Verwaltungsgericht Köln, 14 K 1302/05

T a t b e s t a n d

Die Klägerin betreibt (u.a.) das Kanalisationsnetz 03 (Entwässerungsgebiet Teilnetz Süd) in O. . Mit Schreiben vom 28.03.2002 beantragte sie bezüglich dieses Netzes Abgabefreiheit für die Einleitung von Niederschlagswasser im Veranlagungsjahr 2001.

Mit Bescheid vom 25.02.2003 setzte das (damalige) Landesumweltamt die Abwasserabgabe für das oben bezeichnete Kanalnetz für das Jahr 2001 auf 69.734,67 Euro fest. Dieser Festsetzung lag die zuvor von der Klägerin übermittelte Einwohnerzahl von 16.237 für das betroffene Teilnetz zugrunde. Neben den Berechnungsgrundlagen enthält der Bescheid den Hinweis, dass das betroffene Kanalnetz nicht den allgemein anerkannten Regeln der Technik entspreche.

Mit ihrem gegen diesen Festsetzungsbescheid eingelegten Widerspruch machte die Klägerin im Wesentlichen geltend, der Bescheid sei nicht hinreichend bestimmt. Für das Jahr 1999 sei Abgabefreiheit gewährt worden, für das Jahr 2000 sei ein Verfahren wegen der Rechtmäßigkeit einer Probenahme anhängig, für beide Jahre habe es keine Hinweise auf die fehlende Einhaltung der anerkannten Regeln der Technik gegeben. Darüber hinaus sei die gemeldete Einwohnerzahl falsch, weil in der Anlage zum Befreiungsantrag alle einleitenden Einwohner erfasst worden seien, maßgeblich seien jedoch nur die Einwohner, die Regenwasser einleiten. Danach seien der Berechnung der Abgabe lediglich 11.947 Einwohner zugrunde zu legen.

Der Widerspruch wurde mit Bescheid des Landesumweltamtes vom 24.01.2005 als unbegründet zurückgewiesen. In dieser Entscheidung wird im Wesentlichen darauf hingewiesen, dass für das betroffene Regenüberlaufbecken die erforderliche Drosselkalibrierung nicht vorgenommen worden sei. Darüber hinaus fehlten an dieser Anlage die notwendigen Wasserstandsmessgeräte. Schließlich sei es Aufgabe der Klägerin, die zu berücksichtigenden Einwohner korrekt zu melden. Es gebe keine Anhaltspunkte dafür, dass die mit dem Befreiungsantrag übermittelten Zahlen falsch seien.

Am 26.02.2005 hat die Klägerin Klage erhoben.

Sie trägt im Wesentlichen vor, erst im Widerspruchsbescheid sei hinreichend konkretisiert worden, welche allgemein anerkannten Regeln der Technik nicht eingehalten worden sein sollten. Konkrete Auskünfte über die ab dem Jahr 2001 geltenden strengeren Anforderungen für die Abgabebefreiung seien erst in dem 30. Info-Brief erfolgt, der der Klägerin am 22.06.2001 zugegangen sei. In der danach bis zum 30.06.2001 verbleibenden Zeit hätten die Voraussetzungen für die Abgabefreiheit nicht mehr erfüllt werden können. Darüber hinaus habe das Landesumweltamt - wie sich aus einem Aktenvermerk aus dem Jahre 2003 ergebe - der Klägerin eine Übergangsfrist im Rechtssinne zur Erfüllung der schärferen Anforderungen eingeräumt.

Die unzutreffende Ermittlung der maßgeblichen Einwohnerzahlen sei erst anlässlich einer Besprechung mit dem Landesumweltamt für das Veranlagungsjahr 2002 ersichtlich geworden. Die korrekte Zahl sei dem Amt jedoch vor Erlass des Widerspruchsbescheides bekannt gewesen.

