Verwaltungsgericht Köln, 19 K 1110/07

Tatbestand

Der im Jahre 1957 geborene Kläger steht seit Oktober 1977 als Polizeivoll- zugsbeamter im Dienste des beklagten Landes. Nach Bestehen der III. Fachprüfung im Juni 1996 wurde er zuletzt am 10.02.1999 zum Polizeioberrat befördert. Nach seiner Versetzung zum Landrat des S. Kreises als Kreispolizeibehörde zum 12.03.2001 wird er seit dem 01.07.2004 als Leiter der Polizeiinspektion 0 eingesetzt und ist dort auch mit der Abwesenheitsvertretung des Leiters der Abteilung GS be- traut.

Unter dem 06.05.2006 wurde der Kläger für den Zeitraum 01.03.2002 bis 31.07.2005 durch die Bezirksregierung Köln dienstlich beurteilt. Diese dienstliche Beurteilung endet mit dem Gesamturteil "Die Leistung und Befähigung des POR I. T. entsprechen voll den Anforderungen" (d.i. 3 Punkte). Mit diesem Gesamtur- teil war der Endbeurteiler vom "Beurteilungsvorschlag" des Erstbeurteilers - des Landrats des S. Kreises - "Die Leistung und Befähigung des POR I. T. übertref- fen die Anforderungen" (d.i. 4 Punkte) mit folgender Begründung abgewichen:

"In der Beurteilerbesprechung wurden die von den Erstbeurteilern gebilde- ten Gesamtnoten aller Angehöriger der Vergleichsgruppe bewertet und unter- einander verglichen. Die Anlegung eines strengen Maßstabs und der Quer- vergleich mit den anderen Angehörigen der Vergleichsgruppe führten zu einer Abstufung in der Bewertung des Gesamturteils, wobei die Abstufung der Hauptmerkmale Leistungsverhalten und Leistungsergebnis den Ausschlag gab."

Der Endbeurteiler hatte auch die Hauptmerkmale "Leistungsverhalten" und "Leis- tungsergebnis" - abweichend vom Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers - auf "3 Punkte" abgesenkt und dies auch jeweils mit dem Hinweis auf den strengen Maßstab und den Quervergleich mit anderen Angehörigen der Vergleichsgruppe begründet. Die jeweils den Hauptmerkmalen "Leistungsverhalten" und "Leistungsergebnis" zu- geordneten Submerkmale blieben jeweils unverändert:

Leistungsverhalten: 4, 4, 4, 3, 4, 4, 4 Leistungsergebnis: 4, 4

Soweit der Kläger im statusrechtlichen Amt eines Polizeioberrats mit der Beurtei- lung vom 06.05.2006 nach den vorangegangenen im Gesamturteil gleich lautenden dienstlichen Beurteilungen vom 13.07.1999 und 06.08.2002 nunmehr zum dritten Mal in diesem Amt mit dem Gesamturteil "Leistung und Befähigung entsprechen voll den Anforderungen" beurteilt wurde, wurde dies in der Beurteilung gesondert begrün- det.

Gegen diese dienstliche Beurteilung legte der Kläger am 21.09.2006 Wider- spruch ein, den er wie folgt begründete: Die über ihn erstellte dienstliche Beurteilung sei bereits nicht hinreichend plausibel, weil die Submerkmale zu den Hauptmerkma- len "Leistungsverhalten" und "Leistungsergebnis" unverändert geblieben seien, so dass insoweit ein nicht auflösbarer Widerspruch bestehe. Soweit im Übrigen zum Hauptmerkmal "Leistungsverhalten" das Submerkmal 1.4 (Entscheidungs- und Ur- teilsfähigkeit) mit "3 Punkten" bewertet worden sei, sei dies für ihn nicht nachvoll- ziehbar, weil in sämtlichen Vorbeurteilungen dieses Submerkmal mit "4 Punkten" be- notet gewesen sei. Die Begründung für die Absenkung der Hauptmerkmale "Leis- tungsverhalten" und "Leistungsergebnis" - Hinweis auf den strengen Maßstab und den bezirksweiten Quervergleich - sei nicht schlüssig, sondern müsse unter Berück- sichtigung individueller Leistungen plausibilisiert werden. Im Übrigen habe er erken- nen können, dass seine Vorgesetzten mit seinen Leistungen höchst zufrieden gewe- sen seien. Die Begründung für das zum dritten Mal im statusrechtlichen Amt eines Polizeioberrats unverändert gebliebene Gesamturteil der dienstlichen Beurteilung sei für ihn nicht nachvollziehbar.

