Verwaltungsgericht Köln, 1 K 9/06

Tatbestand :

Die Klägerin betreibt ein Telekommunikationsnetz und ist auf dem Markt Nr. 0 der Kommissions-Empfehlung für den TKG-Bereich (Anruf, Zustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten einschließlich der lokalen Anrufweiterleitung) tätig.

Mit Schreiben vom 2. September 2005 teilte die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (Bundesnetzagentur) der Klägerin mit, dass im Bereich des Marktes Nr. 0 der Kommissions-Empfehlung ein neuer Entwurf betreffend Marktdefinition und Marktanalyse zur Konsolidierung gestellt und an die EU-Kommission gesandt worden sei. Danach verfüge die Klägerin auf dem „nationalen Markt für Anrufzustellung in das öffentliche Telefonnetz der Klägerin an festen Standorten einschließlich der lokalen Anrufweiterleitung“ über beträchtliche Marktmacht. Es sei vorbehaltlich der endgültigen Festlegung der Präsidentenkammer zum Vorliegen einer beträchtlichen Marktmacht im Interesse einer zügigen Entscheidungsfindung beabsichtigt, die verfahrensmäßigen Voraussetzungen für die Auferlegung von Zugangsverpflichtungen vorzubereiten und dazu entsprechend den gesetzlichen Vorgaben in §§ 13 Abs. 1, 12 Abs. 1 TKG den Entwurf einer Regulierungsverfügung für den Bereich der Zusammenschaltung zur nationalen Konsultation zu veröffentlichen. Danach beabsichtige die Beschlusskammer, eine Regulierungsverfügung zu erlassen und der Klägerin im Bereich des Marktes Nr. 9 die Verpflichtung aufzuerlegen, den Zugang zu ihrem öffentlichen Telefonnetz durch Zusammenschaltung zu gewähren und über diese Terminierungsleistungen nach § 21 Abs. 3 Nr. 2 TKG zu erbringen, Kollokation nach § 21 Abs. 3 Nr. 4 TKG zu gewähren sowie die Klägerin zur Gleichbehandlung nach § 19 TKG und zur Transparenz gemäß § 20 TKG zu verpflichten. Die Entgelte der Klägerin für den auferlegten Zugang sollten der nachträglichen Regulierung gemäß §§ 30 Abs. 1, 38 Abs. 2 bis 4 TKG unterworfen werden. Das Verfahren werde unter dem Aktenzeichen BK 4 d-05/044/R geführt.

Ein gleichlautendes Anschreiben übersandte die Bundesnetzagentur unter den Aktenzeichen BK bis an andere Telekommunikationsunternehmen, die auf dem Markt Nr. 0 der Kommissionsempfehlung tätig sind.

Unter dem 8. November 2005 beantragte die Klägerin ihre Beiladung zu sämtlichen Beschlusskammerverfahren BK .

Mit Bescheid vom 29. November 2005 lehnte die Bundesnetzagentur den Beiladungsantrag ab. Zur Begründung wurde ausgeführt: Soweit sich der Antrag auf die Beiladung zu dem Verfahren BK beziehe, scheide eine Beiladung deshalb aus, weil die Klägerin als persönlich Betroffene bereits nach § 134 Abs. 2 Nr. 2 TKG am Verfahren beteiligt sei. Auch bezüglich der weiteren Verfahren sei der Beiladungsantrag abzulehnen gewesen. Gemäß § 134 Abs. 2 Nr. 3 TKG seien an einem Verfahren vor der Beschlusskammer Personen und Personenvereinigungen beteiligt, deren Interessen durch die Entscheidung berührt würden und die die Regulierungsbehörde auf ihren Antrag zum Verfahren beigeladen habe. Soweit eine Beiladung im Einzelfall nicht notwendig auszusprechen sei, stehe die Entscheidung über die Beiladung im Ermessen der Beschlusskammer. Die Klägerin sei nicht notwendig zu den genannten Verwaltungsverfahren beizuladen gewesen, weil durch die Entscheidungen in den genannten Verfahren der anderen Teilnehmernetzbetreiber Rechte der Klägerin nicht unmittelbar gestaltet würden. Die in der Entscheidung vorgesehenen Maßnahmen beträfen unmittelbar ausschließlich die alternativen Teilnehmernetzbetreiber. Zwar folge aus den in der Regulierungsverfügung vorgesehenen Verpflichtungen der jeweiligen alternativen Teilnehmernetzbetreiber, dass zugleich andere Unternehmen diesen Zugang in Anspruch nehmen könnten. Hierdurch würden jedoch nicht unmittelbar Rechte dieser anderen Unternehmen begründet, wie sich aus § 22 TKG ergebe. Bei der nach allem zu treffenden Ermessensentscheidung über den Beiladungsantrag habe die Beschlusskammer berücksichtigt, dass die Anhörungs- und Informationsinteressen der Klägerin aufgrund des Konsultationsverfahrens nach § 12 Abs. 1 TKG auch ohne Beiladung hinreichend gewahrt seien. Durch eine Beiladung der Klägerin sei ein Erkenntnisgewinn, der den entstehenden Verwaltungsmehraufwand zu rechtfertigen vermöge, nicht zu erwarten gewesen.