Die Klägerin beantragt,

den Festsetzungsbescheid des Landesumweltamtes vom 25.02.2003 über die Abwasserabgabe für das Einleiten von verschmutztem Niederschlagswasser für das Teilnetz Süd, EG des RÜB 2 in der Fassung des Widerspruchsbescheides der gleichen Behörde vom 24.01.2005 aufzuheben sowie, die Hinzuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren für notwendig zu erklären. Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie wiederholt und vertieft die Ausführungen aus dem Widerspruchsbescheid und trägt ergänzend vor, bereits mit Schreiben vom 22.01.2001 sei auf die verschärften Anforderungen ab dem Veranlagungsjahr 2001 hingewiesen worden. Der Befreiungsantrag sein indes erst am 28.03.2002 gestellt worden, so dass auch bei einer früheren separaten Ablehnung dieses Antrages die Voraussetzungen für das Veranlagungsjahr 2001 nicht mehr hätten umgesetzt werden können. Schließlich handele es sich bei der Frist für die Beantragung der Abgabefreiheit nach § 75 des Landeswassergesetzes um eine Ausschlussfrist, die nicht verlängert werden könne. Auch aus diesem Grunde könnten die verringerten Einwohnerzahlen in diesem Verfahren nicht mehr berücksichtigt werden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg. Der Festsetzungsbescheid des Landesumweltamtes vom 25.02.2003 und der Widerspruchsbescheid der gleichen Behörde vom 24.01.2005 sind insoweit rechtswidrig und verletzen die Klägerin in ihren Rechten, als eine zu hohe Einwohnerzahl der Berechnung zugrundegelegt worden ist (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Klage richtet sich gegen die Beklagte, weil diese nach Auflösung des Landesumweltamtes durch Artikel 1 § 2 Abs. 1 Satz 2 des am 1.1.2007 in Kraft getretenen Gesetzes zur Straffung der Behördenstruktur in Nordrhein-Westfalen vom 12.12.2006 (GV NRW S. 622) gemäß Artikel 1 § 2 Abs. 2 Nr. 3 dieses Gesetzes für den Vollzug des Abwasserabgabengesetzes zuständig geworden ist.

Soweit die Klägerin geltend macht, erst im Widerspruchsbescheid sei eine Konkretisierung bezüglich der Nichteinhaltung der anerkannten Regeln der Technik erfolgt, kann dies nicht zu einem umfassenden Erfolg der Klage führen. Es handelt sich dabei um einen Begründungsmangel der - konkludent erfolgten- Ablehnung des Befreiungsantrages, der nach § 85 Ziffer 1 f des Wassergesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (Landeswassergesetz - LWG) in der Fassung der Bekanntmachung vom 25.06.1995 (GV NRW, S. 926), im hier maßgeblichen Veranlagungsjahr 2001 zuletzt geändert durch Art. 100 des Gesetzes vom 25.09.2001 (GV NRW, S. 708) in Verbindung mit § 126 Abs. 1 Nr. 2 der Abgabenordnung (AO) geheilt worden ist.

Die Klägerin ist für die Einleitung von Niederschlagswasser in ein Gewässer nach den §§ 1, 2, 7 und 9 Abs. 1 des Abwasserabgabengesetzes (AbwAG) in der im hier maßgeblichen Veranlagungsjahr 2001 anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 03.11.1994 (BGWl. I, S. 3370), zuletzt geändert durch Artikel 3 des Gesetzes vom 25.08.1998 (BGWl. I, S. 2455) grundsätzlich abgabepflichtig.

Aufgrund dieser Verpflichtung ist für das Veranlagungsjahr 2001 zunächst zutreffend dem Grunde nach eine Abwasserabgabe festgesetzt worden, weil die Voraussetzungen für die Abgabefreiheit in diesem Jahr nicht vorliegen.

Nach § 7 Abs. 2 AbwAG können die Länder bestimmen, dass das Einleiten von Niederschlagswasser ganz oder teilweise abgabefrei bleibt. In Ausfüllung dieser Ermächtigung bestimmt § 73 Abs. 2 LWG, dass die Einleitung von Niederschlagswasser auf Antrag abgabefrei bleibt, wenn die Anlage zur Beseitigung des Niederschlagswassers und deren Betrieb den dafür in Betracht kommenden Regeln der Technik nach § 18 b Abs. 1 des Wasserhaushaltsgesetzes (WHG) und des § 57 Abs. 1 LWG entspricht und die Einleitung des mit Niederschlagswasser vermischten Abwassers hinsichtlich der in der Anlage zu § 3 AbwAG genannten Parameter den Mindestanforderungen nach § 7 a Abs. 1 WHG genügt. Die für die Erhaltung der Abgabefreiheit einzuhaltenden technischen Anforderungen konkretisiert § 57 Abs. 1 LWG. Danach gehören zu den jeweils in Betracht kommenden Regeln der Technik insbesondere die technischen Bestimmungen für den Bau, den Betrieb und die Unterhaltung von Abwasseranlagen, die vom Ministerium durch Bekanntgabe im Ministerialblatt eingeführt werden. Auf der Grundlage dieser gesetzlichen Ermächtigung wurde bezüglich der Anforderungen an den Betrieb und die Unterhaltung von Kanalisationsnetzen der Runderlass des Ministeriums für Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft vom 03.01.1995 (RdErl. NW-Betrieb) erlassen und im Ministerialblatt veröffentlicht (MBl. NRW 1995, 250 ff.). Dagegen, dass die jeweils einzuhaltenden Regeln der Technik durch Verwaltungsvorschriften konkret festgelegt werden, bestehen rechtlich keine Be- denken.

