Verwaltungsgericht Köln, 27 K 1376/05

T a t b e s t a n d

Die Klägerin ist Inhaberin einer Mobilfunklizenz und betreibt ein Mobilfunknetz. Auf ihren Antrag hin, der am 22. März 2000 bei der Regulierungsbehörde für Post und Telekommunikation (heute: Bundesnetzagentur) einging, wurde ihr mit Bescheid vom 18. Mai 2000 das Nutzungsrecht an dem Rufnummernblock 0000 bestehend aus 10 Millionen Rufnummern zugeteilt.

Hierfür setzte die Regulierungsbehörde mit Gebührenbescheid vom 08. Juni 2000 eine Gebühr in Höhe von 10 Millionen DM (5.112.918,81 Euro) fest und stützte sich dabei auf die Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung in Verbindung mit Ziffer B.4 des zugehörigen Gebührenverzeichnisses, wonach die Zuteilungsge- bühr 1,00 DM pro Rufnummer betrug.

Aufgrund laufender gerichtlicher Auseinandersetzungen um die Rechtmäßigkeit der Gebührenerhebung kamen die Parteien mit Vereinbarung vom 03.07.2000 über- ein, dass die Klägerin gegen den Gebührenbescheid weder im Klageweg noch im Wege des einstweiligen Rechtsschutzes vorgehen werde. Sollte in einem Verfahren gegen die Gebührenerhebung für die Zuteilung ein anderes Unternehmen gerichtlich oder außergerichtlich die Festsetzung einer niedrigeren Gebühr als der gegenüber der Klägerin festgesetzten erwirken, verpflichtete sich die Beklagte, unter Abände- rung des Gebührenbescheids die Differenz zurück zu zahlen. Die Musterverfahren führten mit der Zurückweisung der Revision durch das Bundesverwaltungsgericht am 30. April 2003 zur rechtskräftigen Aufhebung der dort angegriffenen Gebührenbe- scheide mit der Begründung, dass die Gebührenregelung in Ziffer B.4. gegen das Äquivalenzprinzip verstoße und damit der Gebührenerhebung keine wirksame Er- mächtigungsgrundlage zu Grunde gelegen habe.

Nachdem die Telekommunikations- Nummerngebührenverordnung im Mai 2004 in geänderter Fassung rückwirkend zum 01. Dezember 1999 in Kraft getreten war, zog die Regulierungsbehörde die Klägerin (erneut) mit Gebührenbescheid vom 08. November 2004 für die Rufnummernzuteilung zu Gebühren in Höhe von 500.000,00 Euro heran.

Hiergegen legte die Klägerin am 23. November 2004 Widerspruch ein, den sie im Wesentlichen damit begründete, dass die für die Zuteilung von Rufnummern für Funknetze vorgesehene Gebührenhöhe von 0,05 Euro pro Rufnummer (immer noch) gegen das Äquivalenprinzip verstoße. Sie betrage (immer noch) das 444fache des angesetzten Verwaltungsaufwands in Höhe von 2.250,00 DM (ca. 1.125 EUR) und stehe damit weiterhin in einem groben Missverhältnis zum Wert der mit ihr abgegol- tenen Verwaltungshandlung.

Nachdem die Beklagte den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 04. Februar 2005 zurückgewiesen hatte, hat die Klägerin am 02. März 2005 Klage erho- ben, zu deren Begründung sie ihr bisheriges Vorbringen wiederholt und ergänzend die Auffassung vertritt, Mobilfunk-Rufnummern stellten keine knappe" Ressource im Sinne des Art. 11 Abs. 2 RL 97/13/EG dar, so dass gemäß Art. 11 Abs. 1 RL lediglich kostendeckende Gebühren erhoben werden dürften.