Die Bezirksregierung Köln wies diesen Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 22.02.2007 als ungegründet zurück.

Der Kläger hat rechtzeitig Klage erhoben, mit der er seine Argumentation aus dem Verwaltungsverfahren wiederholt und vertieft. Es sei geboten gewesen, dass die Gleichstellungsbeauftragte des Landrats des S. Kreises als Kreispolizei- behörde an der Endbeurteilerbesprechung teilnehme, weil es um die Beurteilung der Verhältnisse in seiner Dienststelle - entsprechend den Vorgaben des Landesgleich- stellungsgesetzes - und nicht um die Verhältnisse bei der Bezirksregierung Köln ge- gangen sei. Soweit für die Abweichung vom Vorschlag des Erstbeurteilers auf den bezirksweiten Quervergleich abgestellt worden sei, sei dies zudem deshalb nicht schlüssig, weil die maßstabsbildenden Kriterien nicht benannt worden seien.

Im Übrigen sei mit ihm vor Erstellung der dienstlichen Beurteilung vom 06.05.2006 kein Beurteilungsgespräch geführt worden.

Der Kläger beantragt,

das beklagte Land unter Aufhebung des Widerspruchsbescheides der Bezirksregierung Köln vom 22.02.2007 zu verurteilen, die für ihn erstellte dienstliche Beurteilung der Bezirksregierung Köln vom 06.05.2006 für den Beurteilungszeitraum 01.03.2002 bis 31.07.2005 aufzuheben und ihn für den vorstehenden Beurteilungszeitraum erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts dienstlich zu beurteilen.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es verteidigt die dienstliche Beurteilung der Bezirksregierung Köln und weist darauf hin, das das Beurteilungsverfahren - insbesondere die Zusammensetzung der Endbeurteilerkonferenz - nicht zu beanstanden sei; zur Teilnahme der Gleichstellungsbeauftragten komme es auf die Ebene der maßgebenden Vergleichsgruppe - hier auf der Ebene der Bezirksregierung Köln - an.

Unabhängig davon, dass es nicht die Aufgabe des Endbeurteilers sei, auch die Submerkmale zu einzelnen Hauptmerkmalen zu bewerten, sei festzustellen, dass nach Auffassung des Endbeurteilers der Erstbeurteiler den bezirksweiten Maßstab nicht habe kennen und daher nicht habe beachten können. Die Bewertung der Hauptmerkmale "Leistungsverhalten" und "Leistungsergebnis" hätten einem leistungsgerechten Quervergleich nicht standgehalten. Unter Beachtung der Rechtssprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 07.12.2006 - 6 B 2163/06 -) könne zudem, z. B. durch entsprechende allgemeine Aussagen zu den Benotungen der Einzelmerkmale, die Abweichung der Submerkmale gegenüber dem Urteil der Hauptmerkmale noch im Verlaufe des gerichtlichen Verfahrens erläutert werden. Im Hinblick auf den Vergleichsmaßstab und den Umstand, dass sich die für den Kläger maßgebliche Vergleichsgruppe der Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 14 BBesO durch eine verhältnismäßig hohe Leistungsdichte ausgezeichnet habe, sei festzustellen, dass die für die einzelnen Hauptmerkmale individuell zu prüfenden Be- wertungen des Erstbeurteilers im Bereich des "Leistungsverhaltens" und des "Leis- tungsergebnisses" einem leistungsgerechten Quervergleich nicht standgehalten hätten; gemessen an den Anforderungen des statusrechtlichen Amtes seien die Leistungen des Klägers nicht herausgehoben oder überragend gewesen. Die von ihm erbrachten Leistungen in den dem Hauptmerkmal "Leistungsverhalten" zugeordneten Submerkmalen "Planung und Disposition", "Initiative und Selbstständigkeit", "Ausdauer und Belastbarkeit" und "Entscheidungs- und Urteilsfähigkeit" sowie in dem dem Hauptmerkmal "Leistungsergebnis" zugeordneten Submerkmal "Leistungsumfang" seien daher mit "3 Punkten" zu bewerten.

