Verwaltungsgericht Köln, 11 K 6707/05

T a t b e s t a n d

Die Klägerin ist Trägerin von sozialen Beschäftigungsprojekten ; Gesellschafter ist der Solidaritätsbund der Migranten aus der Türkei e.V. Gesellschaftszweck ist die Schaffung von Arbeitsplätzen für Menschen mit Behinderung, Sozialhilfeempfänger und Jugendliche ohne Berufsausbildung.

Die Klägerin beabsichtigt, eine Imbisswagenkette - zunächst als Modell in Köln - stufenweise aufzubauen. Diese Imbisswagen sollten teilweise stationär, teilweise mobil im öffentlichen Straßenland - vor allem in Fußgängerzonen und Gerwerbegebieten, aber auch bei größeren Veranstaltungen - aufgestellt werde, wobei in jedem Imbisswagen mindestens drei Mitarbeiter aus der Zielgruppe sozialversicherungspflichtig beschäftigt werden sollten.

Die Klägerin wandte sich hierfür ab etwa Oktober 2002 an eine Vielzahl von Dienststellen der Stadt Köln, u.a. an die damals noch dezentral vorhandenen örtlichen Bezirksordnungsämter, und erhielt eine Vielzahl von Schreiben und Bescheiden, u.a. auch in baurechtlicher Hinsicht.

Darunter befanden sich u.a. folgende Vorgänge:

- Im Oktober 2002 beantragte die Klägerin eine Sondernutzungserlaubnis u.a. für einen Standort in der Schanzenstraße in Köln-Mülheim. Unter dem 04.11.2002 teilte der Beklagte der Klägerin mit, dass es sich bei dem beabsichtigten Standort nicht um öffentliches Straßenland handle. Am 06.02.2003 fand ein Ortstermin statt. Das Bauaufsichtsamt des Beklagten lehnte einen Bauantrag der Klägerin für die Aufstellung eines mobilen Imbisswagens in der Schanzenstraße mit Bescheid vom 03.01.2004 ab, da der beabsichtigte Standplatz kein öffentliches Straßenland, sondern privatrechtliches städtisches Eigentum sei, die Stadt Köln habe sich mit einer Überlassung an die Klägerin jedoch nicht einverstanden erklärt.

- Zwei weitere Bauanträge für die Ettore-Bugatti-Straße und die Wilhem-Jacob- von der Wettern-Straße - jeweils in Köln-Porz - wurden mit Bescheiden des Bauaufsichtsamtes vom 16.10.2003 bzw. 25.03.2004 abgelehnt bzw. zurückgewiesen, weil die Vorhaben den Festsetzungen des Bebauungsplanes nicht entsprächen bzw. die Bauunterlagen Mängel aufwiesen (und im übrigen auch ein Verstoß gegen den Bebauungsplan vorliege).

Nach Zusammenfassung der Angelegenheit im Amt für öffentliche Ordnung teilte der Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 05.03.2004 mit, dass die von ihr gestellten Anträge auf Sondernutzungserlaubnisse für das Aufstellen von Imbisswagen im öffentlichen Straßenland nicht genehmigt werden könnten. Zwar habe der Beklagte insoweit Ermessen, jedoch werde für das gesamte Stadtgebiet eine Vielzahl von Anträgen auf Nutzungen zum Verkauf von Waren gestellt, so dass eine stringente Steuerung nötig sei. Um ein Ausufern solcher Nutzungen - und der sich daraus ergebenden Belastung für die Anlieger, etwa durch Geruchsbelästigungen - zu verhindern, würden derartige Anträge grundsätzlich abgelehnt. Dies müsse auch für die Klägerin gelten. Auch wenn das gemeinnützige Projekt der Klägerin vom sozialen Standpunkt aus förderungswürdig sei, hätte eine Erlaubniserteilung wegen des gewerblichen Charakters der Verkaufsaktivitäten Präjudizwirkung, so dass zukünftig rein kommerzielle Nutzungen nicht mehr abgelehnt werden könnten.

