Verwaltungsgericht Köln, 3 K 61/05

T a t b e s t a n d

Die Klägerin ist als Lehrerin für die Sekundarstufe I im Angestelltenverhältnis im Dienst des Landes Nordrhein-Westfalen tätig.

Mit Schreiben vom 14. Oktober 2004 bewarb sie sich bei der Beklagten um eine Vermittlung im Auslandsschuldienst. Zugleich wies sie darauf hin, dass das Land Nordrhein-Westfalen ausweislich des Schreibens der Bezirksregierung Köln vom 3. September 2004 zwar grundsätzlich keine Bedenken gegen eine Tätigkeit im Auslandsschuldienst habe, jedoch die Sozialversicherungsbeiträge für den Zeitraum der Beurlaubung aus dem Landesschuldienst nicht übernehme. Sie bitte daher um Bestätigung, dass die Beklagte diese Kosten übernehme.

In ihrem Antwortschreiben vom 19. Oktober 2004 teilte die Beklagte der Klägerin mit, die Vermittlung angestellter Auslandsdienstlehrkräfte aus Nordrhein-Westfalen sei derzeit problematisch, da das Land die Sozialversicherungsbeiträge abweichend von einem im Juli 2000 gefassten Beschluss der Kultusministerkonferenz nicht übernehme. Durch das Bundesverwaltungsamt (BVA) könnten der Arbeitgeberanteil zur Sozialversicherung sowie anteilige Beiträge zur VBL nicht übernommen werden. Das BVA werde die Bewerbung der Klägerin zwar im Hinblick auf die Gleichbehandlung mit Beamten in die Bewerberdatei aufnehmen. Eine Zusicherung zur Übernahme von Sozialversicherungsbeiträgen durch das BVA im Vermittlungsfall könne aber nicht erteilt werden.

Mit Schreiben ihres Prozessbevollmächtigten vom 10. November 2004 bat die Klägerin um Überprüfung der im Schreiben vom 19. Oktober 2004 geäußerten Auffassung. Zur Begründung verwies sie auf das in Kopie beigefügte Schreiben der Bezirksregierung Köln vom 3. September 2004, in dem ausgeführt wird, die Klägerin müsse Ansprüche auf Zahlung von Sozialversicherungsbeiträgen bei der Beklagten als dem Arbeitgeber, bei dem sie die Tätigkeit während ihrer Beurlaubung ausübe, geltend machen.

Mit Schreiben vom 26. November 2004 wies die Beklagte erneut darauf hin, dass die Erteilung einer Zusicherung zur Übernahme der genannten Sozialversicherungsbeiträge nicht möglich sei. Zahlungen an für den Auslandsschuldienst beurlaubte Lehrkräfte erfolgten im Rahmen von Zuwendungs- und Verpflichtungsvereinbarungen als freiwillige Leistungen der Beklagten. Ein Beschäftigungsverhältnis zwischen der Beklagten und den Lehrkräften bestehe nicht. Der Hinweis der Bezirksregierung Köln entspreche nicht der Rechtslage.

Unter dem 30. November 2004 legte die Klägerin Widerspruch gegen die Ablehnung der Übernahme von Sozialversicherungsbeiträgen mit der Begründung ein, Lehrkräfte im Angestelltenverhältnis würden hierdurch schlechter gestellt als beamtete Lehrkräfte.

Mit Widerspruchsbescheid vom 21. Dezember 2004 wies die Beklagte unter erneuter Darlegung der rechtlichen Situation den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung wurde weiter ausgeführt, eine Rechtspflicht zur Übernahme der Sozialversicherungsbeiträge bestehe nicht. Das der Beklagten insoweit zustehende weite Ermessen sei sachgerecht ausgeübt worden.

Am 5. Januar 2005 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie ihr Begehren auf Erteilung einer Zusicherung zur Übernahme der Sozialversicherungsbeiträge im Falle ihrer Vermittlung in den Auslandsschuldienst weiter verfolgt.

Zur Begründung trägt sie unter Hinweis auf die Ausführungen des Bundesarbeitsgerichts im Urteil vom 15. November 2005 - 9 AZR 209/05 - vor, die Beklagte sei nach Maßgabe von Art. 3 Abs. 1 und 12 Abs. 1 GG verpflichtet, die Sozialversicherungsbeiträge für in den Auslandsschuldienst vermittelte Lehrer, die als Angestellte im Landesdienst tätig seien, zu übernehmen.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides des Bundesverwaltungsamtes vom 26. November 2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21. Dezember 2004 zu verpflichten, der Klägerin eine Zusicherung zu erteilen, dass im Falle ihrer Vermittlung als Auslandsdienstlehrkraft Sozialversicherungsbeiträge und gegebenenfalls auch anteilige Beiträge zur Zusatzversorgung der VBL übernommen werden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft sie die Rechtsausführungen in den angegriffenen Bescheiden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage hat keinen Erfolg.