So ausdrücklich OVG Schleswig, Beschluss vom 16.08.1999 - 2 M 24/99 -, NVwZ-RR 2000, 715 f.

Über Ziffer 2 Satz 1 des zitierten Runderlasses wird auch § 2 der am 01.01.1996 in Kraft getretenen Verordnung zur Selbstüberwachung von Kanalisationen im Mischsystem und Trennsystem vom 16.01.1995 (Selbstüberwachungsverordnung Kanal - SüwVKan -) ebenfalls als Regel der Abwassertechnik i. S. d. § 57 Abs. 1 LWG verbindlich gemacht. Dies kann schon nach dem Wortlaut der Verweisung in Ziffer 2 Satz 1 des Runderlasses nicht ernsthaft angezweifelt werden. Im Übrigen wird dies dadurch bestätigt, dass die nach der Anlage zu Ziffer 2 Satz 2 des Runderlasses vom Betreiber eines Kanalisationsnetzes an den einzelnen Bauwerken durchführenden Betriebs- und Unterhaltungsmaßnahmen auf den Ergebnissen der gemäß § 2 SüwVKan durchzuführenden Untersuchungen aufbauen und an diese inhaltlich anknüpfen.

So bereits die erkennende Kammer im rechtskräftigen Urteil vom 12.08.2003 - 14 K 273/01 -; ebenso VG Minden, Urteil vom 25.02.2004 - 11 K 5118/03 -, bestätigt durch das OVG NRW mit Beschluss vom 31.01.2006 - 9 A 1841/04 - .

Damit ist seit dem 01.01.1996 durch untergesetzliche Regelungen für alle Einleiter verbindlich festgelegt, welche Regeln der Technik beim Betrieb von Kanalisationsnetzen zur Erreichung der Abgabefreiheit einzuhalten sind.

Gemäß § 2 Abs. 1 SüwVKan hat der Betreiber eines Kanalisationsnetzes dieses auf Zustand und Funktionsfähigkeit selbst zu überwachen. Nach Nr. 8 der Anlage zur SüwVKan ist zur Prüfung von Regenklärbecken, Regenüberlaufbecken, Stauraumkanälen und Regenrückhaltebecken u. a. eine hydraulische Kalibrierung der Drosseleinrichtungen" alle fünf Jahre durchzuführen. Als Art der Prüfung wird eine Kennlinienüberprüfung nach Angaben des Herstellers" festgelegt. Bei Abweichungen der Drosselwassermenge um mehr als 20 % vom Sollwert ist nach Nr. 8 der Anlage zum RdErl.NW-Betrieb die Sanierung der Drosseleinrichtungen innerhalb eines Jahres vorzunehmen. Zudem verlangt Ziffer 8 der Anlage eine Kennlinienprüfung nach Angaben des Herstellers. Derartige Angaben müssen aber schon vor dem Einbau einer Drosseleinrichtung vorliegen, weil dadurch technisch sichergestellt werden muss, dass die in der wasserrechtlichen Erlaubnis bestimmte Abwassermenge eingehalten wird.

