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T a t b e s t a n d

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Die Klägerin wendet sich gegen eine Nebenbestimmung in einem ihr erteilten Frei- setzungsbescheid, mit dem ihr die Einhaltung bestimmter Isolationsabstände aufge- geben worden ist.

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Mit Schreiben vom 28. Oktober 2004 beantragte die Klägerin bei dem Bundes- amt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit der Beklagten die Genehmi- gung für einen Freilandversuch mit gentechnisch veränderten Maissorten in den Jah- ren 2005 bis 2010 am Standort in P. sowie an weiteren Standorten, bezüglich derer sie die Nachmeldung im vereinfachten Verfahren gemäß Entscheidung 94/730/EG der EU-Kommission vom 4. November 1994 begehrte. Die Freisetzung betrifft die Maishybride NK603 x MON 810, welche durch konventionelle Kreuzung der transgenen Elternlinien NK603 und MON 810 entstanden ist, sowie Hybriden der beiden Elternlinien. Die Maislinie NK603 enthält zusätzliche Gensequenzen, die eine Toleranz gegen den herbiziden Wirkstoff Glyphosat zur Folge haben. Die Maislinie MON 810 enthält zusätzliche Gensequenzen, die dazu führen, dass die Pflanze ein spezifisch gegen Lepidopteren - wie den Maiszünzler - wirkendes Protein-Toxin (Bt- Toxin) bildet. Die insektizide Wirkung führt zu Veränderungen im Darmtrakt des lar- valen Insekts, welches daraufhin die Nahrungsaufnahme einstellt und stirbt. Nach Aktenlage ist MON 810 - Mais wegen des selektiven Wirkungsmechanismus des Bt- Toxins für andere Lebewesen ungefährlich. Für die Elternlinien NK603 und MON 810 liegen jeweils verschiedene Inverkehrbringensgenehmigungen vor. Das Erntemateri- al aus dem Freisetzungsvorhaben ist nicht für die Verwendung als Lebensmittel oder zur Verfütterung vorgesehen. Der Freisetzungsversuch dient nach Antragsangaben dazu, Langzeituntersuchungen zu Mulchsaatverfahren in herbizidtolerantem Mais im Rahmen eines 2002 in P. begonnenen Feldversuchs sowie - insbesondere an den nachzumeldenden Standorten - verschiedene Versuche zu sortenrechtlichen und pflanzenschutztechnischen Fragen durchzuführen. Die Freisetzungsfläche in P. hat eine Größe von insgesamt 5 ha. Als Vorsichtsmaßnahme war nach Antragsangaben u.a. vorgesehen, die mit gentechnisch veränderten Organismen bestellte Fläche mit einer 6 m breiten Mantelsaat einer nichttransgenen Sorte zu um- geben. Eventuell benachbarte Maisflächen sollten zusätzlich durch eine 10 m breite Zone isoliert werden.

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Im Laufe des Verwaltungsverfahrens gab die Zentrale Kommission für die biolo- gische Sicherheit am 3. Mai 2005 die Empfehlung ab, die Freisetzungsversuche zu genehmigen und stellte fest, dass von den Freisetzungsversuchen keine schädlichen Auswirkungen auf Leben und Gesundheit von Menschen, die Umwelt in ihrem Wirk- gefüge, Tiere, Pflanzen und Sachgüter zu erwarten seien und dass ausreichend Vor- sorge gegen das Entstehen solcher Gefahren getroffen worden sei. Die vorgesehene Mantelsaat von 6 m in Verbindung mit der Anlage einer 10 m breiten Isolierungszone zu etwa vorhandenen benachbarten Maisflächen werde als ausreichend erachtet, um die Pollenausbreitung zu minimieren. Am 9. Juni 2005 nahm die Biologische Bun- desanstalt für Land- und Forstwirtschaft dahin Stellung, dass keine Gefahren von den Ausgangslinien drohten, welche vielfach getestet seien; dies gelte sowohl für die älteren Linien als auch für die neue Hybride. Es seien keine metabolischen Wech- selwirkungen zu erwarten. Deswegen seien auch keine weiteren Sicherheitsmaß- nahmen erforderlich. Am 9. Juni 2005 teilte das Bundesamt für Risikobewertung mit, dass keine Einwände gegen den Antrag vorzubringen seien; Ausführungen zu den Isolationsabständen enthielt die Stellungnahme nicht. In seiner Benehmenserklärung vom 10. Juni 2005 führte das Robert-Koch-Institut aus, dass die von der Klägerin vorgesehenen Isolationsflächen die Abstände nach der Saatgutverordnung unter- schritten, jedoch ausreichend seien. Das Bundesamt für Naturschutz hielt in seiner Stellungnahme vom 14. Juni 2005 einen Sicherheitsabstand von 600 m zur Saatgut- produktion und von 200 m zu sonstigem Maisanbau zusätzlich zu der vorgesehenen Mantelsaat für erforderlich. Darauf erwiderte das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit unter dem 16. Juni 2005, dass es 200 m Isolationsab- stand zur Saatgutproduktion und 50 m zu sonstigem Maisanbau für ausreichend er- achte. Demgegenüber blieb das Bundesamt für Naturschutz in seinem Antwort- schreiben vom 22. Juni 2005 bei seiner Auffassung zur Erforderlichkeit größerer Iso- lationsabstände. Über diesen (und andere) Dissenspunkt(e) fand am 27. Juni 2005 zwischen dem Bundesamt für Naturschutz und dem Bundesamt für Verbraucher- schutz und Lebensmittelsicherheit ein Gespräch auf Präsidentenebene statt.