Die Klägerin wandte sich im Juni 2004 mit der Bitte um Erlass einer einstweiligen Anordnung an das erkennende Gericht (11 L 1540/04). Im Erörterungstermin vom 13.01.2005 einigte man sich auf folgende Verfahrensweise: Die Klägerin werde eine Aufstellung derjenigen Standorte vorbereiten, die ihr zunächst am wichtigsten seien und diese bei der Beklagten einreichen, nach einer Vorprüfung sollte das weitere Vorgehen gemeinsam geklärt werden. Die Klägerin nahm daraufhin den Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes zurück.

Am 31.01.2005 reichte die Klägerin sodann eine Liste von insgesamt 11 Standorten ein, für die sie eine Sondernutzungserlaubnis für im wesentlichen ortsfeste, vereinzelt auch wechselnde Standorte begehrte.

Am 22.11.2005 hat die Klägerin Untätigkeitsklage erhoben.

Sie trägt vor: Im Jahre 2003 habe der Beklagte die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Standorte Schanzenstr., Ettore-Bugatti-Str. und Wilhelm- J.-von der Wettern-Str. verbindlich zugesagt. Diese Zusagen habe der Beklagte mit dem Bescheid vom 05.03.2004 zurückgenommen. Im übrigen habe die Klägerin bei der Auswahl der Standorte die berechtigten Ansätze des Beklagten berücksichtigt.

Unter dem 05.12.2005 hat der Beklagte den Antrag der Klägerin vom 31.01.2005 abgelehnt .

Die Klägerin beantragt,

1.) den Beklagten zu verpflichten, der Klägerin unter Aufhebung der Ablehnungsbescheide vom vom 05.03.2004 und 05.12.2005 Sondernutzungserlaubnisse zur Aufstellung von Imbisswagen für diejenigen Standorte zu erteilen, die sie mit Schreiben vom 31.01.2005 beantragt hat, 2.) zusätzlich Sondernutzungserlaubnisse für die Standorte Wilhelm-J.-von der Wettern-Straße und Ettore-Bugatti-Straße zu erteilen, hilfsweise zu 1) festzustellen, dass hinsichtlich des Standortes Schanzenstraße (Nr. 2 des Antrages vom 31.01.2005) der Beklagte verpflichtet gewesen wäre, den Antrag schon bei der seinerzeitigen Antragstellung im Jahre 2003 positiv zu entscheiden und eine Sondernutzungserlaubnis zu erteilen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er weist darauf hin, dass im Kölner Stadtgebiet, insbesondere in Fußgängerzonen, grundsätzlich keine Sondernutzungsgenehmigungen für den Betrieb von Imbissbuden erteilt würden. Diese Ermessenspraxis des Beklagten finde seine Grundlage im Nutzungskonzept Schildergasse: anders als von den darin zugelassenen Ständen für Frischobst und Blumen gehe von Imbissständen eine dauerhafte Geruchsbelästigung aus, die zu einer vermeidbaren Dauerbelastung für die Anwohner führe. Auch werde die Sicherheit und Leichtigkeit des Fußgängerflusses beeinträchtigt. Dieses Konzept werde insoweit auch auf die anderen Fußgängerzonen im Stadtgebiet übertragen. Aus den genannten Gründen werde auch in Gewerbegebieten keine Sondernutzung zur Aufstellung von Imbissbuden gestattet. Anderenfalls könne eine Vielzahl von Imbissbuden auch anderer Antragsteller nicht verhindert werden. Eine rechtsverbindliche Zusage für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen habe es nicht gegeben.

Die Klägerin hat erfolglos die Wiederaufnahme des Verfahrens 11 L 1540/04 sowie die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes betreffend die Feststellung von Rechtsverletzungen im Hinblick auf zivilrechtliche Schadenersatzansprüche (11 L 124/07) beantragt.

Hinsichtlich des Sach- und Streitstandes im übrigen wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakten des vorliegenden sowie der Verfahren 11 L 1540/04 und 11 L 124/07 sowie der dazu vorgelegten Vorgänge.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e Die Klage ist ohne Erfolg.