Am 2. Januar 2006 hat die Klägerin hiergegen Klage erhoben.

Soweit sich die Klage auf die Ablehnung des Beiladungsantrages zum Verfahren BK bezog, hat sie diese am 13. Januar 2006 zurückgenommen.

Sie trägt vor: Das für eine Beiladung nach § 134 Abs. 2 Nr. 3 TKG erforderliche Interesse sei weit zu fassen und anders als bei Beiladungen nach § 13 Abs. 2 VwVfG nicht auf rechtliche Interessen beschränkt. Die Vorgänge in den sich auf andere Telekommunikationsunternehmen beziehenden Verfahren hätten Auswirkungen auf die Stellung der Klägerin in ihrem eigenen Verfahren. Aufgrund der Argumentation der Kommission, die sich die Bundesnetzagentur zu eigen gemacht habe, sei jeder Teilnehmernetzbetreiber ein marktmächtiges Unternehmen. Da alle Unternehmen die gleichen Voraussetzungen erfüllten, müssten alle Verfahren zwingend einheitlich behandelt werden. Hieraus folge, dass ein Fall notwendiger Beiladung vorliege.

Unterstellt, die Beklagte habe ein Ermessen bei ihrer Entscheidung, habe sie es nicht pflichtgemäß ausgeübt. Die Beklagte gehe zu Unrecht davon aus, dass die Interessen der Klägerin bereits im Rahmen des Konsultationsverfahrens ausreichende Berücksichtigung gefunden hätten. Die Zwecke des Konsultationsverfahrens und der in Rede stehenden Beiladung seien nicht kongruent, da das Konsultationsverfahren lediglich dem behördlichen Meinungsbildungsprozess diene, während es bei der vorliegenden Beiladung um eine Teilnahme am Prozess der behördlichen Entscheidung gehe. Die Beteiligung im Verwaltungsverfahren gewähre zudem formelle Rechtspositionen, die während eines Konsultationsverfahrens nicht erlangt werden könnten. Ferner sei die von der Bundesnetzagentur angeführte Möglichkeit der Kenntnisnahme der Stellungnahmen anderer Interessierter durch die Veröffentlichung nach § 13 TKG nicht gleichbedeutend mit der Beteiligung am Beschlusskammerverfahren. Soweit die Bundesnetzagentur für die Verweigerung der Beiladung den erhöhten Verwaltungsaufwand anführe und diesen über die Interessen der Klägerin stelle, stelle dies eine Ermessensdisproportionalität dar.

Die Klägerin beantragt (sinngemäß),

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheides der Bundes-

netzagentur vom 29. November 2005 zu verpflichten, die Klägerin

zu den Verfahren BK bis , mit Ausnahme des

Verfahrens BK beizuladen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie wiederholt und vertieft die Begründung des angefochtenen Bescheides.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge.

Entscheidungsgründe:

Soweit die Klägerin die Klage zurückgenommen hat, war das Verfahren einzustellen, § 92 Abs. 3 S. 1 VwGO.

Im Übrigen ist die Klage, über die gemäß § 101 Abs. 2 VwGO mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entschieden wird, zulässig, jedoch unbegründet.

Der Zulässigkeit der gegen die Ablehnung eines Beiladungsantrages statthaften Verpflichtungsklage steht vorliegend nicht § 44a S. 1 VwGO entgegen, da die Ablehnung der Beiladung der Klägerin zu den Regulierungsverfahren betreffend andere Teilnehmernetzbetreiber eine gegenüber einem Nichtbeteiligten ergangene Verfahrenshandlung darstellt, so dass die Vorschrift wegen § 44a S. 2 letzter Halbsatz VwGO nicht eingreift,

hM, vgl. u.a.: Kopp/Schenke, VwGO, 14. Aufl. § 44a, Rdn 4a, 11; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 9. Aufl. Rdn. 32; VG Berlin, Urteil vom

10. April 1984 - 16 A 225.83 -, DVBl. 1984, S. 1187 mwN.

Dies bedarf jedoch keiner weiteren Vertiefung, da die Klage jedenfalls unbegründet ist.

Die angegriffene Ablehnung der Beiladung durch die Regulierungsbehörde ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO.

Nach § 134 Abs. 2 Nr. 3 TKG sind an dem Verfahren vor der Beschlusskammer die Personen und Personenvereinigungen beteiligt, deren Interessen durch die Entscheidung berührt werden und die die Regulierungsbehörde auf ihren Antrag zu dem Verfahren beigeladen hat.