Die Begründung dafür, dass der Kläger zum dritten Mal im statusrechtlichen Amt eines Polizeioberrats mit "3 Punkten" bewertet worden sei, sei dies ausreichend.

Wegen des Sach- und Streitstandes im Übrigen wird auf die Gerichtsakte sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Landrats des S. Kreises als Kreispolizeibehörde ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage ist begründet.

Die für den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung der Bezirksregierung Köln vom 06.05.2006 für den Beurteilungszeitraum 01.03.2002 bis 31.07.2005 und der Widerspruchsbescheid der Bezirksregierung Köln vom 22.02.2007 sind aufzuheben; das beklagte Land ist verpflichtet, den Kläger erneut unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts für den Beurteilungszeitraum 01.03.2002 bis 31.07.2005 dienstlich zu beurteilen.

Rechtsgrundlage der dienstlichen Beurteilung ist § 104 Abs. 1 des Landesbeamtengesetzes (LBG). Danach dienen Beurteilungen dem Zweck, Eignung, Befähigung und fachliche Leistung der Beamten festzustellen. Diese sollen unter anderem unabhängig von konkreten Anlässen in regelmäßigen Abständen in so genannten Regelbeurteilungen dienstlich beurteilt werden. Nach dem Sinn der gesetzlichen Regelung sollen allein der Dienstherr oder der für ihn handelnde Vorgesetzte ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob der Beamte den - ebenfalls von dem Dienstherrn zu bestimmenden - vielfältigen fachlichen und persönlichen Anforderungen des ihm übertragenen Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen, dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem ein Beurteilungsspielraum zu. Die verwaltungsgerichtliche Überprüfung der erstellten Beurteilung ist daher eingeschränkt. Die gerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle hat sich darauf zu beschränken, ob der Dienstvorgesetzte den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen verkannt hat, ob er von einem unrichtigen Sachverhalt ausgegangen ist, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet, sachfremde Erwägungen angestellt oder gegen Verfahrens- vorschriften verstoßen hat;

ständige Rechtspr., vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 27.10.1988 - 2 A 2.87 -, Buchholz 232.1 § 40 Nr. 12.

Gemessen an diesen Maßstäben ist die über den Kläger erstellte dienstliche Beurteilung der Bezirksregierung Köln vom 06.05.2006 in der Fassung deren Widerspruchsbescheides vom 22.02.200 rechtlich zu beanstanden.

Die dienstliche Beurteilung beruht unter anderem auf den "Beurteilungsrichtlinien im Bereich der Polizei des Landes Nordrhein - Westfalen" (Runderlass des Innenministeriums NW vom 25.01.1996 - IV B 1 - 3034 H - in der Fassung des Runderlasses des Ministeriums für Inneres und Justiz vom 19.01.1999 [SMBl. 203034]) - im folgenden: BRL -, die sich im Rahmen der gesetzlichen Ermächtigung des § 104 Abs. 1 LBG halten und auch im Übrigen mit den gesetzlichen Vorschriften in Einklang stehen.

Es kann schon nicht festgestellt werden, dass die angegriffene Beurteilung unter Beachtung des von den Beurteilungsrichtlinien vorgesehenen Verfahrens erstellt wurde.