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Mit Bescheid vom 1. Juli 2005 genehmigte das Bundesamt für Verbraucher- schutz und Lebensmittelsicherheit die beantragte Freisetzung (Freilandversuch) von gentechnisch verändertem Mais in den Jahren 2005 bis 2010 am Standort P. unter Anordnung der sofortigen Vollziehung. Die Nebenbestimmung Ziffer II. 7 lautet: Für den Freisetzungsversuch ist ein Isolationsabstand von 600 m zum Maisanbau zur Saatgutproduktion, bzw. ein Isolationsabstand von 200 m zu allen weiteren Mais- beständen einzuhalten. Der Isolationsabstand ist zusätzlich zu der vorgesehenen, 6 m breiten Mantelsaat vorzusehen. Zur Begründung wird u.a. ausgeführt, dass durch diese Maßnahme die Möglichkeit einer Übertragung der eingeführten Gene von den gentechnisch veränderten Maispflanzen durch Pollen auf andere Maisbestände mi- nimiert werden solle. Damit werde dem Erfordernis der Vorsorge Rechnung getra- gen; schädliche Einwirkungen seien nicht zu erwarten.

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Hinsichtlich der Nachmeldung weiterer Standorte lehnte das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit den Antrag der Klägerin auf Anwendung des vereinfachten Verfahrens gemäß der Entscheidung der EG- Kommission 94/730/EG vom 4. November 1994 zunächst mit weiterem Bescheid vom 8. Juli 2005 ab. Im Laufe des dagegen gerichteten und durch Klagerücknahme beendeten Klageverfahrens vor der Kammer (13 K 4704/05) genehmigte die Behörde jedoch nach Angaben der Klägerin mit Bescheid vom 26. September 2006 auch diesen Antrag. Am 29. Juli 2005 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, mit der sie eine Reduzierung der in der Nebenbestimmung II.7 vorgeschriebenen Isolationsabstände zur Minimierung von Pollenverbreitung auf das erforderliche Maß anstrebt.

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Zur Klagebegründung trägt sie im wesentlichen vor: Es sei bereits zweifelhaft, ob die gebundene Entscheidung der Beklagten auf einer sachgerechten Sachverhaltsermittlung beruhe. Denn der Verfahrensablauf zeige, dass die Auseinandersetzungen zwischen dem Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit und dem Bundesamt für Naturschutz nicht auf eine gesetzeskonforme Lösung abzielten, sondern dass es darum gegangen sei, Kompromisse zu finden, nachdem das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit in Übereinstimmung mit den übrigen Benehmensbehörden und der Zentralen Kommission für die biologische Sicherheit zu der fachlichen Auffassung gelangt sei, dass die jetzt festgelegten Isolationsabstände nicht erforderlich seien.

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Die im Bescheid vorgeschriebene Abstandsfläche sei auch materiell rechtswidrig. Nach § 19 Gentechnikgesetz könne eine Nebenbestimmung nur erlassen werden, soweit sie erforderlich sei, um die Genehmigungsvoraussetzungen sicherzustellen. Da eine absolute Sicherheit gegenüber Auskreuzungsmöglichkeiten nicht erreicht werden könne, müsse ein Restrisiko hingenommen werden. Es dürften nur solche Maßnahmen angeordnet werden, die notwendig seien, um eine sonst drohende Versagung zu vermeiden. Insoweit gelte das Übermaßverbot. Hier müsse berücksichtigt werde, dass die Elternlinien NK603 und MON 810 nach gesicherter Auffassung ungefährlich seien und dies auch für das im Wege konventioneller Züchtung hieraus hervorgegangene Konstrukt NK603 x MON 810 gelte. Eine Inverkehrbringensgenehmigung für diese Hybride sei beantragt; mit einer Erteilung könne voraussichtlich etwa 2007/2008 gerechnet werden. Weiter sei zu berücksichtigen, dass das Auskreuzungsverhalten von transgenem Mais im wesentlichen bekannt sei und nach den vorliegenden Studien ein Sicherheitsabstand von 200 m, zumal zusätzlich zu einer Mantelsaat, völlig überzogen sei. Der Bescheid lege nicht dar, warum der gewählte Abstand erforderlich sei. Bei der Bemessung des Isolationsabstandes dürfe nicht davon ausgegangen werden, dass eine Auskreuzung an sich eine Gefahr für die Umwelt darstelle, und deshalb Verunreinigungen der Nachbarbestände weitestgehend minimiert und dem diesbezüglichen Inverkehrbringen der gentechnisch veränderten Organismen mit Sicherheit vorgebeugt werden müsse. Vielmehr müsse eine Auskreuzung nur insoweit verhindert werden, als nötig sei, um die Identität landwirtschaftlicher Wirtschaftsweisen nicht zu gefährden. Dafür reiche es aus, den Kennzeichnungsschwellenwert von 0,9 % einzuhalten, jedenfalls dann, wenn - wie hier - die in Rede stehenden gentechnisch veränderten Organismen ungefährlich seien. Ein striktes Minimierungsgebot sei nur dann vertretbar, wenn jenseits von Gefahren für die relevanten Schutzgüter unbekannte Einflüsse auf das Wirkungsgefüge der Natur zu befürchten seien. Da im konkreten Fall bei allen mit dieser Frage befassten Stellen Einigkeit darüber bestehe, dass keine selbständige Etablierung dieser genveränderten Organismen in der Umwelt möglich sei, werde die maßgebliche Gefahrenschwelle nicht überschritten. Auch § 16 Abs. 1 Nr. 3 Gentechnikgesetz zeige, dass lediglich unvertretbar schädliche Einwirkungen nicht hingenommen werden müssten. Umso mehr seien bei vollkommen ungefährlichen gentechnisch veränderten Organismen Auskreuzungsraten nicht unvertretbar schädlich, solange sie unterhalb der Schwellenwerte nach der Kennzeichnungsverordnung blieben. Damit werde auch dem in § 1 Nr. 2 Gentechnikgesetz festgeschreibenen Grundsatz der Koexistenz Rechnung getragen. Auch insoweit verlange der Gesetzgeber keinen völligen Ausschluss von Auskreuzungen, der auch nicht möglich sei, sondern beschränke sich auf Grenzwerte. Dafür seien die von der Klägerin begehrten Abstandsflächen ausreichend; sie erfüllten auch die Anforderungen der „guten fachlichen Praxis", für die es bislang keine Ausführungsnormen gebe.

