Verwaltungsgericht Köln, 9 K 1265/06

Tatbestand Die Klägerin ist die Tochter von Herrn K. I. und Frau I1. I. , die auf dem Friedhof in Hürth-Efferen in einem Tiefengrab beerdigt sind. Unter dem 26. November 2005 beantragte die Klägerin bei dem Beklagten, durch das Unternehmen H. C. GmbH aus Köln auf die Grabstelle eine Abdeckplatte aus Granit in der Größe 100 x 200 x 6 cm legen zu dürfen. Unter dem 04. Januar 2006 genehmigte der Beklagte das Vorhaben nach Maßgabe des beigefügten Doppels des Antrages. Darin war in dem Feld "Skizzen der Grabaufbauten" unter der Beschreibung des Vorhabens ausgeführt, dass Grababdeckungen nach der Friedhofs- und Bestattungssatzung "nur bis zu 50 % zulässig" seien. Die Klägerin legte gegen diese Entscheidung Widerspruch ein, bat um Übersendung einer Kopie der einschlägigen Satzung und verwies in der Sache auf ein Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg vom 11. Februar 2004 (Nds VBl. 2004, S. 165). Der Beklagte übersandte einen Satzungsauszug und teilte der Klägerin mit, dass das Urteil des Verwaltungsgerichts Lüneburg im Land Nordrhein-Westfalen nicht gelte. Mit Bescheid vom 25. Januar 2006 lehnte der Beklagte den Antrag der Klägerin erneut ab und führte zur Begründung aus, das in der Friedhofssatzung enthaltene Verbot stelle die Verwesung sicher und solle eine Bodenversiegelung vermeiden. In einem Begleitschreiben führte der Beklagte aus, er habe mit dem ersten Bescheid eine halbe Abdeckung genehmigen und den Antrag im Übrigen ablehnen wollen. Da eine Halbabdeckung aber bereits im Jahre 1999 genehmigt worden sei, sei der erneute Bescheid ergangen. Die Klägerin legte gegen den Bescheid am 31. Januar 2006 Widerspruch ein und fragte an, ob ein Gutachten zu dem Ergebnis komme, dass zur Sicherstellung der Verwesung eine Vollabdeckung von Gräbern untunlich sei. Der Beklagte wies den Widerspruch mit Bescheid vom 02. Februar 2006 als unbegründet zurück. Zur Begründung führte er aus, es gebe für ihn keinen Zweifel an der Rechtmäßigkeit der Satzungsbestimmung und des Ablehnungsbescheides. In einem "Postskriptum" wurde ausgeführt, es gebe kein Gutachten, nach dem zur Sicherstellung der Verwesung eine Vollabdeckung von Gräbern untunlich sei.

Am 02. März 2006 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihr bisheriges Vorbringen. Ergänzend führt sie aus, der Beklagte habe zu belegen, dass die Ganzabdeckung der Verwesungsvorgang behindere. Der Nachweis könne nur durch ein friedhofsbezogenes Gutachten geführt werden, an dem es fehle.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 25. Januar 2006 und des Widerspruchsbescheides vom 02. Februar 2006 zu verpflichten, ihr die am 26. November 2005 beantragte Ganzabdeckung des Grabes ihrer Eltern auf dem Friedhof in 50354 Hürth-Efferen zu genehmigen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung macht er im Wesentlichen geltend, das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen habe in seiner Rechtsprechung zum Friedhofsrecht den weiten Gestaltungsspielraum des Satzungsgebers unterstrichen. Soweit legitime öffentliche Interessen oder überwiegende Gründe des Gemeinwohls dies rechtfertigten, sei die hier streitige Regelung zulässig. Nach einem 1975 gefertigten Gutachten des Geologischen Landesamtes sei eine Verkürzung der Liegezeit auf 20 Jahre wegen der Beschaffenheit der Böden möglich, wobei das Lan- desamt von unversiegelten Gräbern ausgegangen sei. Den Interessen der Nutzungsberechtigten werde unter Abwägung mit diesen Belangen bereits Rechnung getragen, weil eine Halbabdeckung zulässig sei. Eine Ausweichfläche auf dem gleichen oder einem anderen Friedhof schränkte demgegenüber die Gestaltungsmöglichkeiten noch weiter ein, weil eine Vollabdeckung vermutlich nur auf einem einzigen Friedhof der Gemeinde zugelassen worden wäre.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Verwaltungsvorgänge und das Gutachten des Geologischen Landesamtes Nordrhein-Westfalen vom 01. Dezember 1975 (VIIa1/2743/75) nebst amtsärztlicher Unbedenklichkeitserklärung des Oberkreisdirektors des Erftkreises vom 19. Januar 1976 ergänzend Bezug ge- nommen.