Sie ist zwar vom Regierungspräsidenten als dem zuständigen Dienstvorgesetzten unter Verwendung des in der Anlage 1 der Beurteilungsrichtlinien eingeführten Vordrucks abgegeben worden. Sie enthält den so genannten Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers (vgl. Nr. 9.1 BRL) - der Landrat des S. Kreises - und die nach dem Ergebnis der Beurteilerbesprechung (vgl. Nr. 9.2 BRL) festgelegte Bewertung des Endbeurteilers.

Der Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers ist aber ohne das nach Nr. 9.1 Abs. 1 Satz 1 BRL erforderliche Gespräch des Erstbeurteilers mit dem zu beurteilenden Beamten zustande gekommen; in einem solchen Gespräch soll nach Nr. 9.1 Abs. 1 Satz 2 BRL das Eignungs-, Befähigungs- und Leistungsbild, das der Beurteiler innerhalb des Beurteilungszeitraums gewonnen hat, mit der eigenen Einschätzung des zu Beurteilenden abgeglichen werden und der Beamte soll nach Nr. 9.1 Abs. 2 Satz 1 BRL die Möglichkeit haben, die für die Beurteilung aus seiner Sicht wesentlichen Punkte darzulegen. Hierzu hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung erläutert, dass ein solches Gespräch zwischen ihm und dem Landrat des S. Kreises nicht stattgefunden habe; auf dem Vordruck ist die Führung eines solchen Gespräch auch nicht vermerkt.

Dies ist verfahrensfehlerhaft und kann aufgrund des höchstpersönlichen Charakters des Beurteilungsgesprächs als "Gespräch unter vier Augen" zwischen dem zu beurteilenden Beamten und dem zuständigen Erstbeurteiler nicht durch Gespräche mit anderen Vorgesetzten oder im Rahmen des Widerspruchsverfahrens ersetzt werden, so dass ggf. eine Heilung in Anlehnung an § 45 Abs. 1 Nr. 3 VwVfG NRW erfolgen könnte;

vgl. VG Minden, Urteile vom 19.08.1998 - 4 K 1609/97 - (www.nrwe.de) und vom 01.08.2007 - 4 K 2794/06 - (n.v.); Willems, NWVBl. 2001, 121 (128).

Unabhängig davon leidet die angegriffene dienstliche Beurteilung der Bezirksregierung Köln vom 06.05.2006 an einem durchgreifenden rechtlichen Fehler, weil sie zu den Bewertungen der Hauptmerkmale "Leistungsverhalten" und "Leistungsergebnis" nicht hinreichend plausibel ist.

Zwar hat der Endbeurteiler die Hauptmerkmale "Leistungsverhalten" und "Leistungsergebnis" sowie das Gesamturteil abweichend vom Vorschlag des Erstbeurteilers mit "3 Punkten" bewertet; dies ist als solches nicht zu beanstanden, weil der Endbeurteiler seine abweichende Bewertung jeweils damit begründet hat, dass die Anwendung des strengen Maßstabes und der Quervergleich mit den Beamtinnen und Beamten der Vergleichsgruppe zu einer abgestuften Bewertung geführt habe. Diese Begründung macht im Sinne der Beurteilungsrichtlinien ausrei- chend deutlich, auf welche Weise und auf Grund welcher einzelfallübergreifenden Erwägungen der Endbeurteiler dem Beurteilungsvorschlag nicht gefolgt ist;

vgl. hierzu grundsätzlich OVG NW, Beschluss vom 13.12.1999 - 6 A 3599/98 -, RiA 2000, 196 (197) und Urteil vom 13.02.2001 - 6 A 2966/00 -, NWVBl. 2002, 351.