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Soweit die Beklagte auf ihre unbestrittene Einschätzungsprärogative verweise, erkläre das nicht, warum sie mit gleicher Begründung im Jahr 2000 für die Freisetzung von Nachkommen der Ausgangstransformante NK 603 lediglich einen Isolationsabstand von 100 m oder von 50 m zusätzlich zu einer 3 m breiten Mantelsaat oder von nur 16 m zusätzlich zu einer 10 m breiten Mantelsaat gefordert habe, und ihre Nebenbestimmung im Jahr 2005 erheblich verschärft habe. Sie lege weder dar, ob dafür wissenschaftliche Gründe vorhanden seien, noch, ob die Mehrzahl der Fachbehörden von ihren im Verwaltungsverfahren dargelegten Auffassungen aus wissenschaftlichen Gründen abgerückt seien und den jetzt gewählten großen Abstand zumindest wissenschaftlich für vertretbar hielten. Es bleibe eine Erklärungslücke, die nicht dem Rationalitätsgebot wissenschaftlicher Herleitung genüge. Insoweit überzeuge insbesondere die Berufung der Beklagten auf eine Veröffentlichung des „Ökö - Instituts e.V. aus dem Jahre 2004 nicht, weil die Beklagte gerade in Kenntnis dieser Studie noch in Auseinandersetzung mit dem Bundesamt für Naturschutz selbst einen Sicherheitsabstand von 50 Meter für ausreichend gehalten habe. Es werde auch nicht dargelegt, warum das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit jetzt eine andere Meinung vertrete als im Juni 2005; neuere wissenschaftliche Erkenntnisse würden jedenfalls nicht angeführt. Eine widersprüchliche Argumentation liege auch insoweit vor, als die Beklagte im Jahre 2006 in einem Verfahren betreffend eine Freisetzungsgenehmigung für NK 603 einen Abstand von 150 m für ausreichend erachtet habe, bei der Hybride mit gleicher molekularer Struktur dagegen 200 m Isolationsabstand für nötig befinde.

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Eine Nebenbestimmung sei überdies rechtswidrig, wenn der erwartete Nutzen in krassem Missverhältnis zur Belastung des Betreibers stehe. Eine unverhältnismäßige Belastung der Klägerin ergebe sich hier daraus, dass angesichte der vorgeschriebenen Abstandsflächen ein Versuchsgelände mit entsprechenden Ausmaßen kaum zu finden sei.

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Die Klägerin beantragt,

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die Nebenbestimmung II.7 insoweit aufzuheben, als darin ein Isolationsabstand von mehr als 200 m zu Maisanbau zur Saatgutproduktion bzw. ein Isolationsabstand von mehr als 50 m zu allen weiteren Maisbeständen - jeweils zusätzlich zu der vorgesehen, 6 m breiten Mantelsaat - einzuhalten ist.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie macht geltend: Das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit habe die mit dem Freisetzungsvorhaben verbundenen gentechnikspezifischen Risiken umfassend ermittelt und bewertet und bei der Festsetzung des Isolationsabstandes fehlerfrei von der ihr zustehenden Einschätzungsprärogative Gebrauch gemacht. Die angegriffene Nebenbestimmung sei im Sinne von § 19 Gentechnikgesetz erforderlich zur Sicherstellung der Genehmigungsvoraussetzungen. Die Genehmigung dürfe nach § 16 Abs. 1 Nr. 2 Gentechnikgesetz nur erteilt werden, wenn alle nach dem Stand der Wissenschaft und Technik erforderlichen Sicherheitsvorkehrungen getroffen würden. Dazu gehörten auch die Sicherheitsvorkehrungen die der Sicherstellung der räumlichen und zeitlichen Begrenzung der Freisetzung dienten. Dies ergebe sich sowohl aus der maßgeblichen EU - Richtlinie wie auch auch aus den Vorschriften des nationalen Rechts, welches die Genehmigungspflicht als präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt ausgestaltet habe. Die Freisetzung sei nur zulässig, soweit sie von der Genehmigung gedeckt sei, also auch begrenzt auf die genehmigten Flächen, deren Einhaltung der Isolationsabstand diene. Die Freisetzung sei also nur auf der im Genehmigungsbescheid bestimmten Fläche erlaubt. Außerhalb dieser Fläche gelte ein unbeschränktes Verbot von gentechnisch veränderten Organismen, sofern es keine anderweitige Erlaubnis gebe. Der Sicherheitsabstand diene deshalb dem Zweck, die Auskreuzung über die genehmigte Fläche hinaus weitestgehend zu verhindern. Eine vollständige Unterbindung der Auskreuzung sei zwar unmöglich, durch den Sicherheitsabstand sei aber erreichbar, dass eine Auskreuzung nur unterhalb der messbaren quantitativen Nachweisgrenze von 0,1% auftrete. Die Einhaltung des von der Klägerin herangezogenen Kennzeichnungsschwellenwertes von 0,9% reiche nicht aus, weil dieser nur die Frage betreffe, ab wann ein gentechnisch verändertes Produkt, welches in den Verkehr gebracht werden dürfe, als solches gekennzeichnet werden müsse. Zwar lägen diverse Inverkehrbringensgenehmigungen für beide Elternlinien vor, für die Hybride NK603 x MON 810 sei eine beantragte Inverkehrbringensgenehmigungen jedoch bislang noch nicht erteilt worden. Die Kennzeichnungsschwellenwerte bezögen sich allein auf Organismen, die mindestens zum Inverkehrbringen für Lebensmittel- und Futtermittelzwecke zugelassen seien. Der Anbau von Saatgut der hier in Rede stehenden Hybride sei dagegen auch unterhalb der Schwelle von 0,9 % nach Auskreuzung aus einer Freisetzungsfläche verboten. Die Freisetzung gebiete deshalb zwingend die Verhinderung bzw. die Minimierung der Auskreuzung. Wolle man dagegen - wie die Klägerin - darauf abstellen, ob schädliche Nebenwirkungen auf Schutzgüter nach § 1 Nr. 1 Gentechnikgesetz zu erwarten seien, oder nicht, müsste in letzter Konsequenz auf Abstands- und Toleranzwert gänzlich verzichtet werden. Dies stehe jedoch in unauflöslichem Widerspruch zu § 1 Nr. 2 Gentechnikgesetz, welcher die Koexistenz der verschiedenen Bewirtschaftungsformen gewährleiste. Insoweit strebe der Gesetzgeber aktuell einen Abstand von 150 m für den Anbau zugelassener gentechnisch veränderter Organismen zu konventionellem Anbau an. Die Festlegung eines Isolationsabstandes von nur 50 m für nicht zugelassene gentechnisch veränderte Organismen wäre damit unvereinbar. Die Genehmigungsbehörde dürfe im übrigen auch nicht sehenden Auges eine Tätigkeit genehmigen, die bei entsprechenden Gegebenheiten (wie hier: Maisanbau in unmittelbarer Nähe) Haftungsansprüche Dritter auslösen könne. Zwar könnten drohende wirtschaftliche Nachteile gemäß § 36 a Gentechnikgesetz aufgefangen werden, es sei für die Behörde aber unklar, ob es bei einer Einkreuzung in benachbarte Maisbestände tatsächlich zu einer Entschädigung komme. Es bestehe daher die Verpflichtung, bei der Genehmigungsentscheidung solche Schäden weitestgehend zu vermeiden. Vor diesem Hintergrund seien die hier geregelten Isolationsabstände rechtmäßig. Nach gegenwärtigem Stand von Wissenschaft und Technik sei ein Abstand von 200 m zu benachbartem Maisanbau unbestreitbar erforderlich, um unerwünschte Auskreuzungen zu vermeiden bzw. zu minimieren und damit die Flächenbegrenzung der Freisetzung sicherzustellen. Das gelte für den Sicherheitsabstand von 600 m zur Saatgutproduktion entsprechend, weil hier ein Sicherheitszuschlag erforderlich sei. Eine Reihe von Untersuchungen zeige Auskreuzungsraten oberhalb der derzeitigen Bestimmungsgrenze von 0,1 % in einem Abstand von bis zu 200 m. Die von der Klägerin angeführten Studien stünden dem nicht entgegen. U.a. zeigten auch sie, dass an mehreren Standorten in 100 m Entfernung von Freisetzungsfeldern Auskreuzungsraten von deutlich mehr als 0,1% ermittelt worden seien. Von einer sicheren Minimierung auf weniger als 0,1 % könne bei einem Isolationsabstand von 100 m nicht ausgegangen werden. Dies hänge mit dem Auskreuzungsverhalten von Mais zusammen. So sei zwar ein sehr starker Rückgang der Auskreuzungsraten innerhalb der ersten 20 bis 30 m zu verzeichnen, die Abnahme flache aber anschließend stark ab.