Entscheidungsgründe Die zulässige Klage ist begründet. Der Versagungsbescheid vom 25. Januar 2006 und der Widerspruchsbescheid vom 02. Februar 2006 sind rechtswidrig. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Genehmigung ihres Vorhabens, auf die Grabstelle ihrer Eltern auf dem Friedhof in 50354 Hürth-Efferen eine Abdeckplatte aus Granit in der Größe von 100 x 200 x 8 cm legen zu lassen (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO).

Die Klägerin kann, nachdem die Friedhofs- und Bestattungssatzung der Stadt Hürth vom 11. Juli 2005 (FS) keine spezielle Rechtsgrundlage enthält, aufgrund des Art. 2 Abs. 1 GG als Angehörige der Verstorbenen beanspruchen, das Grab in Ausübung der Totenfürsorge nach eigenen Vorstellungen zu gestalten. Ihr Ges- taltungsrecht als Teil des Rechts auf freie Entfaltung der Persönlichkeit ist gemäß Art. 2 Abs. 1 GG umfassend, soweit es nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung verstößt. Ein solcher Verstoß ist im Fall der beabsichtigten Vollabdeckung der Grabstelle durch eine steinerne Platte in der Größe von 100 x 200 x 8 cm nicht gegeben, obwohl § 22 Abs. 2 FS einer solchen Gestaltung entgegensteht. Die Vorschrift bestimmt, das Grababdeckungen nur bis zu 50 % des Grabbeetes zulässig sind, sodass das fragliche Grab allenfalls mit einer Platte in der Größe von 100 x 100 cm abgedeckt werden dürfte, wie es der Klägerin früher bereits genehmigt worden ist. § 22 Abs. 2 FS findet jedoch keine Anwendung, weil die Norm gegen höherrangiges Recht verstößt.

Die Befugnis der Gemeinde als Trägerin des Friedhofs, das Rechtsverhältnis zu den Benutzern ihrer Friedhöfe - und damit auch die Gestaltung der Grabmale - durch eine Friedhofssatzung zu regeln, ergibt sich aus § 4 Abs. 1 des Gesetzes über das Friedhofs- und Bestattungswesen (Bestattungsgesetz - BestG NRW) vom 17. Juni 2003 - GV. NRW. S. 313 -. Demnach regeln die Friedhofsträger durch Satzung Art, Umfang und Zeitraum der Nutzung und Gestaltung ihres Friedhofs. Die Gestaltungsfreiheit des Friedhofsträgers findet ihre Grenze an dem Friedhofszweck und an dem Grundrecht des Art. 2 Abs. 1 GG auf freie Entfaltung der Persönlichkeit. Diese Grenze wird durch die in § 22 Abs. 2 FS getroffene Regelung überschritten.

Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit durch die Normierung von Versagungsgründen für die Erteilung einer erforderlichen Genehmigung müssen durch legitime öffentliche Interessen bzw. überwiegende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sein. Das bedeutet für die Regelungen in einer Friedhofssatzung betreffend die Genehmigungsfähigkeit von Grabmalen, dass Gestaltungsvorschriften zulässig sind, die - sofern sie nicht bereits durch sonstige legitime öffentliche Interessen bzw. überwiegende Gründe des Gemeinwohls gerechtfertigt sind - der Verwirklichung des Friedhofszwecks dienen. Bei der Regelung solcher Fragen hat der Normgeber einen weiten Gestaltungsspielraum (vgl. dazu umfassend und mit weiteren Nachweisen: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen 19. Senat, Beschluss vom 11. April 1997, - 19 A 1211/96 -, NWVBl 1997, 399), der vorliegend allerdings überschritten worden ist.

Nach § 1 BestG NRW haben primär die Gemeinden zu gewährleisten, dass Tote (Leichen, Tot- und Fehlgeburten) auf einem Friedhof bestattet und ihre Aschenreste beigesetzt werden können. Neben den Gemeinden können Religionsgemeinschaften, die Körperschaften des öffentlichen Rechts sind, ebenfalls Friedhofsträger sein. Der Friedhofszweck besteht für alle Friedhofsträger im Kern in der geordneten und würdigen Bestattung der Toten und in der Gewährleistung einer ungehinderten Leichenverwesung innerhalb der Ruhezeit. § 4 Abs. 2 BestG NRW bestimmt ergänzend, dass die Friedhofsträger für Erdbestattungen und für Aschenbeisetzungen gleich lange Grabnutzungszeiten festzulegen haben, die zumindest die sich aus den Bodenverhältnissen ergebende Verwesungsdauer umfassen müssen.