Sie beantragt,

den Gebührenbescheid vom 08. November 2004 in der Gestalt des Wider- spruchsbescheides vom 04. Februar 2005 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Auffassung, dass ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip nicht vor- liege. Bis zur Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes vom 30. April 2003 sei das Äquivalenzprinzip dahingehend verstanden worden, dass zwischen dem aus der Sicht des Empfängers zu beurteilenden Wert der Amtshandlung und der Gebühr kein gröbliches Missverhältnis bestehen dürfe. Das Bundesverwaltungsgericht fordere nunmehr zusätzlich, dass auch zwischen den durch die Amtshandlung entstandenen Verwaltungskosten und der Gebühr kein gröbliches Missverhältnis bestehen dürfe. Den Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts könne entnommen werden, dass es den Gebührenbescheid allein wegen des gröblichen Missverhältnisses zwischen den Kosten des Verwaltungsaufwandes und der Gebühr aufgehoben habe, nicht a- ber wegen eines gröblichen Missverhältnisses zwischen dem Wert der Amtshand- lung und der Gebühr. Im Hinblick darauf, dass bei der Beurteilung des Verhältnisses zwischen Gebühr und Kosten des Verwaltungsaufwandes eine wertende Beurteilung der Beklagten nötig sei, der Beklagten also ein Einschätzungsspielraum zustehe, könne ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip nicht festgestellt werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die als Anfechtungsklage zulässige Klage ist begründet.

Der Gebührenbescheid der Beklagten vom 08. November 2004 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 04. Februar 2005 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Bundesnetzagentur durfte von der Klägerin für die Zuteilung des Rufnummernblocks 0000 mit 10.000.000 Rufnummern mit Bescheid vom 18. Mai 2000 keine Gebühr in Höhe von 500.000,00 Euro erheben.

Diese Gebührenfestsetzung ist rechtswidrig, weil ihr keine wirksame Gebühren- regelung zu Grunde liegt.

Die Gebührenfestsetzung beruht auf dem im Zeitpunkt der Verwirklichung des Gebührentatbestandes geltenden § 43 Abs. 3 Satz 3 und 4 des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (BGBl. I S. 1120 - TKG a.F.) i.V.m. § 1 der Telekommunikations-Nummerngebührenverordnung vom 16. August 1999 (BGBl. I S.1887 - TNGebV) in der Fassung der Ersten Verordnung zur Änderung der Telekommunikationsnummernverordnung vom 7. Mai 2004 (BGBl. I S. 868), die rückwirkend zum 01. Januar 1999 in Kraft getreten ist. Diese sieht in der Anlage unter der Gebührenposition B.4 für die Zuteilung von Blocks von zehnstelligen oder elfstelligen Rufnummern für Funknetze der Nummernbereiche (0)15, (0)16 und (0)17 eine Gebühr in Höhe von 0,05 Euro je zugeteilter Rufnummer vor, so dass bei der Zuteilung eines Blocks von 10.000.000 Rufnummern eine Gebühr in Höhe von 500.000,00 Euro anfällt.

Dieser Gebührenhöhe steht nach der Begründung zur Änderungsverordnung ein Verwaltungskostenaufwand in Höhe von 500,00 Euro für die Zuteilung eines Rufnummernblocks gegenüber. Dieser Betrag liegt nochmals deutlich unter dem Be- trag von 1.125,00 Euro, den das Bundesverwaltungsgericht in dem die Vorläuferregelung betreffenden Urteil vom 30. April 2003

- 6 C 5/02 -, NVwZ 2003, 1385

zugrundegelegt hat. Damit übersteigt die nunmehr festgesetzte Gebühr die Kosten des Verwaltungsaufwands um das 1000fache.