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Die von der Klägerin aufgeworfenen Zweifel an der ordnungsgemäßen Sachverhaltsermittlung seien unbegründet. Der Prozess der Entscheidungsfindung sei nicht zu beanstanden. Es sei eine einvernehmliche Einigung des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit und des Bundesamtes für Naturschutz erfolgt, die zu einem sachgerechten Ergebnis geführt habe, welches von ihr weder rechtlich noch tatsächlich in Frage gestellt werde. Bei der zu treffenden Entscheidung sei es erforderlich gewesen, komplexe wissenschaftliche Streitfragen abzuklären, die aus unterschiedlichen Interpretationen der vorhandenen Daten herrührten, wobei ein größeres Spektrum von Positionen wissenschaftlich vertretbar sei. Solange sich nicht eine Position wissenschaftlich als so vorzugswürdig darstelle, dass sie die anderen Positionen gleichsam aus dem Bereich der vertretbaren Meinungen verdränge, habe die Klägerin keinen Anspruch darauf, dass der ihr genehmen Meinung der Vorzug eingeräumt werde.

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Der festgesetzte Isolationsabstand sei schließlich auch nicht unverhältnismäßig; er stehe insbesondere nicht in einem krassem Missverhältnis zum erwarteten Nutzen und belaste die Klägerin deshalb nicht unangemessen. Der Isolationsabstand bedeute insbesondere nicht, dass die Klägerin diese Flächen anpachten müsse; es reichten Vereinbarungen über den Nichtanbau von Mais mit den Verfügungsberechtigten. Der hier festgesetzte Isolationsabstand entspreche im übrigen den in anderen EU-Ländern üblichen Werten.

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Bei ihrer Argumentation lasse die Klägerin außer acht, dass für das hier anzubauende Konstrukt der Hybride NK603 x MON 810 - anders als für die Elternlinien - noch keine Inverkehrsbringensgenehmigung vorliege. Solange es an einer entsprechenden Genehmigung fehle, sei das Inverkehrbringen unabhängig davon verboten, ob vom Verzehr der Konstrukte Gefahren für Menschen und/oder Tiere ausgingen oder nicht.

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Die Forderung nach größeren Abstandsflächen beruhe darauf, dass die Behörde ihre vorherige Genehmigungspraxis mit Isolationsabständen von 50 m zu konventionellem Maisanbau und 200 m zu Saatgutmaisanbau aus Gründen einer geänderten rechtlichen Bewertung aufgegeben habe. Die wissenschaftliche Bewertung des Auskreuzungsverhaltens von Mais habe keine Änderung erfahren; wissenschaftlich sei die Behörde sich weiter einig mit der Biologischen Bundesanstalt für Land- und Forstwirtschaft, dem Robert-Koch-Institut und der Zentralen Kommission für die biologische Sicherheit, dass außerhalb eines Radius von 50 m zwar Auskreuzungen möglich seien, diese aber keine schädlichen Wirkungen auf die Schutzgüter des § 1 Abs. 1 Gentechnikgesetz hätten. Das rechtliche Umdenken sei insbesondere auf die Diskussion im Zusammenhang mit der Koexistenz - Regelung zurückzuführen, wonach bei Freisetzungen generell das Inverkehrbringen von gentechnisch veränderten Organismen verhindert werden solle, und zwar unabhängig von der Schädlichkeit und mit dem Ziel, die räumliche und zeitliche Begrenzung der Freisetzung zu gewährleisten. Deshalb sei die Praxis dahin geändert worden, dass man jetzt Auskreuzungsraten von unter 0,1 % und nicht mehr wie bisher von unter 0,5 % toleriere.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakten dieses und des weiteren Klageverfahrens gleichen Rubrums 13 K 4704/05 sowie den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge (5 Ordner) des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit und auf die von den Beteiligten weiter eingereichten Unterlagen und Studien.