Es ist bereits fraglich, ob das für die Zulässigkeit der Klage erforderliche allgemeine Rechtsschutzinteresse gegeben ist. Denn die Klägerin hat sich zwar allgemein für eine Vermittlung in den Auslandsschuldienst unter Angabe der von ihr bevorzugten Zielgebiete beworben, eine Bewerbung auf eine konkret ausgeschriebene Stelle ist jedoch bisher nicht erfolgt. Auch ist nicht ersichtlich, dass eine dem Anforderungsprofil der Klägerin entsprechende Stelle im Auslandsschuldienst derzeit vorhanden wäre. Für die bloße Aufnahme in die Bewerberdatei des Bundesverwaltungsamtes bedarf die Klägerin der von ihr mit der vorliegenden Klage erstrebten Zusicherung nicht. Denn für die Aufnahme in die Bewerberdatei ist allein die Freigabe durch den jeweiligen Dienstherrn erforderlich, die hier vorliegt. Mit Rücksicht darauf ist die Aufnahme der Klägerin in die Bewerberdatei inzwischen auch erfolgt. Ob allein das Interesse der Klägerin, die möglicherweise auf sie zukommenden finanziellen Belastungen im Falle eines derzeit nicht absehbaren Vermittlungsangebotes abzuschätzen, ausreicht, um ein rechtlich schützenswertes Interesse an der Klärung der Frage anzunehmen, inwieweit eine Verpflichtung der Beklagten besteht, Sozialversicherungsbeiträge während der Dauer einer Tätigkeit der Klägerin im Auslandsschuldienst zu übernehmen, erscheint vor dem Hintergrund, dass die Klärung abstrakter Rechtsfragen grundsätzlich nicht Gegenstand eines verwaltungsgerichtlichen Streitverfahrens sein kann, in erheblichem Maße zweifelhaft. Diese Frage kann hier aber letztlich offen bleiben, weil die Klage jedenfalls unbegründet ist.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die von ihr begehrte Zusicherung, weil es an einer Rechtsgrundlage für die erstrebte Übernahme von Sozialversicherungsbeiträgen im Falle einer Vermittlung der Klägerin in den Auslandsschuldienst fehlt.

Ein privat- oder öffentlichrechtliches vorvertragliches Verhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten scheidet als Grundlage für die beanspruchte Zusicherung schon deshalb aus, weil im Falle der Vermittlung der Klägerin in den Auslandsschuldienst weder ein Arbeitsvertrags- noch ein sonstiges öffentlichrechtliches Dienstverhältnis zwischen der Klägerin und der Beklagten begründet wird. Vielmehr entsteht in diesem Fall lediglich ein Zuwendungs-und Verpflichtungsverhältnis, das nicht mit einem Beamten- oder sonstigen Dienstverhältnis vergleichbar ist.

Vgl. dazu z. B. OVG NRW, Urteile vom 3. Juli 1989 - 12 A 685/97 - und vom 5. August 1999 - 12 A 2509/97 -.

Im Rahmen dieses Zuwendungs- und Verpflichtungsverhältnisses können sich Leistungsansprüche der Auslandsdienstlehrkraft nur nach Maßgabe der Verwaltungspraxis der Beklagten bei der finanziellen Betreuung von Auslandslehrern in Verbindung mit dem Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG ergeben. Dabei ist die Verwaltungspraxis der Beklagten im Einzelnen durch die Richtlinien für die Gewährung von Zuwendungen an die vermittelten Lehrkräfte ausgestaltet.

Derartige Verwaltungsvorschriften sind keine Rechtsnormen und können von den Verwaltungsgerichten auch nicht wie Rechtsnormen ausgelegt werden. Hat die Exekutive durch ein Haushaltsgesetz die Befugnis erhalten, durch Richtlinien zu bestimmen, unter welchen Voraussetzungen zweckgebundene Zuwendungen an den gesetzlich festgelegten Empfängerkreis zu verteilen sind, dann sind diese - für den Bereich der gesetzesfreien Erfüllung öffentlicher Aufgaben erlassenen - Richtlinien grundsätzlich keiner richterlichen Interpretation zugänglich. Das Gericht kann nach dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 und Abs. 3 GG) und im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG nur prüfen, ob aufgrund einer solchen Richtlinie überhaupt eine Verteilung öffentlicher Mittel vorgenommen werden darf und ob bei Anwendung der Richtlinie der Gleichheitssatz verletzt oder der Rahmen, der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogen ist, nicht beachtet worden ist. Dabei macht es keinen Unterschied, ob die zur Bewilligung zuständige Stelle sich bei der Entscheidung des Einzelfalles auf den schlichten Wortlaut der Richtlinie beruft oder diesen ihrerseits interpretiert hat; entscheidend ist, ob das Ergebnis des Einzelfalles in Widerspruch zum gesetzlich bestimmten Förderungszweck steht. Die Überprüfung der Anwendung solcher Richtlinien durch die Verwaltungsgerichte hat sich an den Maßstäben zu orientieren, die im § 114 VwGO für die Fälle gesetzt sind, in denen die Behörden durch Rechtsvorschriften des materiellen Rechts ermächtigt sind, nach ihrem Ermessen zu handeln,

vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.1979 - 3 C 111.79 -, Buchholz 424.3 Nr. 4; OVG NRW, Urteil vom 20.01.1988 - 12 A 2558/85.