Zwar ist davon auszugehen, dass der Verordnungsgeber bei der Festsetzung der Höhe der Gebühren für die Zuteilung von Rufnummernblöcken nicht an das Kostendeckungsprinzip gebunden war. Gemäß § 3 VwKostG, auf den § 43 Abs. 3 Satz 4 TKG a.F. verweist, sind Gebührensätze so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert oder dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Ist dagegen gesetzlich vorgesehen, dass Gebühren nur zur Deckung des Verwaltungsaufwandes erhoben werden, sind die Gebührensätze so zu bemessen, dass das geschätzte Gebührenaufkommen den auf die Amtshandlungen entfallenden durchschnittlichen Personal- und Sachaufwand für den betreffenden Verwaltungszweig nicht übersteigt. Eine derartige ausdrückliche Beschränkung des Gebührenzwecks auf die Kostendeckung ist hier weder in § 43 Abs. 3 TKG vorgesehen, noch ergibt sie sich aus dem zur Zeit der Verwirklichung des Gebührentatbestandes geltenden Art. 11 der Richtlinie 97/13/EG. Dieser sieht zwar in Abs. 1 eine Beschränkung der Gebührenhöhe auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes vor, erlaubt aber gemäß Abs. 2 ein Abweichen hiervon, wenn auf knappe bzw. zu schonende Ressourcen zurückgegriffen wird: In diesem Fall dürfen Abgaben erhoben werden, die die Not- wendigkeit widerspiegeln, die optimale Nutzung der Ressource sicherzustellen. Bei der Zuteilung von Rufnummernblöcken im Mobilfunkbereich sind aber im Sinne der Richtlinie knappe Ressourcen betroffen,

vgl. VG Köln, Urteil vom 30. Juli 2004 - 11 K 43/01 -, MMR 2004, 776 unter Bezugnahme auf die Begründung des Beschlusses des Bundesverwaltungsgerichts vom 30. April 2003 - 6 C 6.02 -, NVwZ 2003, 1509; Schlussantrag des Generalanwaltes beim EuGH vom 09. Dezember 2004 in den Verfahren C 327/03 und 328/03,

mit der Folge, dass das Kostendeckungsprinzip bei der Bemessung der Gebühr keine Anwendung findet.

Eine Gebühr, die - wie hier - die Kosten des Verwaltungsaufwandes um das 1000fache übersteigt, verletzt jedoch, das in § 3 Satz 1 VwKostG einfachgesetzlich konkretisierte Äquivalenzprinzip. Zum Äquivalenzprinzip hat das Bundesverwaltungsgericht in seiner Entscheidung vom 30. April 2000 (- 6 C 5/02 - , NVwZ 2003, 1385) betreffend die Vorgängerregelung der hier streitentscheidenden Regelung folgendes ausgeführt:

Das Äquivalenzprinzip als Ausprägung des (bundes- )verfassungsrechtlichen Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit verlangt, dass die Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand steht (...). Danach sind Gebühren so zu bemessen, dass zwischen der den Verwaltungsaufwand berücksichtigenden Höhe der Gebühr einerseits und der Bedeutung, dem wirtschaftlichen Wert und dem sonstigen Nutzen der Amtshandlung andererseits ein angemessenes Verhältnis besteht. Bei Anwendbarkeit des Äquivalenzprinzips verfügt der Gesetz- und Verordnungsgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum hinsichtlich der Bemessung der Gebühr. Diese muss sich nicht auf die Kosten des Verwaltungsaufwandes beschränken, sondern kann auch andere Gesichtspunkte einfließen lassen, wie etwa den wirtschaftlichen Wert der gebührenpflichtigen Leistung der Verwaltung. Gleichwohl sind die für diese Leistung entstandenen Kosten nicht gänzlich ohne Bedeutung. (...) Das Äquivalenzprinzip verbietet eine Gebühr, die sich hinsichtlich ihrer Höhe völlig von den Kosten der gebührenpflichtigen Leistung - hier denjenigen der Zuteilungsentscheidung - entfernt. Aus diesem Grund ist in § 3 Satz 1 VwKostG für derartige Verwaltungsgebühren ausdrücklich vorgeschrieben, dass bei der Bestimmung der Höhe der Gebühr der Verwaltungsaufwand berücksichtigt" wird. Auch mit dieser Anforderung entspricht das Äquivalenzprinzip einem Verfassungsgebot. Denn zum einen darf der mit der Gebühr verfolgte Kostendeckungszweck schon um des gebotenen Mindestmaßes an Sachgerechtigkeit und innerer Regelungskonsistenz willen nicht ohne Auswirkungen auf die Höhe der Gebühr bleiben (...). Zum anderen wird wegen der Begrenzungs- und Schutzfunktion der grundgesetzlichen Finanzverfassung (Art. 104a ff GG) die Höhe der Gebühr wesentlich von der besonderen Finanzierungsverantwortlichkeit bestimmt, die der Gesetzgeber durch die Ausgestaltung des konkreten Gebührentatbestands eingefordert hat. Auch dieser Zusammenhang, der durch die demokratische Funktion der Entscheidung des Gesetzgebers über die verfolgten Gebührenzwecke bestätigt wird, führt zu dem Schluss, dass bei der Bemessung der Gebühr der mit ihr verfolgte Zweck der Kostendeckung - gegebenenfalls neben etwaigen weitergehenden Gebührenzwecken - zumindest nicht gänzlich aus dem Auge verloren werden darf (...).