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E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

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Die Klage hat keinen Erfolg; sie ist nicht begründet.

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Die Klage ist mit dem in der mündlichen Verhandlung - unter Aufgabe der dazu vorher vertretenen Rechtsauffassung - gestellten Antrag als Teil - Anfechtungsklage zulässig. Denn die Klägerin wendet sich gegen eine belastende Nebenbestimmung der zu ihren Gunsten ergangenen Freisetzungsgenehmigung des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit vom 1. Juli 2007 und begehrt insoweit eine quantitative Reduzierung der auferlegten Belastung, nämlich die Anordnung geringerer als der bisher festgelegten Isolationsabstände. Die Entscheidung über das Ausmaß der Isolationsabstände zu benachbartem Maisanbau, die von der Klägerin dem Grunde nach nicht in Frage gestellt werden, kann rechtlich ohne Einfluss auf den Bestand der Genehmigung im Rahmen einer hierauf begrenzten Anfechtung der Nebenbestimmung getroffen werden.

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Die Klage ist jedoch unbegründet. Die in dem vorbezeichneten Umfang angegriffene Nebenbestimmung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Die Klägerin hat keinen Anspruch auf eine Reduzierung der angeordneten Isolationsabstände.

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Rechtgrundlage für die streitige Nebenbestimmung ist § 19 des Gesetzes zur Regelung der Gentechnik (Gentechnikgesetz - GenTG), welches hier in der bei Erlass der Genehmigung geltenden Fassung der Bekanntmachung vom 16. De- zember 1993 (BGBl. I S. 2066), damals zuletzt mit Wirkung zum 4. Februar 2005 geändert durch das Gesetz zur Neuordnung des Gentechnikrechts (GenTNeuOG) vom 21. Dezember 2004 (BGBl. I 2005 S. 186), zugrunde zu legen ist.

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Danach kann die zuständige Behörde, also das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit, ihre Entscheidung mit Nebenbestimmungen versehen, soweit dies erforderlich ist, um die Genehmigungsvoraussetzungen sicherzustellen. Insbesondere können nach Satz 2 der Vorschrift Sicherheitsvorkehrungen angeordnet werden. Die hier in den Blick zu nehmenden Genehmigungsvoraussetzungen für eine Freisetzung gentechnisch veränderter Organismen regelt § 16 Abs. 1 GenTG. Danach ist eine Freisetzungsgenehmigung zu erteilen, wenn u.a. (Nr. 2) gewährleistet ist, dass alle nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderlichen Sicherheitsvorkehrungen getroffen werden. Der Sicherstellung dieser Genehmigungsvoraussetzung dient die angegriffenen Nebenbestimmung II.7, die bestimmte Sicherheitsabstände zu benachbarter Maisproduktion zwecks Minimierung von Auskreuzungen durch Pollenflug anordnet.

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Welche Sicherheitsvorkehrungen in diesem Sinne erforderlich sind, regelt das Gesetz nicht näher, sondern verweist insoweit nur auf den Stand von Wissenschaft und Technik. Nach gefestigter Rechtsprechung, die insoweit an die Rechtslage im Atomgesetz anknüpft,

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Vgl. Oberverwaltungsgericht (OVG) Berlin, z.B. Beschluss vom 9. Juli 1998, 2 S 9.97, (zu § 16 Abs. 1 GenTG), und Bundesverwaltungsgericht (BVerwG), Beschluss vom 15. April 1999, 7 B 278.98, (zur Anlagengenehmigung), UPR 1999, 449 ff. je m.w.N.

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hat der Gesetzgeber mit dieser Formulierung zum Ausdruck gebracht, dass der Verwaltung die Kompetenz zur Letztentscheidung wissenschaftlicher Streitfragen einschließlich der daraus folgenden Risikoabschätzung zustehen soll. Das bedeutet, dass die Exekutive die Verantwortung für die Risikoermittlung und - bewertung und somit auch für die Entscheidung über die Art und das Ausmaß von Risiken trägt, die hingenommen oder nicht hingenommen werden müssen.

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Dementsprechend ist es nicht Sache der Gerichte, die der entscheidenden Behörde zugewiesene Wertung etwa wissenschaftlicher Streitfragen einschließlich der daraus folgenden - letztlich nur politisch zu verantwortenden - Risikoabschätzung durch eigene Bewertungen zu ersetzen. Die nachfolgende verwaltungsgerichtliche Kontrolle hat sich deshalb auf die Prüfung zu beschränken, ob die Genehmigungsbehörde im Hinblick auf das Ergebnis des durchgeführten Verwaltungsverfahrens zu Recht die Überzeugung haben durfte, dass die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge getroffen worden ist. Darüber hinaus sind die Gerichte wegen des Funktionsvorbehaltes auf eine Willkürkontrolle beschränkt. Das Bestehen einer solchen Einschätzungsprärogative der Genehmigungsbehörde mit den daraus folgenden Konsequenzen gilt unabhängig davon, ob im gerichtlichen Verfahren ein Drittbetroffener die erteilte Genehmigung angreift oder der Genehmigungsinhaber eine Erweiterung der Genehmigung oder - wie hier - die Reduzierung von belastenden Nebenbestimmungen erstrebt. Eine dergestalt begrenzte gerichtliche Überprüfung lässt Fehler der aufgeführten Art nicht erkennen. Es ist weder feststellbar, dass das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit seine Entscheidung über die angeordneten Isolationsab- stände in Verkennung des Standes von Wissenschaft und Technik noch aufgrund einer unzureichenden Tatsachenermittlung oder willkürlich getroffen hat.

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Zunächst gibt es nach Aktenlage nicht die geringsten Anhaltspunkte dafür, dass die Behörde die für die Abschätzung und Bewertung des Auskreuzungsrisikos maßgeblichen wissenschaftlichen Grundlagen und Erkenntnisse bzw. den zu beurteilenden Tatsachenstoff nicht umfassend ermittelt und bewertet hätte. Ein Ermittlungsdefizit macht auch die Klägerin nicht ernsthaft geltend.

