Verwaltungsgericht Köln, 3 K 4681/04

T a t b e s t a n d

Der Kläger machte mit Beihilfeantrag vom 20. April 2004 u. a. Aufwendungen für ambulante ärztliche Behandlungen für seine Ehefrau geltend.

Mit Beihilfebescheid vom 29. April 2004 wurde die Beihilfe festgesetzt und - betreffend die Leistungen für Aufwendungen der Ehefrau des Klägers - um 10 EUR gekürzt. Die Beklagte gab zur Begründung insoweit an, gemäß § 12 Abs. 1 BhV mindere sich die Beihilfe um einen Pauschalbetrag von 10 EUR pro Kalendervierteljahr je Beihilfeberechtigten und je berücksichtigungsfähigen Angehörigen bei Inanspruchnahme von ärztlichen, zahnärztlichen oder psychotherapeutischen Maßnahmen.

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger unter dem 19. Mai 2004 Widerspruch ein, zu dessen Begründung er ausführte: Die Kürzung der Beihilfe um die sogenannte Praxisgebühr sei verfassungswidrig. Sie stelle einen Verstoß gegen die Alimentationspflicht und damit gegen Art. 33 Abs. 5 GG dar. Durch die Minderung würden den Beihilfeberechtigten nicht sichtbare Selbstbehalte auferlegt, die sie aus ihren für den allgemeinen Lebensunterhalt vorgesehenen Bezügen finanzieren müssten. Hierdurch werde das durch eine Kombination von Eigenvorsorge und ergänzender Beihilfe geprägte System der Gesundheitsvorsorge der Beamten, das grundsätzlich eine 100 %ige Absicherung des Krankheitsrisikos ermöglichen solle, durchbrochen. Da der von der Praxisgebühr betroffene Teil der Krankheitskosten nicht durch eine private Krankenversicherung versicherbar sei, werde den Beamten ein vollständiger Versicherungsschutz im Krankheitsfall verwehrt. Dies verstoße gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn. Für die Beihilfeberechtigten führe die Praxisgebühr - anders als bei den gesetzlich Versicherten, die mit langfristig stabilen oder gar sinkenden Kassenbeiträgen rechnen könnten - zu einer einseitigen Belastung. Eine ausgleichende Entlastung bei der ergänzenden privaten Krankenversicherung werde nicht durchgeführt und sei auch nicht geplant. Vielmehr müssten privat versicherte Beamte steigende Versicherungsbeiträge - in 2004 um ca. 10 % - in Kauf nehmen, während die Entlastung nur dem Staatshaushalt zu Gute komme, so dass von einer wirkungsgleichen" Übertragung nicht die Rede sein könne. Zu beachten sei auch, dass gerade Beamte der niedrigeren Besoldungsgruppen durch Kürzungen beim Urlaubs- und Weihnachtsgeld bereits überproportional gegenüber den höheren Besoldungsgruppen belastet seien, so dass zumindest bei diesen die Belastungsgrenze überschritten sei. Schließlich verstoße die Regelung des § 12 Abs. BhV hinsichtlich der Minderung der Beihilfe um den Pauschalbetrag von 10 EUR pro Kalendervierteljahr gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz, da ein sachlicher nachvollziehbarer Grund, warum der Kläger als Beamter des einfachen Dienstes (Besoldungsgruppe A 5 BBesG) eine ebenso hohe Praxisgebühr bezahlen müsse wie ein Beamter der höheren Dienstes, nicht ersichtlich sei.