... Aus dem Gesagten folgt, dass entgegen der von der Revision vertre- tenen Auffassung die Kosten des Verwaltungsaufwandes auch dann nicht völlig vernachlässigt werden dürfen, wenn bei der Bemessung der Gebühr der wirtschaftliche Wert der Amtshandlung in Rechnung gestellt wird. Auch in diesem Fall muss der Entgeltcharakter der Gebühr dadurch gewahrt bleiben, dass diese sich hinsichtlich ihrer Höhe nicht völlig von den Kosten des Verwaltungsaufwandes lösen darf."

Hiervon ausgehend kann zwar festgestellt werden, dass die Gebühr in keinem gröblichen Missverhältnis zu dem wirtschaftlichen Wert einer Rufnummer steht. Der Verordnungsgeber hat den wirtschaftlichen Wert der Rufnummernzuteilung ausge- hend von einem geschätzten Umsatz von 79,00 Euro bis 156,00 Euro je Rufnummer mit 50 Euro je zugeteilter Rufnummer angesetzt.

Zur Zulässigkeit der Anknüpfung an geschätzte Jahresumsätze vgl. im Einzelnen BVerwG, Beschluss vom 30. April 2003 - 6 C 6/02 -, NVwZ 2003, 1509 (1512).

Die je Rufnummer anfallende Gebühr in Höhe von 0,05 Euro macht demgegenüber lediglich 1/1000 des wirtschaftlichen Wertes der Rufnummer aus, so dass von einem gröblichen Missverhältnis zwischen dem Wert der Verwaltungsleistung für den Gebührenschuldner und der Gebühr keine Rede sein kann.

Jedoch verletzt die Gebührenhöhe das Äquivalenzprinzip dadurch, dass sie die Kosten des Verwaltungsaufwandes für die Zuteilung des Rufnummernblocks, die der Verordnungsgeber ausweislich der Begründung zur Änderungsverordnung mit 500,00 EUR ansetzt, immer noch um das 1000fache übersteigt. Nach Auffassung des Gerichts hat sie sich damit - absolut gesehen - im Sinn der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (immer noch) vollständig von den tatsächlichen Kosten des Verwaltungsaufwandes entfernt und vernachlässigt diesen Aufwand für die Festlegung der Gebührenhöhe.

Hieran ändert auch nichts, dass nach der Begründung der Änderungsverordnung die Gebühr das geometrische Mittel zwischen den Kosten des Verwaltungs- aufwandes in Höhe von 500,- EUR und dem von der Klägerin nicht weiter in Zweifel gezogenen wirtschaftlichen Wert der Zuteilung je Rufnummer von 50,- EUR (bei Zuteilung von 10 Mio. Rufnummern je Block also 50 Mio. EUR) bilden soll. Allein der Umstand, dass sich zwischen dem Verwaltungsaufwand und der Gebühr irgendeine wie auch immer geartete rechnerische Relation herstellen lässt, reicht eben gerade nicht aus, um dem Äquivalenzprinzip zu genügen, sondern nur eine solche Relation, die den Verwaltungsaufwand im Blick behält.

Ebenso wenig kann der Umstand, dass mit der Gebühr auch Lenkungszwecke verfolgt werden sollen, ein derart weites Auseinanderklaffen zwischen den Kosten des Verwaltungsaufwands und der Gebührenhöhe rechtfertigen. Zwar dürfen mit einer Gebühr auch Lenkungszwecke verfolgt werden. Daher darf die Gebührenhöhe unter Berücksichtigung des Ziels einer Verhaltenssteuerung festgelegt werden.

BVerfG, Urteil vom 19. März 2003 - 2 BvL 9/98 u.a. -, NVwZ 2003, 715 (717).

Hier ist jedoch schon nicht ohne weiteres nachvollziehbar, welche Lenkungszwecke bei der Rufnummernzuteilung mit der Gebührenhöhe verfolgt werden sollen. Die Begründung zu der Änderungsverordnung verweist in diesem Zusammenhang darauf, dass es sich bei den Rufnummern um eine knappe Ressource handele und die Gebühr im Interesse ihrer optimalen Nutzung am wirtschaftlichen Wert der Rufnummer ausgerichtet werden solle. Die Frage der optimalen Nutzung der Rufnummern durch den Betreiber ist jedoch schon für die Entscheidung über die Zuteilung von Nummern wesentlich; so ist für die Zuteilung neuer Rufnummern erheblich, wie viele der bisher dem Betreiber zugeteilten Rufnummern von ihm bereits weitergegeben worden sind bzw. genutzt werden. Daher ist nicht erkennbar und auch von der Beklagten nicht näher dargelegt worden, dass und inwieweit dieser Lenkungszweck bei der Festsetzung der Gebührenhöhe, die an die Zuteilung anknüpft, überhaupt noch zum Tragen kommen kann. Dies um so weniger als die erhobene Gebühr gemessen an dem wirtschaftlichen Wert der Rufnummernzuteilung für die Betreiber als Gebührenschuldner absolut gesehen praktisch zu vernachlässigen ist und daher unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten kaum zur Verhaltenssteuerung bei ihnen beitragen kann.

Selbst wenn man jedoch bei einer wertenden Beurteilung des Verhältnisses zwischen wirtschaftlichem Wert der Amtshandlung für die Klägerin, Verwaltungsaufwand und Gebührenhöhe davon ausgeht, dass der Zuteilungsgebühr eine Lenkungsfunktion zukommt, kann dieser Lenkungszweck nach der oben dargelegten Rechtsprechung für sich genommen nicht rechtfertigen, dass sich die Gebühr vollständig von dem zugrundeliegenden Verwaltungsaufwand lösen darf, wie dies hier der Fall ist.

Ob der Bescheid darüber hinaus auch deshalb rechtswidrig ist, weil die Gebührenforderung im Zeitpunkt des Erlasses des im vorliegenden Verfahren angegriffenen Gebührenbescheides bereits nach § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG verjährt und damit erloschen war, ist fraglich. Das hängt insbesondere davon ab, ob die in § 20 Abs. 1 Satz 1 2. Alt. VwKostG geregelte vierjährige Verjährungsfrist, die gemäß § 11 VwKostG mit der Stellung des Antrags auf Zuteilung des Rufnummernblocks zu laufen begonnen hat, als absolute Frist zu verstehen ist,

vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 24. Februar 2005 - 3 C 38/04 -, NVwZ - RR 2005, 513, 514,

mit der Folge, dass sie durch den Erlass des ersten von der Beklagten aufgehobenen Gebührenbescheides nicht gemäß § 20 Abs. 3 VwKostG unterbrochen werden konnte. Diese Frage bedarf hier jedoch keiner abschließenden Entscheidung, da es - wie ausgeführt - an einer wirksamen Ermächtigungsgrundlage für den angefochtenen Gebührenbescheid fehlt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO die Kosten des Verfahrens. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO, § 709 ZPO.