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Es ist auch nicht festzustellen, dass das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit die angeordneten Isolationsabstände auf der Grundlage einer unvertretbaren Würdigung des aktuellen Standes von Wissenschaft und Technik festgesetzt hat.

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Dem Vorhalt der Klägerin, schon der Ablauf des Verwaltungsverfahrens belege, dass das Ausmaß der Isolationsabstände nach dem Stand von Wissenschaft und Technik - und auch nach eigener Einschätzung der entscheidenden Behörde - nicht gerechtfertigt sondern überzogen sei, ist nicht zu folgen. Die angegriffene Entscheidung ist insbesondere nicht mit dem Fehler behaftet, dass das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit sich im gerichtlichen Verfahren zur Verteidigung der streitigen Nebenbestimmung auf wissenschaftliche Untersuchungen und Studien beruft, die es zuvor im Verwaltungsverfahren als veraltet bewertet hat. Insoweit kann auf die zutreffenden Darlegungen im Schriftsatz des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit vom 16. April 2007 (Seite 1f) Bezug genommen werden. Aus dem Gang des Verwaltungsverfahrens lässt sich auch kein sonstiger durchgreifender Fehler ableiten. Weder der Umstand, dass vom Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit bis unmittelbar vor der Genehmigungserteilung mit den jetzt umstrittenen Isolationsabständen gegenüber den Stellungnahmen des Bundesamtes für Naturschutz noch die Auffassung vertreten wurde, ein Sicherheitsabstand von 200 m zur Saatgutproduktion und von 50 m zu sonstigem Maisanbau - jeweils zusätzlich zu der von der Klägerin ohnehin im Antrag vorgesehenen 6 m breiten Mantelsaat aus nicht transgenem Mais - sei ausreichend, noch die Tatsache, dass auf dieser Basis zur Vorbereitung der der Genehmigungserteilung unmittelbar vorangegangenen Besprechung zwischen dem Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit und dem Bundesamt für Naturschutz auf Präsidentenebene „Kompromisslinien" für verschiedene verbliebene Dissenspunkte erarbeitet worden sind, stellen sich als Verstoß gegen wissenschaftliche Bewertungskriterien oder gegen einschlägige Verfahrensvor- schriften dar. Vielmehr ist die Behörde gehalten, ihre Einschätzung in Auseinandersetzung mit den Auffassungen der Benehmensbehörden und der Zentralen Kommission für die biologische Sicherheit zu überprüfen und ggfls. zu ändern und es obliegt ihr sodann, ihre Entscheidung - etwa im gerichtlichen Verfahren - so zu vertreten, wie sie sich als Ergebnis der auf der Grundlage der Ermittlungen und Abwägungen getroffenen Risikobewertung darstellt. Dass im Verfahrensverlauf behördenintern ein geringerer Sicherheitsabstand für ausreichend gehalten wurde, führt dabei für sich betrachtet weder zu einem Fehler bei der Ermittlung der Entscheidungsgrundlagen noch bei der Bewertung der gewonnenen wissenschaftlichen Erkenntnisse. Insbesondere bleibt es der Behörde - in dem dargestellten rechtlichen Rahmen - unbenommen, eine erste Bewertung zu revidieren. Dabei ist rechtlich auch ohne durchgreifende Bedeutung, welcher Entscheidungsträger behördenintern den Ausschlag für die endgültige Bewertung trifft und ob insoweit behördenintern Meinungsdifferenzen bestehen bleiben.

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Es liegt hier aber auch in der Sache keine unvertretbare Bewertung von Sicherheitsrisiken vor. Zwar hat das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit für seine von der zuvor schriftlich niedergelegten Auffassung über die erforderlichen Ausmaße eines Isolationsabstandes abweichende Entscheidung keine neuen wissenschaftlichen Erkenntnisse ins Feld geführt und hat auch nicht dargelegt, dass und aus welchen Gründen es sich etwa im Rahmen der Auseinandersetzung mit den vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnissen einer anderen vertretbaren wissenschaftlichen Auffassung unter Aufgabe ihre bisherigen Position angeschlossen habe. Dies zeigt jedoch deshalb keine Rechtwidrigkeit der festgesetzten Isolationsabstände auf, weil der Entscheidung über die im Bescheid vom 1. Juli 2005 angeordneten Isolationsabstände - wie erst im Laufe des Gerichtsverfahrens klargestellt und in der mündlichen Verhandlung bestätigt worden ist - keine Änderung in der wissenschaftlichen Bewertung vorangegangen ist, sondern eine maßgeblich rechtlich begründete Veränderung der Bewertung, in welchem Ausmaß Auskreuzungen (bzw. Einkreuzungen) in benachbarte Mais- bestände als unvermeidliches „Restrisiko" hingenommen werden sollen oder nicht. Auch dieser Aspekt der Risikoabwägung unterliegt dabei - wie dargelegt - als Teil der ihr zugewiesenen Einschätzungsprärogative der Verantwortung der Behörde und ist vom Gericht deshalb nur auf Willkür zu überprüfen.

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Hier hat das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit einen sachlichen und damit Willkür ausschließenden Grund für diese Entscheidung über das Ausmaß der Risikovorsorge dargetan.