Die Beklagte wies den Widerspruch mit Widerspruchsbescheid vom 21. Juni 2004, zugestellt am 23. Juni 2004, zurück. Zur Begründung führte sie aus: Die Vorschrift des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV verstoße nicht gegen höherrangiges Recht. Die Beihilfevorschriften des Bundes konkretisierten die in § 79 BBG normierte Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber seinen Beamten, indem sie die Ausübung des Ermessens der zur Erfüllung der Fürsorgepflicht auf diesem Gebiet berufenen Stellen zentral binde. Dabei komme dem Dienstherrn bei der Ausgestaltung der Beihilfevorschriften ein großer Gestaltungsspielraum zu. Die Fürsorgepflicht gebiete nicht den Ausgleich aller aus Anlass von Erkrankungen entstandenen Aufwendungen, solange sie im Wesenskern nicht verletzt werde. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sei die Beihilfe ihrem Wesen nach eine Hilfeleistung, die neben der zumutbaren Eigenbelastung des Beamten ergänzend und in angemessenem Umfang eingreife. Aufgrund dieses in starkem Maße Angemessenheitserwägungen unterliegenden Charakters der Beihilfe müsse der Beamte auch gewisse Härten und Nachteile hinnehmen, solange sie keine unzumutbare Belastung für ihn darstellten. Verfassungsrechtlich sei die Grenze der zumutbaren Belastung im Hinblick auf die notwendige Eigenvorsorge jedoch erst dann erreicht, wenn der amts-angemessene Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet sei. Die sogenannte Praxisgebühr" stehe mit diesen Grundsätzen in Einklang. Durch die in § 12 Abs. 2 BhV normierte Belastungsgrenze sei zudem gewährleistet, dass auf Antrag Eigenbehalte nicht mehr abgezogen werden, sobald diese bei chronisch Kranken ein und ansonsten zwei vom Hundert des jährlichen Einkommens überstiegen. Auf diese Weise sei gewährleistet, dass die Eigenbehalte nur einen verhältnismäßig geringen Anteil des Einkommens ausmachten, so dass sie keine unzumutbare Belastung darstellten und einen amtsangemessenen Lebensunterhalt nicht tangierten. Unerheblich sei, dass die durch die sogenannte Praxisgebühr erzielten Einsparungen anders als in der gesetzlichen Krankenversicherung nicht für die Senkung oder Stabilisierung der Krankenversicherungsbeiträge verwendet werden könnten, da die eingesparten Mittel den Bundeshaushalt entlasteten und damit zu einer Stabilisierung der Staatsfinanzen beitrügen.

Am 23. Juni 2004 hat der Kläger Klage erhoben, zu deren Begründung er sein Widerspruchsvorbringen wiederholt und ergänzend vorträgt: Die hier in Rede stehende Kürzungsregelung dürfe nicht isoliert, sondern müsse vielmehr im Zusammenhang mit den vielen unterschiedlichen Kürzungsregelungen der vergangenen Jahre gesehen werden. Andernfalls könnte nämlich im Wege einer sogenannten Salamitaktik" des Gesetzes- und Verordnungsgebers die amtsangemessene Alimentation der Besoldungs- und Versorgungsempfänger Stück für Stück immer weiter aufgezehrt werden. Da es sich bei der Praxisgebühr nur um eine von vielen Maßnahmen handele, mit der die Einkommenssituation der Beamten, insbesondere der niedrigeren Besoldungsgruppen geschmälert worden sei, sei nunmehr das Maß voll und die Grenze zur Verletzung des verfassungsmäßig garantierten Anspruchs auf amtsangemessene Alimentation überschritten.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter teilweiser Aufhebung des Bescheides vom 29. April 2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21. Juni 2004 zu verpflichten, ihm eine weitere Beihilfe in Höhe von 10 EUR nebst Zinsen in Höhe von 5 % über dem Basisdiskontsatz ab Rechtshängigkeit zu zahlen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft sie ihre Ausführungen im Widerspruchsbescheid.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den sonstigen Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage ist zulässig, aber nicht begründet; der angegriffene Bescheid vom 29. April 2004 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 21. Juni 2004 ist rechtlich nicht zu beanstanden.

Die Beklagte hat die Vorschrift des § 12 Abs. 1 Satz 2 der Beihilfevorschriften des Bundes (BhV) in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. November 2001, zuletzt geändert durch Art. 1 der 28. AVwV zur Änderung der BhV vom 30. Januar 2004 (GMBl. S. 379), zutreffend angewandt.

Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Rheinland- Pfalz,

vgl. Urteil vom 23. September 2005 - 10 A 10534/05 -, PatR 2005, 145 f.,

der das Gericht sich anschließt, ist diese Bestimmung gültig und verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Im Einzelnen hat das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz ausgeführt:

Dieses seitdem geltende System von Eigenbehalt und Belastungsgrenze verstößt nicht gegen höherrangiges Recht. Soweit es der Kläger für rechtswidrig erachtet, weil es gerade vor dem Hintergrund seiner Übernahme aus dem Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums sowie dem Alimentationsprinzip nicht zu vereinbaren sei, vermag dem der Senat nicht zu folgen. Insofern ist bereits in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (vgl. BVerfGE 83 S. 89 ff sowie 106, S. 102 ff) höchstrichterlich geklärt, dass die Beihilfe einschließlich ihrer konkreten Ausformung auch im Hinblick auf die Einführung etwaiger Zuzahlungen von Seiten der Beamten nicht zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums gehört, so dass das System der Beihilfen jederzeit geändert werden kann, da eine verfassungsrechtliche Verpflichtung, den Beamten für Krankheitsfälle Unterstützung gerade in der Form von Beihilfen im Sinne der Beihilfevorschriften oder von Beihilfen in bestimmter Höhe zu gewähren, hiernach nicht besteht. Ebenso hat das Bundesverfassungsgericht damit im Zusammenhang ausgeführt, dass das Alimentationsprinzip zwar den Gesetzgeber verpflichtet, für den amtsangemessenen Unterhalt der Beamten zu sorgen, dass das gegenwärtige System der Beihilfe jedoch nicht Bestandteil dieser so verfassungsrechtlich geschuldeten Alimentation ist, die insofern lediglich die Kosten einer Krankenversicherung decken muss, die zur Abwendung krankheitsbedingter, durch Beihilfeleistungen nicht ausgeglichener Belastungen erforderlich ist. Von daher wäre diese Alimentation erst dann nicht mehr ausreichend, wenn die Krankenversicherungsprämien einen solchen Umfang erreichten, dass der angemessene Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet wäre, wobei bei einer solchen Lage verfassungsrechtlich jedoch nicht etwa eine Anpassung der Beihilfe, sondern eine entsprechende Korrektur der Besoldung geboten wäre. Nach alledem verbleibt - so das Bundesverfassungsgericht weiter - als rechtlicher Maßstab für die Frage der Rechtmäßigkeit beihilfemindernder Vorschriften allein die Fürsorgepflicht des Dienstherrn als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums, in der die Gewährung von Beihilfe ihre Grundlage hat. Danach muss der Dienstherr dafür Vorkehrungen treffen, dass der amtsangemessene Lebensunterhalt des Beamten bei besonderen finanziellen Belastungen durch Krankheitsfälle nicht gefährdet wird. Ob er diese Pflicht über eine entsprechende Bemessung der Dienstbezüge oder über Zuschüsse in der Form von Beihilfe erfüllt, bleibt ihm überlassen. Entscheidet sich der Dienstherr dahin, seiner Fürsorgepflicht durch die Zahlung von Beihilfe nachzukommen, die zu der aus der gewährten Alimentation zu bestreitenden Eigenvorsorge des Beamten ergänzend hinzutritt, so muss er gewährleisten, dass der Beamte nicht mit erheblichen Aufwendungen belastet bleibt, die er auch über eine ihm zumutbare Eigenvorsorge nicht absichern kann. Die Beihilfe soll den Beamten von den durch die Besoldung nicht gedeckten Aufwendungen in angemessenem Umfang freistellen; der Dienstherr darf somit die Beihilfe, da er sie als eine die Eigenvorsorge ergänzende Leistung konzipiert hat, nicht ohne Rücksicht auf die vorhandenen Versicherungsmöglichkeiten gestalten. Eine lückenlose Erstattung jeglicher Aufwendungen verlangt die Fürsorgepflicht allerdings nicht.