Ausgehend davon ist entscheidend für ihr Verständnis, wie die zuständige Behörde die Verwaltungsvorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt in ihrer - vom Urheber gebilligten oder doch geduldeten - tatsächlichen Verwaltungspraxis gehandhabt hat und in welchem Umfang eine auch nach außen wirkende Bindung durch den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) eingetreten ist.

Im vorliegenden Fall sehen die Richtlinien für die Zuwendungen an Auslandsdienstlehrkräfte Zahlungen, die der sozialen Absicherung der vermittelten Lehrkräfte dienen, nur für angestellte Lehrkräfte der neuen Länder vor. Eine vergleichbare Regelung für angestellte Lehrkräfte aus den alten Bundesländern existiert nicht. Ebenso wenig besteht eine Verwaltungspraxis der Beklagten, derartige Zahlungen für angestellte Lehrer, die wie die Klägerin im Dienst eines der alten Bundesländer stehen, zu leisten.

Es ist nichts dafür ersichtlich, dass durch diese Verwaltungspraxis der Beklagten der durch die gesetzliche Zweckbestimmung gezogene Rahmen nicht beachtet wäre. Denn insoweit ist zu berücksichtigen, dass nach dem Rahmenstatut für die Tätigkeit deutscher Lehrkräfte im Ausland die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gemäß dem Beschluss der Kultusministerkonferenz vom 4. Februar 1965 (Vereinbarung über die rechtliche Behandlung der Auslandslehrer") für die Dauer der Beurlaubung fortbesteht. Da in diesem Rahmenstatut für die angestellten Lehrer der neuen Länder ausdrücklich eine abweichende Regelung getroffen worden ist, hält sich die Praxis der Beklagten, Sozialversicherungsbeiträge (in eingeschränktem Umfang) nur für angestellte Lehrer aus den neuen Ländern zu übernehmen, in dem bei der Verteilung der haushaltsrechtlich zur Verfügung gestellten Mittel zu beachtenden Rahmen.

Weder der Gleichbehandlungsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG noch Art. 12 Abs. 1 GG gebieten eine abweichende Beurteilung. Art. 12 Abs. 1 GG ist schon deshalb nicht tangiert, weil der Klägerin der Zugang zur Tätigkeit im Auslandsschuldienst nicht verwehrt wird. Aber auch aus Art. 3 Abs. 1 GG kann eine Verpflichtung der Beklagten, die Sozialversicherungsbeiträge für aus dem Dienst der alten Bundesländer beurlaubte angestellte Lehrer zu übernehmen, nicht hergeleitet werden. Denn die Unterschiede in Bezug auf die soziale Absicherung für die Dauer einer Tätigkeit im Auslandsschuldienst zwischen beamteten und angestellten Lehrkräften sind auf der Ebene ihres Dienstverhältnisses zu ihrem jeweiligen Dienstherrn angesiedelt, da der Umstand, ob eine Lehrkraft im Beamten- oder Angestelltenverhältnis beschäftigt wird, seine Grundlage in den jeweiligen landesrechtlichen Bestimmungen hat. Es ist daher Sache des jeweiligen Dienstherrn, für die von ihm für den Auslandsschuldienst beurlaubten Lehrkräfte vergleichbare Ausgangsbedingungen zu schaffen. Dies gilt umso mehr, als die Erfahrungen, die eine im Ausland tätig gewesene Lehrkraft erwirbt und die der Grund dafür sind, dass überhaupt eine Beurlaubung im öffentlichen Interesse für eine solche Tätigkeit erfolgt, ausschließlich dem jeweiligen Dienstherrn der Lehrkraft und nicht etwa der Beklagten zu Gute kommen. An dieser Einschätzung vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass das Bundesarbeitsgericht durch Urteil vom 15. November 2005 - 9 AZR 209/05 - eine Rechtspflicht des dort beklagten Landes Nordrhein- Westfalen zur Übernahme der Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung und der Kosten der Zusatzversorgung zur VBL für den Zeitraum des Einsatzes des dortigen Klägers im Auslandsschuldienst verneint hat. Denn auch wenn eine Rechtspflicht des Landesdienstherrn zur Übernahme von Sozialversicherungsbeiträgen für angestellte Lehrkräfte während der Dauer eines Einsatzes im Auslandsschuldienst nicht bestehen sollte, ändert dies nichts daran, dass die unterschiedlichen Voraussetzungen, die bei den für den Auslandsschuldienst beurlaubten angestellten und beamteten Lehrer aus dem betreffenden Land im Verhältnis zur Beklagten vorhanden sind, ihre Ursache ausschließlich im jeweiligen landesrechtlichen Dienstverhältnis haben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.