Diese Regelungen über die durchzuführende hydraulische Drosselkalibrierung sind auch inhaltlich hinreichend bestimmt. Insoweit reicht es aus, wenn sich die Anforderungen durch Auslegung ermitteln lassen. Die hier maßgeblichen Bestimmungen wenden sich nicht an den Bürger, sondern an die Betreiber von Abwasserbeseitigungsanlagen, die schon von dieser Funktion her ein erhebliches technisches Fachwissen vorhalten müssen. Ihnen ist bekannt, dass die Menge des einzuleitenden Abwassers durch die wasserrechtliche Erlaubnis begrenzt wird und dass diese Durchflussmenge wesentlich durch Drosseleinrichtungen bestimmt wird. Angesichts dessen besteht schon bei einem technischen Laien auf der Grundlage des dargestellten Regelungszusammenhanges in dem RdErl.NW-Betrieb und der SüwVKan eine konkrete Vorstellung davon, was eine hydraulische Drosselkalibrierung beinhaltet. Erst recht muss dies von der Klägerin verlangt werden. Insoweit ist es rechtlich auch ohne Belang, dass für das Veranlagungsjahr 2001 nur technische Hinweise aus einem hessischen Merkblatt vorlagen und ent- sprechende Informationen in Nordrhein-Westfalen erst im Jahre 2003 veröffentlicht worden sind. Derartige Publikationen haben keinerlei normativen Charakter, sondern stellen sich als Serviceleistung der jeweiligen Behörden dar. Die Klägerin verkennt insoweit grundlegend die ihr obliegenden Pflichten. Die Notwendigkeit der hydraulischen Drosselkalibrierung ist seit 1995 bekannt und seit dem 01.01.1996 verbindlich. Angesichts der in diesem Zusammenhang normativ eingeräumten Fünfjahresfrist hatten die Einleiter ausreichend Zeit, die Frage, welche Drosseleinrichtungen wie zu überprüfen sind, verbindlich, d. h. unter Beteiligung der zuständigen Ämter abzuklären. Die Klägerin lässt bei ihrem Vortrag insgesamt außer Betracht, dass sie eine Vergünstigung in Anspruch nehmen will und es deshalb ihr obliegt, das Vorliegen der Voraussetzungen für die Abgabefreiheit darzulegen und im Zweifel den Nachweis darüber zu führen.

Vgl. zu dieser Verteilung der materiellen Beweislast OVG NRW, Urteil vom 15.09.1998 - 9 A 1400/89 -, ZfW 1999, 182 ff.; ebenso: Köhler/Meyer, Abwasserabgabengesetz, 2. Auflage 2006, § 7 RdNr. 51.

Ungeachtet der Frage, welche rechtlichen Folgerungen daraus zu ziehen wären, könnte in tatsächlicher Hinsicht eine andere Beurteilung nur dann angezeigt sein, wenn für das Veranlagungsjahr 2001 eine hydraulische Drosselkalibrierung objektiv unmöglich gewesen wäre. Dies wird indes nicht einmal von der Klägerin behauptet und kann auch im Übrigen mit Blick auf die Existenz des hessischen Merkblattes im Jahre 2001 und die Tatsache, dass das Landesumweltamt für den Veranlagungszeitraum 2001 durchaus anderen Einleitern Abgabefreiheit gewährt hat, nicht angenommen werden. Da die Klägerin unstreitig für die im hier betroffenen Kanalisationsnetz befindlichen Regenbecken keine hydraulische Drosselkalibrierung vorgenommen hat, liegen die Voraussetzungen für die Abgabefreiheit mithin nicht vor.

Eine davon abweichende Beurteilung ist auch nicht deshalb geboten, weil der Klägerin entsprechend ihrem Vortrag eine über den zitierten rechtlichen Rahmen hinausgehende Übergangsfrist eingeräumt worden wäre. Schon der Wortlaut des von der Klägerin insoweit in Bezug genommenen behördeninternen Vermerks vom 23.06.2003 (vgl. Bl. 8 der Beiakte 1) ist insoweit keineswegs zwingend. Wenn dort wörtlich niedergelegt wird, den Abgabenpflichtigen wurde bis einschließlich VJ 00 eine Übergangsfrist eingeräumt. Ab dem VJ 01 sind die SüwVKan und der RdErl. in vollem Umfang zu erfüllen", so gibt dies erkennbar allein die Auslegung des Verfassers des Vermerks wieder, richtet sich jedoch nicht an die Klägerin.

Ungeachtet der Zulässigkeit einer solchen Abweichung von dem zitierten Regelwerk könnte die Klägerin sich in diesem Zusammenhang allenfalls auf eine in gesetzlicher Form abgegebene Zusicherung berufen. Eine solche liegt aber offenkundig hier nicht vor.

Da mithin hier wegen der fehlenden Drosselkalibrierung für das Veranlagungsjahr 2001 Abgabefreiheit nicht gewährt werden kann, kommt es nicht darauf an, dass nach Auffassung der Beklagten auch das Fehlen erforderlicher Wasserstandsmessgeräte entsprechend § 3 Satz 1 SüwVKan einer Abgabefreiheit entgegensteht. Die Klägerin ist diesem Erfordernis jedenfalls in tatsächlicher Hinsicht nicht entgegengetreten. Dass sie für sich keine speziellen Übergangsfristen (auch für diese Anforderung) in Anspruch nehmen kann, wurde bereits oben ausgeführt.