Diese höchstrichterlichen Grundsätze haben zwischenzeitlich in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts im Hinblick auf mit § 12 BhV vergleichbare Kostendämpfungsbestimmungen im Beihilferecht der Länder eine weitere Konkretisierung gefunden (vgl. BVerwG, DÖD 2004, S. 82 und NJW 2004, S. 308). Hiernach haben, sofern der Dienstherr sich für ein solches Mischsystem aus Eigenleistung des Beamten und Beihilfe entscheidet, sowohl die Bestimmungen über die Besoldung bzw. Versorgung als auch die Beihilfevorschriften auf die finanzielle Belastbarkeit des Beamten Rücksicht zu nehmen, so dass der amtsangemessene Lebensunterhalt sichergestellt bleibt. Insofern gibt es allerdings keine starren Grenzen, d.h. die Bezüge enthalten keinen exakt bestimmbaren Anteil, mit dem der Beamte seine Eigenvorsorge betreiben kann und soll. Verfassungsrechtlich ist die Grenze der dem Beamten zumutbaren Belastungen im Hinblick auf die Eigenvorsorge erst erreicht, wenn dieser Lebensunterhalt nicht mehr gewährleistet ist. Daher verlangt die Fürsorgepflicht nicht, dass durch Beihilfe und Versicherungsleistungen die Aufwendungen in Krankheitsfällen vollständig gedeckt werden, dass der Dienstherr in jedem Fall einen Teil der Aufwendungen übernimmt oder dass das von der Beihilfe nicht gedeckte Risiko in vollem Umfang versicherbar wäre. Ebenso ist in diesem Zusammenhang zu sehen, dass es ungeachtet dessen, dass die Bestimmungen über die Besoldung bzw. Versorgung sowie die Beihilfebestimmungen auf die finanzielle Belastbarkeit der Beamten Rücksicht zu nehmen haben und die Besoldung bzw. Versorgung und die Beihilfe wechselseitig aufeinander bezogen sind, kein tradiertes Anspruchsniveau gibt, so dass selbst eine Kürzung der Beihilfeleistungen durch Eigenbeteiligungen der Beamten nicht etwa von vornherein der bis zu deren Einführung erreichte Einkommens- bzw. Beihilfestandard entgegensteht. Die Fürsorgepflicht verbietet es insofern lediglich, dem Beamten Risiken aufzubürden, deren wirtschaftliche Auswirkungen unüberschaubar sind. Das ist nicht zu besorgen, wenn das nicht versicherbare finanzielle Risiko auf einen Betrag von weniger als eins vom Hundert des Jahreseinkommens begrenzt bleibt.

...

An dieser Einschätzung vermag schließlich auch das weitere Berufungsvorbringen des Klägers mit Blick auf das von ihm damit im Zusammenhang angeführte neuere Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 17. Juni 2004 (DVBl. 2004, S. 1420) nichts zu ändern. Dies gilt zunächst ungeachtet dessen, dass das Bundesverwaltungsgericht darin die lediglich als Verwaltungsvorschriften ergangenen Beihilfevorschriften insgesamt als rechtswidrig erachtet hat, weil es der Gestaltungsraum bei der Bestimmung des Umfangs von Beihilfe und verbleibender Notwendigkeit der Eigenvorsorge bei stetig steigenden Kosten einerseits und die unmittelbare Wechselbezüglichkeit von Alimentation und ergänzender vom Dienstherrn zu regelnder Beihilfe andererseits gebieten, dass der parlamentarische Gesetzgeber selbst die volle Verantwortung für die zum Teil erheblichen Eingriffe in den erreichten Beihilfestand übernimmt, wie sie in den Ländern mit unterschiedlichen Kostendämpfungsmaßnahmen (siehe Urteile vom 3. Juli 2003) und im Bund durch die 27. und 28. AVwV zur Änderung der BhV vom 17. Dezember 2003 und 30. Januar 2004 erfolgt sind. Denn trotz des damit verbundenen Vorhaltes, andernfalls hätte es die Exekutive in der Hand, das Maß der von dem Beamten erwarteten Kostenbeteiligung festzulegen und dadurch das mit der Besoldung erreichte Niveau unter Ausschluss des parlamentarischen Gesetzgebers wieder anzusenken, hat das Bundesverwaltungsgericht damit im Zusammenhang entschieden, dass gleichwohl für eine Übergangszeit von der Weitergeltung der Beihilfevorschriften auszugehen ist. Damit ist aus seiner Sicht gewährleistet, dass die Leistungen im Falle von Krankheit auch weiterhin nach einem einheitlichen Handlungsprogramm erbracht werden, dessen Inhalt jedenfalls bislang in aller Regel keinen Anlass zu Beanstandungen aus der Sicht höherrangigen Rechts geboten hat. Dass diese Weitergeltung gerade § 12 BhV nicht miterfassen sollte, lässt sich nicht feststellen. Indem das Bundesverwaltungsgericht zur Verdeutlichung der von ihm aufgezeigten verfassungsrechtlichen Bedenken neben den unterschiedlichen Kostendämpfungsmaßnahmen der Länder, die es zudem in seinen Urteilen vom 3. Juli 2003 als inhaltlich unbedenklich bestätigt hatte, gerade auch die hier streitbefangene Neuordnung der Eigenbehalte und Belastungsgrenzen in § 12 BhV angesprochen und sich im Anschluss daran trotz des vor diesem Hintergrund beanstandeten Defizits normativer Regelungen für die einstweilige Weitergeltung der Beihilfevorschriften ausgesprochen hat, hätte es von Seiten des Gerichts eines ausdrücklichen Hinweises bedurft, wenn es gleichwohl § 12 BhV mangels gesetzlicher Fundierung etwa wegen dessen besonderer Tragweite als schon im Grundsatz nicht weiter geltungsfähig hätte behandelt wissen wollen (im Ergebnis ebenso VG Frankfurt/Main, Urteil vom 11. Mai 2005 - 9 E 4939/04 (1) - m.w.N.)."