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Nach Auffassung der Behörde sollen die gegenüber ihrer bisherigen Sichtweise verschärften Sicherheitsanforderungen dem Umstand Rechnung tragen, dass dem Gentechnikrecht ein gestuftes System zugrunde liegt, welches auch in dem Verhältnis von einer - umfassenderen - Inverkehrbringensgenehmigung für gentechnisch veränderte Organismen einerseits zu einer - demgegenüber räumlich und zeitlich begrenzten - Freisetzungsgenehmigung zum Ausdruck kommt. Damit nimmt sie Bezug auf das z.B. in den Erwägungsgründen Nr. 24 und 25 der Richtlinie 2001/18/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 12. März 2001 über die absichtliche Freisetzung genetisch veränderter Organismen in die Umwelt und zur Aufhebung der Richtlinie 90/220/EWG des Rates (Amtsblatt EG L 106, 1ff) niedergelegte „Stufenprinzip", nach dem einerseits der Übergang von der Einschließung von gentechnisch veränderten Organismen zur Ausbringung in die Umwelt stufenweise gelockert und in gleicher Weise die Freisetzung ausgeweitet werden kann, soweit die Bewertung der vorherigen Stufe in Bezug auf den Schutz der menschlichen Gesundheit und der Umwelt ergibt, dass die nächste Stufe eingeleitet werden kann, und wonach außerdem eine Marktfreigabe von gentech- nisch veränderten Organismen als Produkte oder in Produkten erst in Betracht kommt, wenn sie in Feldversuchen in entsprechenden Ökosystemen praktisch erprobt worden sind. Die Behörde knüpft damit ferner an § 3 Nr. 5 GenTG an, der die Freisetzung „als das gezielte Ausbringen von gentechnisch veränderten Organismen in die Umwelt, soweit noch keine Genehmigung für das Inverkehrbringen zum Zweck des späteren Ausbringens in die Umwelt erteilt wurde" definiert. Hieraus entnimmt sie beanstandungsfrei die Rechtfertigung, Auskreuzungen von gentechnisch veränderten Organismen in Freisetzungsvorhaben, für die - wie hier bislang für die Hybride NK603 x MON 810 - noch keine Inverkehrbringensgenehmigung vorliegt, weitestgehend vermeiden zu wollen, und zwar auch dann, wenn von dem freizusetzenden Konstrukt nach übereinstimmender Einschätzung aller im Verfahren beteiligten Stellen keine Gefahren für die Schutzgüter des § 1 Abs. 1 GenTG ausgehen. Es handelt sich dabei um einen in der Gesetzessystematik angelegten Aspekt, Auskreuzungen von derartigen gentechnisch veränderten Organismen weitergehend verhindern zu wollen, als von solchen, für die eine Inverkehrbringensgenehmigung bereits vorliegt.

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Die Beklagte bezieht in ihre aktuelle Risikoabschätzung für die Frage der konkreten Grenzziehung - hier auf die Nachweisgrenze von 0,1% - in diesem Zusammenhang weiter Gesichtspunkte ein, die sich an der mit Wirkung zum 4. Februar 2005 in das Gesetz eingefügten Vorschrift des § 1 Nr. 2 GenTG orientieren. Danach ist Zweck des Gestzes seither auch, „die Möglichkeit zu gewährleisten, dass Produkte, insbesondere Lebens- und Futtermittel konventionell, ökologisch oder unter Einsatz gentechnisch veränderter Organismen erzeugt und in den Verkehr gebracht werden können" (sog. Koexistenz). Dabei hat sie im Rahmen der ihr zugewiesenen Risikoabschätzung berücksichtigt, dass beim Anbau von gentechnisch veränderten Organismen - der eine entsprechende In- verkehrbringensgenehmigung voraussetzt - nicht nur die Schutzgüter des § 1 Nr. 1 GenTG zu beachten sind, sondern auch Vorsorge zur Gewährleistung der verschiedenen Bewirtschaftungsweisen zu treffen ist, was regelmäßig durch die Einhaltung der guten fachlichen Praxis erfüllt wird (vgl. § 16 b GenTG, der bei Genehmigungserteilung im Juli 2005 ebenfalls bereits in Kraft getreten war). Dabei ist es nicht als sachwidrig zu beanstanden, dass das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit auf der Grundlage des angesprochenen Stufenprinzips gleichsam in einem erst-recht-Schluss zu der Auffassung gelangt, die Regeln der guten fachlichen Praxis für den zugelassenen Anbau markierten für Freisetzungsmaßnahmen lediglich einen Mindeststandard.

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Vgl. auch Dr. CH. Palme, Zur Verfassungsmäßigkeit des neuen Gentechnikgesetzes, UPR 2005, 164 ff

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Insoweit ist es konsequent, einen Wertungswiderspruch darin zu sehen, wenn bei der Ausbringung von gentechnisch verändertem Mais im Rahmen einer Freisetzungsgenehmigung nur ein geringerer (oder gleich großer) Sicherheitsabstand gefordert würde wie für den Anbau von transgenem Mais auf der Grundlage einer Inverkehrbringensgenehmigung. Es stellt sich insoweit auch als sachlicher Gesichtspunkt dar, dass die Behörde hierbei einen Isolationsabstand von 150 m für Maisanbau zugrundelegt, den der Gesetzgeber zwar bislang nicht normiert hat, den sie solange aber gerade selbst in Ausübung ihrer Risikoabschätzung bewerten muss. Gegen diesen Abstandswert als Vergleichsmaßstab sind hier keine Bedenken erkennbar. Auch die Klägerin trägt dagegen nichts vor, sondern hat diesen Isolationsabstand im Rahmen eines anderen Freisetzungsverfahrens mit Nachfahren der Linie NK603 - für die Inverkehrbringensgenehmigungen vorliegen - ausdrücklich akzeptiert. In diesem Gesamtkontext kann es nicht als sachwidrig angesehen werden, dass die Behörde für die Freisetzung einer gentechnisch veränderten Maishybride einen deutlich höheren Sicherheitsabstand bestimmt. Die gewählte Risikovorsorgemaßnahme trägt in diesem Sinne dazu bei, der räumlichen und zeitlichen Beschränkung einer Freisetzungsgenehmigung faktisch Geltung zu ver- schaffen. Denn hierdurch wird weitestgehend sichergestellt, dass nicht nur die Freisetzung selbst - wie durch die entsprechenden zeitlichen und räumlichen Rege- lungen für die absichtliche Ausbringung vorgegeben - sich in diesem Rahmen hält, sondern, dass die mit jeder Ausbringung in die Umwelt unvermeidbar einhergehenden Auskreuzungsgefahren sich in engen Grenzen halten, und zwar in engeren Grenzen, als dies unter Beachtung allein der „guten fachlichen Praxis" der Fall wäre.