Für den Umfang der im Einzelfall gebotenen Begründung ist dabei entscheidend, dass das Werturteil des Beurteilers keine formelhafte Behauptung bleibt, sondern dass es für den Beamten einsichtig und für außenstehende Dritte nachvollziehbar wird, dass der Beamte die Gründe und Argumente des Dienstherrn erfährt und für ihn der Weg, der zu dem Urteil geführt hat, sichtbar wird. Die inhaltlichen Anforderungen an diese Plausibilisierung müssen sich dabei - jedenfalls im Ausgangspunkt - an den Gründen orientieren, die den Beurteiler zu einer abweichenden Beurteilung veranlasst haben. Liegt der maßgebliche Grund in der Bewertung des individuellen Leistungs- und Befähigungsprofils des Beamten, so müssen die entsprechenden Wertungen durch Angabe von Tatsachen oder zumindest von weiteren (Teil-) Werturteilen plausibel gemacht werden, die sich auf die individuellen Besonderheiten des Einzelfalles beziehen. Erfolgt die Bewertung indes - wie vorliegend - aus einzelfallübergreifenden Erwägungen, muss die Plau- sibilisierung mit Blick auf diesen Aspekt erfolgen;

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 10.07.2006 - 1 B 523/06 - IÖD 2007, 90 = ZBR 2007, 346.

Dem hat die Bezirksregierung Köln durch die Erläuterung in der Abweichungsbegründung in der dienstlichen Beurteilung selbst und - in zulässiger Weise - auch im gerichtlichen Verfahren - Hinweis auf die Leistungsdichte in der maßgebenden Vergleichsgruppe - genügt.

Die Plausibilität der Beurteilung ist allerdings wegen einer Diskrepanz zwischen den Bewertungen der Hauptmerkmale "Leistungsverhalten" und "Leistungsergebnis" und den Bewertungen der zugehörigen Submerkmale nicht mehr gegeben.

Aus dem von der verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Gebot der Plausibilisierung dienstlicher Beurteilungen folgt u.a., dass das Gesamturteil einer Beurteilung nicht in einem unlösbaren Widerspruch zu den zugrunde liegenden Einzelbewertungen stehen darf;

vgl. BVerwG, Urteile vom 16.10.1967 - 6 C44.64 -ZBR 1968, 42 und vom 26.06.1980 - 2 C 8.78 -, BVerwGE 60, 245 sowie Beschluss vom 17.03.1993 - 2 B 25.93 -, Buchholz 237.7 § 104 NW LBG Nr. 6; OVG NRW, Urteil vom 29.08.2001 - 6 A 2967/00 -, NWVBl 2002, 158, m.w.N..

Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein- West-falen,

vgl. Urteil vom 23.06.2006 - 6 A 1216/04 - (juris) sowie Beschluss vom 28.06.2006 - 6 B 618/06 -, IÖD 2006, 246 = ZBR 2006, 390 und Beschlüsse vom 07.12.2006 - 6 B 2045, 2046, 2163 u. 2164/06 -, www.nrwe.de,

der das Gericht folgt, ist im Interesse der Plausibilität und Vollständigkeit einer in einem zweistufigen Beurteilungsverfahren abgegebenen dienstlichen Beurteilung zu fordern, dass sich der Endbeurteiler, der den Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers hinsichtlich des Gesamturteils und der Bewertung von Hauptmerkmalen abändert, auch zu den Benotungen der nachgeordneten Sub- bzw. Einzelmerkmale äußert. Insoweit bleibt es ihm überlassen, ob er die Bewertungen der Submerkmale im Einzelnen der von ihm vergebenen Bewertung des zugehörigen Hauptmerkmals unmittelbar anpasst oder aber die gebotene Anpassung in einer sonstigen geeigneten Weise - etwa durch entsprechende allgemeine Aussagen zu den Benotungen der Einzelmerkmale in der Abweichungsbegründung - herbeiführt. Eine für die Abweichung des Endbeurteilers von dem Beurteilungsvorschlag des Erstbeurteilers gegebene Begründung, die allein auf einen innerhalb der Vergleichsgruppe der Beamten im gleichen Statusamt vorgenommenen einzelfallübergreifenden Quervergleich verweist, ohne sich auch auf die Bewertung der Submerkmale zu erstrecken, kann zwar den Anforderungen der von Nr. 9.2 Abs. 2 Satz 2 BRL Pol verlangten (Abweichungs-)Begründung entsprechen,

vgl. dazu: OVG NRW, Beschluss vom 13.12.1999, Urteile vom 13.02.2001 und vom 29.08.2001, jeweils a.a.O.,