§ 22 Abs. 2 FS formuliert den beabsichtigten Zweck der fraglichen Regelung selbst, dass nämlich das Verbot der Vollabdeckung einer Grabstätte die Verwesung sicherstellen und die Bodenversiegelung vermeiden soll.

Das Ziel, eine Bodenversiegelung zu vermeiden, wird von der in Anspruch genommenen Satzungsermächtigung und dem Friedhofszweck nur teilweise gedeckt. Bodenplanerische, ökologische oder landschaftspflegerische Zielsetzungen sind kein Gegenstand der gesetzlichen Ermächtigung. Die Friedhofssatzung kann die Vermeidung der Versiegelung von Bodenfläche nur zum Gegenstand machen, soweit die Würde der Totenruhe und die ungehinderte Leichenverwesung betroffen sind. Dass die Würde der Totenruhe durch Grababdeckungen beeinträchtigt werden könnte, ist jedoch schon im Ansatz nicht erkennbar. Die streitige Form der Grabgestaltung ist grundsätzlich unaufdringlich und zurückhaltend und hebt sich nicht gegenüber der in § 22 FS im Übrigen geregelten Art der Grabmale und Bauten ehr- oder würdeverletzend heraus. Sie ist unter anderem im Süden der Bundesrepublik Deutschland und in einer Vielzahl von Ländern üblich, die dem christlich-abendländischen Kulturkreis angehören und dessen Eigenarten prägen.

Soweit § 22 Abs. 2 FS die Verwesung sicherstellen will, steht der angeführte Zweck grundsätzlich im Einklang mit der gesetzlichen Vorgabe des § 4 BestG NRW und der darin enthaltenen Satzungsermächtigung. Es ist allerdings nicht erkennbar, dass das ausnahmslose Verbot der Ganzabdeckung eines Grabes sachlich ge- rechtfertigt wäre. Der bei der Regelung solcher Fragen mit einem weiten Gestaltungsspielraum versehene Satzungsgeber kann Eingriffe in die Gestaltungsfreiheit der Grabnutzungsberechtigten nicht nach Belieben, sondern nur dann vornehmen, wenn es dafür eine sachliche Rechtfertigung gibt. Eine solche Rechtfertigung kann hier nicht festgestellt werden. Es genügt nicht, Grababdeckungen generell die Eigenschaft zuzuschreiben, die Verwesung zu behindern. Dass es entsprechende allgemeine Gesetzmäßigkeiten oder Erfah- rungssätze geben könnte, die eine Beurteilung ohne Ansehung der konkreten Gege- benheiten des Friedhofs erlauben, ist nicht erkennbar. Es fehlt vorliegend auch an jeglichen tatsächlichen Anhaltspunkten, Feststellungen und Belegen, dass Ganzabdeckungen auf einzelnen Gräbern oder auf allen Gräbern des in Rede stehenden Friedhofs in Hürth-Efferen zu einer Verzögerung der Verwesung in der jeweiligen Grabstätte führen könnten. Die Stadt Hürth hatte unter Geltung des Runderlasses für die Anlage und Erweiterung von Begräbnisplätzen vom 08. September 1967 (SMBl. 2128) das Gutachten des Geologischen Landesamtes vom 01. Dezember 1975 eingeholt, nach dessen Ergebnissen auf allen Friedhöfen der Stadt Hürth derart günstige Bodenverhältnisse gegeben sind, dass die reguläre Ruhefrist von 30 Jahren verkürzt werden könne und dass Tiefenbestattungen - also Doppelbestattungen in einer Einzelgrabstätte - u.a. wegen des günstigen Grundwasserstandes unbedenklich seien. Die ergänzenden amtsärztlichen Feststellungen ergaben damals, dass in Grabstellen auf Friedhöfen mit den un- günstigsten örtlichen Bodenverhältnissen die Verwesung nach einer Ruhezeit von 19 Jahren eingetreten sei. Das Gutachten kann jedoch die Rechtsauffassung des Beklagten nicht stützen. Wegen des in der Region intensiv betriebenen Tagebaus unterliegen die Boden- und Grundwasserverhältnisse Veränderungen, sodass bereits zweifelhaft ist, ob 30 Jahre alte geologische Feststellungen noch verwertet werden können. Dies kann jedoch offen bleiben, weil die damaligen Bewertungen und die zugrunde liegenden Feststellungen ohnehin keinen sachlichen Grund für das streitige Verbot liefern. Dass bei den 1975 gemachten Feststellungen auch der Einfluss von Grababdeckungen auf die Verwesung untersucht worden wäre, lässt sich dem Gutachten nicht entnehmen. Vielmehr sind im Wesentlichen für die gemeindlichen Friedhöfe die Bodenzusammensetzung bis zur Tiefe von 3,60 Metern und die Grundwassersituation erkundet und ausgewertet worden. Für den Friedhof in Hürth-Efferen ist festgestellt worden, dass dort mit einer Mächtigkeit von bis zu 3,40 Metern Dicke Lößboden liegt, der bis zur Tiefe von 1,50 Metern entkalkt und zu Lößlehm verwittert ist. Darunter befindet sich Rheinkies. Staunässe war nicht festzustellen, und der Grundwasserspiegel lag in mehr als 17 Metern Tiefe. In der abschließenden Bewertung heißt es dazu, der auf dem Friedhof in Hürth-Efferen befindliche Boden mit Löß und Lößlehm verfüge in besonders hohem Maße über einen guten Luft- und Wasserhaushalt, hohe Sorptionskraft, Neutralisationsfähigkeit und Filterwirkung. Über Grababdeckungen oder die Beschaffenheit der Erd- oberfläche besagt das Gutachten nichts. Das Vorbringen des Beklagten, im Zeit- punkt der Gutachtenerstellung habe es keine Grababdeckungen gegeben, sodass die gutachtlichen Feststellungen nur für unbedeckte Flächen und Gräber gelten, vermag an der Unverwertbarkeit des Gutachtens nichts zu ändern, weil Überlegungen zu den Auswirkungen einer Abdeckung im Gutachten nicht angestellt worden sind. Hinzu kommt, dass derzeit und - soweit erkennbar - bereits nach der Vorgängersatzung eine Halbabdeckung der Gräber zulässig war, wie sie etwa auch der Klägerin im Jahre 1999 genehmigt worden ist. Ferner befinden sich nach den unwidersprochenen Angaben der Klägerin zumindest teilweise abgedeckte alte Gräber auf dem Friedhof, sodass nicht einmal feststeht, dass die Gräber im Jahre 1975 durchweg oder überwiegend unbedeckt gewesen sind.