Der Antrag zu 1) ist zulässig, aber unbegründet.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrten Sondernutzungserlaubnisse; die ablehnenden Bescheide vom 05.03.2004 und 05.12.2005 sind rechtmäßig und verletzen die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis (§ 18 StrWG NRW) steht im Ermessen der Behörde. Dieses Ermessen ist jedoch nicht völlig frei; vielmehr hat es sich an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Hierzu können insbesondere die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und -anlieger (etwa Schutz vor Immissionen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes zählen.

OVG NRW, Beschluss vom 02.08.2006 - 11 A 2642/04 -, S. 6 des Umdrucks mit weiteren Nachweisen.

Im Hinblick darauf ist die Entscheidung des Beklagten nicht zu beanstanden. Der Beklagte hat bei seiner Entscheidung, grundsätzlich keine Sondernutzungserlaubnisse für Imbissstände im Kölner Stadtgebiet zu erteilen, die dargestellten Ermessensgrenzen nicht überschritten; maßgeblich für diese Entscheidung waren gerade die Sicherheit und Leichtigkeit des Fußgängerverkehrs, der Schutz der Anlieger vor Geruchsimmissionen und die Beeinträchtigung des Stadtbildes durch eine sonst nicht zu kontrollierende Vielzahl von Imbissbuden. Diese Gründe sind auch nachvollziehbar und umfassen sowohl stationäre wie mobile Imbissstände. Der Beklagte hat auch zu Recht keine Sondersituation der Klägerin darin gesehen, dass sie als gemeinnützige Organisation anerkennenswerte soziale Interessen verfolgt. Es verbleibt nämlich gleichwohl dabei, dass sie gewerblich tätig sein will und dies dazu führen würde, dass auch vergleichbare gewerbliche Tätigkeiten von Dritten nicht verhindert werden könnten. Allein die Unterscheidung nach der Verwendung des Gewinns aus dieser Tätigkeit (fremd- oder eigennützig) wäre kein straßenrechtlich haltbares Differenzierungskriterium, das eine Genehmigung allein zugunsten der Klägerin ermöglichen würde. Darüber hinaus hat der Beklagte im Bescheid vom 05.12.2005 zu den beantragten Standorten im einzelnen Stellung genommen; die dort jeweils genannten Gründe halten sich im Rahmen des straßenrechtlich relevanten Ermessens, so dass auf diese Gründe gemäß § 117 Abs. 5 VwGO verwiesen werden kann. Die Beiziehung weiterer Vorgänge war nicht geboten, weil die Ermessenserwägungen des Beklagten einheitlich alle Standorte umfassen und aus den vorhandenen Vorgängen nachvollziehbar hervorgehen.

Im übrigen kann auf die Gründe des Prozesskostenhilfebeschlusses vom 13.02.2007 Bezug genommen werden.

Dies gilt auch für den Klageantrag zu 2); auch hierzu hat das Gericht bereits in dem genannten Beschluss Stellung genommen. Eine schriftliche Zusage im Sinne des § 38 VwVfG hinsichtlich der beiden Standorte Wilhelm-J.-von der Wettern-Straße und Ettore-Bugatti-Straße ist nicht erkennbar; auch die Klägerin hat eine solche nicht vorgelegt oder näher bezeichnet, so dass weitere Vorgänge nicht durchforscht werden mussten. Ein Beweisantritt durch Zeugnis der Beklagten" ist zu unbestimmt. Das Fehlen einer Zusage ergibt sich im übrigen auch aus den im Prozesskostenhilfebeschluss vom 13.02.2007 genannten Entscheidungen des LG bzw. OLG Köln in den verfahren 5 O 304/05 bzw. 7 W 42/05, auf die Bezug genommen werden kann. Dies gilt unabhängig davon, ob sie für das Verwaltungsgericht verbindlich sind.

Der Hilfsantrag zum Klageantrag zu 1) ist ebenfalls ohne Erfolg. Er scheitert schon daran, dass der von der Klägerin gewählte Standort nicht auf öffentlichem Straßenland liegt und deshalb eine Sondernutzungserlaubnis ausschied.

Die Klägerin trägt die Kosten des Verfahrens, § 154 Abs. 1 VwGO.