Eine abweichende Beurteilung gebietet auch nicht der vom Kläger hervorgehobene Umstand, dass die Pauschalsätze des § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV nicht nach Besoldungsgruppen abgestuft sind und damit die Beamten niedriger Besoldungsgruppen im Verhältnis stärker belastet werden als die Beamten höherer Besoldungsgruppen. Der beamtenrechtliche Fürsorgegrundsatz kennt zwar seit jeher Differenzierungen nach sozialen und wirtschaftlichen Kriterien. Angesichts der weiten Gestaltungsfreiheit des Dienstherrn im Bereich der dienstrechtlichen Fürsorge und damit auch im Beihilferecht und insbesondere im Hinblick auf die relativ geringe Höhe der Belastung der Anspruchsberechtigten durch die Kürzungen nach Maßgabe von § 12 Abs. 1 Satz 2 BhV ist es jedoch von Verfassungs wegen nicht geboten, typisierend in Anknüpfung an das geringere Einkommen oder eine erhöhte Belastung - insbesondere durch familiäre Verpflichtungen - eine unterschiedliche Höhe dieses Kürzungsbetrages vorzusehen. Zudem steht diesem Mangel an Differenzierung aber auch ein Zugewinn an Verwaltungsvereinfachung gegenüber. Unabhängig davon finden sich soziale Ausnahmetatbestände in § 12 Abs. 1 Satz 3 i. V. m. Satz 2 Halbsatz 2 BhV sowie Belastungsgrenzen in § 12 Abs. 2 BhV.

Vgl. VG Lüneburg, Urteil vom 13. April 2005 - 1 A 413/04 -, zitiert nach juris.

Letztlich bleibt anzumerken, dass bei Beihilfeberechtigten der Eigenbehalt von 10 EUR keine Praxisgebühr" ist, sondern einen - politisch gewollten - Beitrag der Beihilfeberechtigten darstellt, der darin besteht, dass die Beamten in voller Höhe und nicht nur" nach ihrem Beihilfebemessungssatz einer Belastung unterzogen werden, einem Betrag, den die gesetzlich Krankenversicherten auch in dieser Höhe tragen müssen. Bei den gesetzlich Krankenversicherten werden hierdurch die Haushalte der Krankenkassen entlastet, bei den Beihilfeberechtigten erfolgt eine Entlastung der Beihilfekassen, wobei ohne diese Entlastung für die Beihilfeberechtigten möglicherweise Leistungseinschränkungen an anderer Stelle hätten durchgeführt werden müssen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.