Das Landesumweltamt hätte der Berechnung der Abwasserabgabe jedoch die mit dem Widerspruch übermittelten - zwischen den Beteiligten mittlerweile übereinstimmend objektiv als zutreffend erachteten - niedrigeren Einwohnerzahlen zugrundelegen müssen.

Insoweit erscheint bereits zweifelhaft, ob die in § 75 Satz 1 LWG normierte Frist für die Abgabeerklärung in Anlehnung an die von der Beklagten zitierte Rechtsprechung zu der in § 6 Abs. 1 AbwAG festgelegten Frist als nicht verlängerbare Ausschlussfrist angesehen werden kann. Zwar mag der vergleichbare Wortlaut des § 75 Satz 1 LWG die Auffassung der Beklagten vordergründig zu stützen,

vgl. auch VG Aachen, Urteil vom 23.04.2002 - 7 K 3918/97 - (zitiert nach JURIS) zu der ähnlichen Formulierung in § 69 Abs. 7 Satz 6 LWG.

Gegen die Annahme einer Ausschlussfrist spricht indes bereits entscheidend die in § 75 Satz 3 LWG ausdrücklich vorgesehene Möglichkeit zur Verlängerung der Abgabefrist um ein halbes Jahr.

Selbst wenn indes vom Vorliegen einer Ausschlussfrist ausgegangen werden könnte, würde dies im Ergebnis nicht zu einer anderen Beurteilung führen. Die Klägerin hätte dann nämlich diese Frist mit der Vorlage der Abgabeerklärung unter dem 28.03.2003 eingehalten und klärungsbedürftig wäre dann nur die Frage, ob die einmal vorgelegten Angaben nachträglich geändert werden könnten. Diese Frage hat das Bundesverwaltungsgericht (BVerwG) für die Abgabeerklärung nach § 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG verneint,

BVerwG, Urteil vom 26.11.2003 - 9 C 4/03 -, NVWZ 2004, 481 ff.,

und dies mit Sinn und Zweck der Erklärung von Überwachungswerten begründet. Die dabei maßgeblichen Gesichtspunkte sind jedoch - auch unabhängig von der zitierten gesetzlichen Verlängerungsmöglichkeit - auf die Abgabeerklärung nach § 75 Satz 1 LWG nicht übertragbar. Es liegt auf der Hand, dass abgabenrechtliche Folgen, die an die Erklärung von Überwachungswerten knüpfen, nur dann greifen können, wenn sie rechtzeitig vor Beginn des Veranlagungszeitraumes der zuständigen Behörde vorliegen und damit der staatlichen Überwachung des Abwassers zugrundegelegt werden können. Darüber hinaus handelt es sich bei der Angabe von Einwohnerzahlen im Sinne der zitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts um eine Wissenserklärung, die durch das Auftreten neuer Tatsachen in Frage gestellt werden kann" und nicht - wie bei der Erklärung von Überwachungswerten - um eine Willensbekundung.

Schließlich lässt sich die Auffassung der Beklagten von der fehlenden Korrekturmöglichkeit im Rechtsbehelfsverfahren nicht mit dem Grundgedanken des Rechtsschutzes vereinbaren, der im Widerspruchsverfahren und im Klageverfahren erster Instanz eine grundsätzlich umfassende und uneingeschränkte Überprüfung in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht vorsieht. Auch insoweit besteht ein maßgeblicher Unterschied zwischen den Abgabeerklärungen nach § 57 Satz 1 LWG und 6 Abs. 1 Satz 1 AbwAG; bei letzterer ist ein Rechtsbehelfsverfahren kaum denkbar.

Der Festsetzungsbescheid vom 25.02.2003 ist daher der Höhe nach zu korrigieren. Auf der Grundlage von 11.947 Einwohnern ergeben sich 1.433,64 Schadeinheiten. Dies führt bei einer Multiplikation mit dem maßgeblichen Abgabensatz (35,79 Euro) zu der im Tenor zitierten Summe von 51.309,98 Euro.

Die Kostenentscheidung folgt aus den §§ 155 Abs. 1 und 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO. Die Hinzuziehung eines Verfahrensbevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig, weil es der Klägerin im vorliegenden Verfahren nicht zuzumuten war, das Wider- spruchsverfahren ohne Inanspruchnahme rechtskundiger Hilfe durchzuführen.