ist aber nicht geeignet, den verbleibenden Widerspruch des Gesamturteils sowie der (herabgesetzten) Bewertungen der Hauptmerkmale gegenüber den unverändert übernommenen Einzelbewertungen des Erstbeurteilers zu den Submerkmalen aufzu- lösen. Diese Widersprüchlichkeit kann auch nicht dadurch ausgeräumt werden, dass sich der Endbeurteiler mit der abweichenden Festsetzung des Gesamturteils und den abweichenden Bewertungen von Hauptmerkmalen konkludent von den Benotungen der Submerkmale im Beurteilungsvorschlag distanziert, weil die Unvollständigkeit der Beurteilung auf diese Weise nicht beseitigt und ihre inhaltliche Vergleichbarkeit mit den Beurteilungen anderer Beamter im Rahmen von Qualifikationsvergleichen we- gen der nicht nachvollziehbaren (herabgesetzten) Bewertungen der Hauptmerkmale nicht gewährleistet ist.

Bei Anwendung dieser Grundsätze erweist sich die dem Kläger erteilte Regelbeurteilung vom 06.05.2006 als rechtswidrig. Der Widerspruch sowie der Bewertung der Hauptmerkmale "Leistungsverhalten" und "Leistungsergebnis" zu den Einzelbewertungen der diesen Hauptmerkmalen zugeordneten Submerkmale ist nicht nachvollziehbar aufgelöst worden.

Zwar hat - in zulässiger Weise im gerichtlichen Verfahren - das beklagte Land drei Submerkmale des Hauptmerkmals "Leistungsverhalten" und ein Submerkmal des Hauptmerkmals "Leistungsergebnis" von "4" auf "3 Punkte" abgesenkt, so dass - formal - eine Plausibilität der Hauptmerkmale zu den ihnen zugeordneten Submerkmalen besteht. Die von dem beklagten Land gegebene Begründung für die Absenkung nur einzelner Submerkmale von mehreren Submerkmalen eines Hauptmerkmals ist allerdings defizitär. Soweit nämlich auch insoweit darauf verwiesen wird, dass der Erstbeurteiler im Rahmen seines Beurteilungsvorschlags den Maßstab verkannt und die erhebliche Leistungsdichte in der bezirksweiten Vergleichsgruppe der Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 14 BBesO nicht berücksichtigt habe, trägt diese einzelfallübergreifende Begründung die Herabsetzung des Notenwerts nur einzelner Submerkmale von mehreren erkennbar nicht. Diese Begründung macht nämlich in keiner Weise deutlich, aus welchen Gründen der Erstbeurteiler nur bei einzelnen - nicht hingegen auch bei anderen - Submerkmalen eines Hauptmerkmals den Maßstab verkannt haben soll. Die Herabsetzung einzelner von mehreren Submerkmalen eines Hauptmerkmals könnte zwar aus individuellen und einzelfallbezogenen Gründen erfolgen, wobei deutlich zu machen wäre, auf welcher Tatsachengrundlage diese Erkenntnis jeweils beruht; wenn allerdings ausschließlich - wie vorliegend - einzelfallübergreifende Erwägungen genannt werden, bedarf es der Begründung, dass und inwieweit der Erstbeurteiler nur bei einigen, nicht aber bei auch anderen Submerkmalen den zu berücksichtigenden Maßstab verkannt hat. Hierbei könnten auch andere vom jeweiligen Erstbeurteiler erstellte Beurteilungsvorschläge derselben Vergleichsgruppe in den Blick genommen werden.

Dies ist insgesamt nicht geschehen, so dass die angefochtene dienstliche Beurteilung der Bezirksregierung Köln vom 06.05.2006 der Aufhebung unterliegt.

Einer Auseinandersetzung mit den übrigen vom Kläger vorgetragenen Einwendungen gegen die ihm erteilte dienstliche Beurteilung bedarf es daher nicht.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Vollstreckbarkeitsentscheidung auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 1, 711 ZPO.