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Aus diesen Überlegungen erschließt sich zugleich, dass insbesondere nicht dem Einwand der Klägerin zu folgen ist, der Isolationsabstand könne nur soweit als rechtlich „erforderlich" erachtet werden, wie er nötig sei, um sicherzustellen, dass in benachbartem Maisanbau mit nicht mehr als 0,9 % gentechnisch veränderten Organismen gerechnet werden müsse. Denn dieser Ansatz übergeht, dass diese Kennzeichnungsschwelle nur gentechnisch veränderte Organismen betrifft, die rechtmäßig in den Verkehr gebracht werden dürfen. Hinzu kommt, dass Gesetzgeber in dem mit Wirkung zum 4. Februar 2005 in das Gesetz eingefügten § 14 Abs. 2a GenTG einen niedrigeren Schwellenwert von 0,5 % als Grenze dafür bestimmt hat, wann zufällige Auskreuzungen von der Pflicht zur Genehmigung des Inverkehrbringens - unter Einhaltung weiterer Voraussetzungen - ausgenommen sein können. Schon daraus kann jedenfalls gefolgert werden, dass nicht jede unbeabsichtigte Einkreuzung in ein benachbartes Anbaufeld unbeachtlich sei, solange nur der Kennzeichnungsschwellenwert von 0,9 % nicht überschritten werde.

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Aus der angesprochenen Vorschrift, die sich zu Freisetzungsmaßnahmen nicht verhält, lässt sich im übrigen aus den oben angeführten Überlegungen zum gestuften System des Gentechnikrechts und zu den Abstandflächen im Hinblick auf die Koexistenz nicht ableiten, dass das Bundesamt für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit sich bei der Festlegung von Isolationsabständen für Freisetzungen an einer solchen Auskreuzungsrate von 0,5% orientieren müsste. Allenfalls mag die weitere Regelung in § 14 Abs. 2a GenTG, wonach bei der dort in Rede stehenden Frage, ob eine Inverkehrbringensgenehmigung erforderlich ist, nicht auf eine materielle Einschätzung der Gefahren, die von diesen gentechnisch veränderten Organismen ausgehen können, abgestellt wird, sondern insoweit formelle Kriterien ausschlaggebend sind, als Anhaltspunkt zu Gunsten der Argumentation des Bundesamtes für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit gesehen werden können, dass es im vorliegenden Zusammenhang bei der Frage nach dem notwendigen Ausmaß des einzuhaltenden Isolationsabstandes auf das formelle Kriterium abstellt, ob für die freizusetzenden gentechnisch veränderten Organismen zumindest bereits eine Inverkehrbringensgenehmigung für Lebensmittel - und Futtermittelzwecke vorliegt oder nicht. Dies ist aber für die Hybride NK603 x MON 810 unstreitig (noch) nicht der Fall.

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Dass die Beklagte mit dem gewählten Ansatz einer Toleranzmarge von nur 0,1% nicht nur deutlich unter dem Kennzeichnungsschwellenwert von 0,9 %, sondern auch unter dem Wert von 0,5 % bleibt, dem diejenigen Isolationsabstände entsprächen, die die Entscheidungsbehörde noch im Verwaltungsverfahren für ausreichend erachtet hat, ist insgesamt nicht zu beanstanden. Sie war insoweit auch nicht etwa gehalten, einen Wert zu wählen, der näher an 0,5 % liegt als an der quasi „Nulltoleranzgrenze". Denn gerade auch der Schwellenwert von 0,5 % steht im Zusammenhang mit den weiteren gesetzlichen Regelungen im Rahmen der Koexistenzgewährleistung und stellt sich in der wissenschaftlichen Debatte u.a. auch als eine Empfehlung dar, mit der eine Koexistenz mit relativer Sicherheit und nicht nur eben knapp gewährleistet werden kann. Wenn die Behörde demgegenüber - wie aufgezeigt - in Einklang mit dem Gesamtgefüge der gesetzlichen Regelungen hier eine möglichst weitgehende Verhinderung von Auskreuzungen sicherstellen will, stellt sich das nicht als sachwidrig dar.

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Die angegriffene Nebenbestimmung ist auch nicht unverhältnismäßig. Denn diese Isolationsflächen müssen - anders als die Rechenbeispiele der Klägerin wohl nahe legen sollen - nicht von der Klägerin anpachtet werden und sie muss auch nicht selbst darüber verfügen können. Es reicht vielmehr aus, Vereinbarungen mit den Verfügungsberechtigten über den Nichtanbau von Mais auf diesen Flächen abzuschließen; darüber hinaus unterliegen diese Isolationsflächen außerhalb der Freisetzungsfläche keinen Beschränkungen. Tatsächliche Probleme in dieser Hinsicht sind weder geltend gemacht worden noch ersichtlich; übermäßige finanzielle Belastungen hat die Klägerin insoweit ausdrücklich verneint. Gegen eine unverhältnismäßig hohe Belastung des Freisetzungsbetreibers spricht auch, dass in den von der Beklagten benannten anderen europäischen Ländern ähnliche Isolationsabstände für die Freisetzung von transgenem Mais angeordnet werden, wenn auch zum Teil ohne erhöhte Abstände zu benachbartem Saatgutanbau.

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Was die Differenzierung der Abstandsflächen danach angeht, ob in der Nachbarschaft Mais zur Saatgutproduktion oder anderweitig angebaut wird, handelt es sich um eine durch die gesteigerte Schutzbedürftigkeit des Saatgutanbaus im Hinblick auf Sortenreinheit gerechtfertigte sachbezogene Unterscheidung. Ob eine solche unabweisbar geboten erscheint, ist nicht maßgeblich. Es reicht nach dem hier geltende Prüfungsrahmen, dass sie als sachlich begründet angesehen werden kann. Der Berücksichtigung eines solchen „Sicherheitszuschlages" für benachbarte Saatgutproduktion von Mais ist überdies auch die Klägerin nicht nur nicht entgegengetreten, sondern sie hat eine solche Unterscheidung bei ihrem Klageantrag (auch in der ursprünglich angekündigten Version) von vornherein selbst zugrunde gelegt.

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Die Berufung war gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zuzulassen.