Das Verbot der Ganzabdeckung ist auch deshalb rechtlich zu beanstanden, als keine Ausnahme von dem umfassenden Verbot des § 22 Abs. 2 FS zugelassen ist. Die von dem Beklagten aktuell zu beachtenden Hygiene-Richtlinien für die Anlage und Erweiterung von Begräbnisplätzen (Runderlass vom 21. August 1979, MBl. NRW. S. 1724, zuletzt geändert durch Runderlass vom 07. Februar 2001, MBl. NRW. S. 402) sehen unter ihrer Teilziffer 5 vor, dass sich die Mindest- und Höchstruhezeiten nach den Boden- und Grundwasserverhältnissen richten und von einem Turnus von 25 bis 50 Jahre auszugehen ist. Die Mindestruhezeit beträgt für die Leichen von Personen über 5 Jahre 30 Jahre. Die Mindestfrist darf nur verkürzt werden, wenn die Bodenverhältnisse für eine Verwesung besonders günstig sind. Die Richtlinie ergänzt insoweit § 4 Abs. 2 BestG NRW; dieser bestimmt, dass die Grabnutzungszeiten zumindest die sich aus den Bodenverhältnissen ergebende Verwesungsdauer umfassen müssen. Die Nutzungszeiten selbst sind nicht gesetzlich festgelegt. Vor diesem Hintergrund hat sich der Beklagte bei Erlass der Vorgängersatzung der heutigen Friedhofssatzung und in der derzeit geltenden Sat- zung entschieden, die Ruhezeit insgesamt auf 20 Jahre zu verkürzen (§ 10 FS), wovon in der Regel die Reihengrabstätten (§ 13 FS) betroffen sind. Ausnahmen gelten nach der Friedhofssatzung allerdings für Tiefen- und Wahlgräber, die nach § 15 FS regelmäßig 30 Jahre genutzt werden können und deren Nutzungsdauer vom Berechtigten einmal um bis zu weitere 30 Jahre verlängert werden darf. Die Gesamtnutzungszeit beträgt damit das Dreifache der regulären Nutzungszeit. Vor diesem Hintergrund bedürfte es selbst bei einem sachlich berechtigtem Verbot von Grababdeckungen differenzierter Feststellungen, ob und in welchem Umfang auch bei längerfristigen Nutzungen die Gefahr besteht, dass der Verwesungsvorgang durch eine Ganzabdeckung gestört wird.

Das Verbot einer Grababdeckung (§ 22 Abs. 2 FS) ist daher nichtig und steht einer Genehmigung nicht entgegen. Nachdem der Beklagte keine weiteren Hinderungsgründe vorgetragen hat und diese auch nicht ersichtlich sind, hat die Klage Erfolg.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Vollstreckbarkeitsentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i.V.m. den §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung.