundesrepublik Deutschland zugerechnet werden können.

Vgl. Bonk/Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, Kommentar zum VwVfG, 6. Auflage, § 1 Rdnr. 191; Amtliche Begründung zum Gesetzentwurf, BT-Drs. 7/910, S. 32.

Die oben genannte Vorschrift des § 18 Abs. 3 Satz 1 PO trifft für den Fall des Bekanntwerdens einer Täuschungshandlung nach Abschluss der Prüfung eine sachlich abschließende und von § 48 VwVfG abweichende Regelung. Nach § 18 Abs. 3 Satz 1 PO kann der Prüfungsausschuss in besonders schweren Fällen innerhalb eines Jahres nach Abschluss der Prüfung nach Anhören des Prüflings die Prüfung für nicht bestanden erklären, wenn die Täuschungshandlung erst nach Abschluss der Prüfung bekannt wird. Da § 18 PO insoweit weder nach Art und Weise noch nach Form und Ausmaß der Täuschungshandlung differenziert, ist auch der vorliegende Fall von der Vorschrift erfasst, in dem eine Täuschungshandlung wegen der Vielzahl der möglicherweise betroffenen Prüflinge gegebenenfalls den ordnungsgemäßen Ablauf des Prüfungsverfahrens insgesamt in Frage stellen kann.

§ 18 Abs. 3 Satz 1 PO beschränkt – in Abweichung von § 48 VwVfG – im Interesse der Rechtssicherheit und des Rechtsfriedens sowie vor allem auch des Vertrauensschutzes des Prüflings die Rücknahmebefugnis auf b e s o n d e r s s c h w e r e Fälle einer Täuschungshandlung und auf den Zeitraum eines Jahres nach Abschluss der Prüfung unabhängig vom Bekanntwerden der Täuschungshandlung. Die Beschränkung der Zahl der Sanktionsmöglichkeiten nach Abschluss des Prüfungsverfahrens auf ein Nichtbestehen bedeutet im Übrigen, dass nur noch Verstöße geahndet werden dürfen, deren Intensität vor Abschluss der Prüfung gleichfalls die Erklärung der Prüfung für nicht bestanden gerechtfertigt hätte; alle leichteren Verstöße bleiben demgegenüber sanktionslos.

Vgl. zum Justizprüfungsrecht Klenke, Rechtsfragen des Justizprüfungsrechts, NWVBL 1988, 199, 203; OVG NRW, Urteil vom 13. Oktober 1987 – 22 A 699/87 -.

Zudem stellt § 18 Abs. 3 Satz 1 PO die Entscheidung über die Folgen einer Täuschungshandlung allein in das Ermessen des P r ü f u n g s a u s s c h u s s e s.

Vor diesem Hintergrund konnte das Bundesverwaltungsamt als zuständige Stelle auf der Grundlage von § 48 VwVfG keine von dem Beschluss der Prüfungsausschüsse abweichende Entscheidung treffen.

Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich zugleich, dass das Bundesverwaltungsamt auch keine Regelungskompetenz aus § 18 Abs. 3 Satz 1 PO oder den Vorschriften des BBiG ableiten kann.

§ 18 Abs. 3 PO weist die Prüfung, ob eine Täuschungshandlung vorliegt und welche rechtlichen Konsequenzen diese nach sich zieht, also die Tatsachenfeststellung und die rechtliche Bewertung, allein dem Prüfungsausschuss zu und überträgt ihm damit wissentlich eine Kompetenz, die über den eigentlichen Prüfungs- und Beurteilungsspielraum eines Prüfungsausschusses bei der Bewertung von Prüfungsleistungen hinausgeht. Die Mitglieder des Prüfungsausschusses haben insoweit innerhalb ihres eigenen Zuständigkeitsbereichs im Rahmen der Prüfungsvorschriften und –bestimmungen zu entscheiden.

Wohlgemuth in Wohlgemuth/Lakies u.a., a.a.O., § 39 Rdnr. 2.

§ 18 Abs.3 PO ergänzt insoweit die bereits in der (bundesgesetzlichen) Vorschrift des § 42 Abs. 1 BBiG umschriebenen Kompetenzen des Prüfungsausschusses, wonach Beschlüsse über die Noten zur Bewertung einzelner Prüfungsleistungen, der Prüfung insgesamt sowie über das Bestehen und Nichtbestehen der Abschlussprüfung durch den Prüfungsausschuss gefasst werden. Raum für einen Selbsteintritt des Bundesverwaltungsamtes geben insoweit weder die Prüfungsordnung noch das Berufsbildungsgesetz.

Der Auffassung des Bundesverwaltungsamtes, es könne eine vermeintlich rechtswidrige Entscheidung des Prüfungsausschusses durch eine für rechtmäßig erachtete Regelung ersetzen, liegt eine Verkennung der Funktion und Systematik der Prüfungsordnung sowie der Befugnisse des Prüfungsausschusses in dem gesetzlich vorgesehenen System zugrunde. Die Prüfungsordnung wird nach § 79 Abs. 4 Satz 1 BBiG vom Berufsbildungsausschuss, einem Organ der „zuständigen Stelle“, hier also des Bundesverwaltungsamtes, erlassen; seine Beschlüsse gelten insoweit als solche der zuständigen Stelle.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 – 2 BvL 19/84 -.

Dabei ist die Rechtsetzungsmacht des Berufsbildungsausschusses im Bereich des Prüfungswesens und insbesondere beim Erlass von Prüfungsordnungen von herausragender Bedeutung. Dem Ausschuss steht als Gremium eine Regelungsbefugnis im Sinne einer subsidiären Allzuständigkeit im Rahmen des vorgegebenen Gesetzes- und Verordnungsrechts zur „Durchführung der Berufsbildung“ zu.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Mai 1986 – 2 BvL 19/84 -; Wohlgemuth in Wohlgemuth/Lakies u.a., a.a.O., § 79 Rdnr. 27.

Der Berufsbildungsausschuss kann auch das Verfahren zur Errichtung der Prüfungsausschüsse und zur Bestimmung ihrer jeweiligen Kompetenzen durch Rechtsvorschrift gemäß §§ 9, 79 Abs. 4 BBiG bestimmen. Erlässt der Berufsbildungsausschuss – wie hier u.a. mit § 18 Abs. 3 PO - Rechtsvorschriften, mit denen der Zuständigkeitsbereich der Prüfungsausschüsse konkretisiert wird, so ist die zuständige Stelle an diese Zuständigkeitsregelung gebunden.

Vgl. Wohlgemuth in Wohlgemuth/Lakies u.a., a.a.O., § 39 Rdnr. 6.

Gleiches gilt für die auf dieser Grundlage getroffenen Entscheidungen der Prüfungsausschüsse. Ein Prüfungsausschuss ist als internes Organ zwar (ebenfalls) keine selbständige Behörde.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. Juli 1984 – 7 C 28/83 -.

Soweit die Prüfungsausschüsse jedoch im Rahmen ihrer Zuständigkeit tätig werden, nehmen sie Aufgaben der zuständigen Stelle wahr; ihre Entscheidung ist mit derjenigen der zuständigen Stelle gleich zu setzen. Der zuständigen Stelle steht es insofern nicht zu, sich über entsprechende Entscheidungen der Prüfungsausschüsse hinwegzusetzen und stattdessen eine eigene, von dem Beschluss des Prüfungsausschusses abweichende Entscheidung zu treffen.

Vgl. Wohlgemuth in Wohlgemuth/Lakies u.a., a.a.O., § 39 Rdnr. 4.

Eine Entscheidung der zuständigen Stelle kommt erst und nur soweit in Betracht, als die vorgenannten Organe nicht handlungsbefugt sind bzw. – im Fall des Berufsbildungsausschusses – von ihrer Kompetenz (noch) nicht Gebrauch gemacht haben.

Vgl. zur Kompetenzverteilung innerhalb der zuständigen Stelle, Wohlgemuth in Wohlgemuth/Lakies u.a., a.a.O., § 9 Rdnrn. 3, 4 .

Eine andere Sichtweise würde die entsprechenden Vorschriften des BBiG und die Vorschriften der Prüfungsordnung, einschließlich der in ihr enthaltenen Kompetenzzuweisungen, obsolet machen.

Angesichts der danach fehlenden Zuständigkeit des Bundesverwaltungsamtes und der Unanwendbarkeit des § 48 VwVfG kommt es auf das weitere Vorbringen der Beteiligten nicht an.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.