Die Vorschrift macht die Beteiligung am Beschlusskammerverfahren davon abhängig, dass die Interessen der betreffenden Person oder Personenvereinigung berührt sind und diese auf ihren Antrag beigeladen wird. Unter welchen Voraussetzungen eine beantragte Beiladung zu erfolgen hat, regelt das Gesetz hingegen nicht.

Insbesondere ist dem Regelungswortlaut nicht zu entnehmen, dass und wann eine Rechtspflicht zur Beiladung besteht. Nach einhelliger Auffassung ist deshalb in ergänzender Anwendung des § 13 Abs. 2 VwVfG davon auszugehen, dass die Rechtspflicht zur Beiladung von der Art der Interessenberührung abhängig ist.

Vgl. Säcker/Gurlitt, Berliner Kommentar zum TKG, § 134 Rdn. 42 mwN; Scheurle/Mayen TKG, § 74 Rdn. 86; Trute/Spoerr/Bosch,TKG, § 74

Rdn 23; Beck TKG-Kommentar/Kerkhoff, § 74 Rdn. 33.

Dies bedeutet, dass in Anlehnung an die Grundsätze der notwendigen Beteiligung iSd § 13 Abs. 2 S. 2 VwVfG eine Beiladungspflicht dann besteht, wenn der Ausgang des Verfahrens rechtsgestaltende Wirkung für einen Dritten hat, d.h. durch die Entscheidung Rechte eines Dritten unmittelbar begründet, aufgehoben oder geändert werden. Ist dies nicht der Fall, steht die Beteiligung entsprechend § 13 Abs. 2 S. 1 VwVfG im pflichtgemäßen Ermessen der Regulierungsbehörde, wobei die Beschlusskammer einerseits verfahrensökonomische Erwägungen anstellen darf, andererseits aber auch berücksichtigen muss, inwieweit die Interessen des Dritten der Artikulation im Verfahren bedürfen.

Vgl. auch Säcker/Gurlitt, a.a.O., §134 Rdn. 43, 44

Nach diesen Grundsätzen ist die angegriffene Ablehnung der Beiladung nicht zu beanstanden.

Es ist vorliegend nicht ersichtlich, dass eine Rechtspflicht zur Beiladung der Klägerin zu den Regulierungsverfahren betreffend andere am Markt Nr. 9 der Kommissionsempfehlung teilnehmendeTelekommunikationsunternehmen besteht bzw. bestand. Wie die Regulierungsbehörde zu Recht ausgeführt hat, werden durch die in einer Regulierungsverfügung zu treffenden Maßnahmen nach dem zweiten Teil des TKG, insbesondere die Zugangsverpflichtung nach § 21 TKG, zunächst lediglich Pflichten für das regulierte Unternehmen, nicht jedoch unmittelbar Rechte für die Klägerin oder andere Telekommunikationsunternehmen begründet. Aufgrund der Zugangsverpflichtung ist das regulierte Unternehmen gemäß § 22 TKG nur gehalten, auf Nachfrage ein Angebot auf einen entsprechenden Zugang abzugeben. Erst wenn nach Annahme dieses Angebots eine Zugangsvereinbarung zustande gekommen ist, hat der Nachfrager einen Zugangsanspruch erworben. Kommt es zu keiner Zugangsvereinbarung, muss der Nachfrager gar erst die Regulierungsbehörde zum Erlass einer Zugangsanordnung nach § 25 TKG anrufen.

Im Übrigen kommt der Vorschrift des § 21 TKG nach der Rechtsprechung der Kammer keine drittschützende Wirkung zu,

Vgl. Urteile der Kammer vom 19.10.2006 - u.a. 1 K 2976/05 -,

so dass auch aus diesem Grunde eine unmittelbare Gestaltung von Rechten der Klägerin ausscheidet.

Für die von der Bundesnetzagentur angekündigten Maßnahmen nach §§ 19 und 20 TKG gilt im Ergebnis Gleiches, da sie eine Zugangsverpflichtung nach § 21 TKG voraussetzen.

Bestand nach allem keine Rechtspflicht der Bundesnetzagentur zur Beiladung, so lag diese in ihrem Ermessen.

Es mag offenbleiben, ob die Klägerin im Falle einer fehlerhaften Ermessensentscheidung überhaupt in ihren Rechten iSd § 113 Abs. 5 VwGO verletzt sein könnte.

Jedenfalls ist die angegriffene Entscheidung tatsächlich nicht ermessensfehlerhaft iSd § 114 VwGO. Es ist nicht ersichtlich, dass die Beklagte die von der Klägerin konkret geltend gemachten Interessen verkannt oder im Rahmen der Abwägung mit gegenläufigen verfahrensökonomischen Gesichtspunkten fehlgewichtet hätte.

Die Regulierungsbehörde ist zutreffend davon ausgegangen, dass das Interesse der Klägerin an der Wahrung des rechtlichen Gehöres und an der Darlegung ihrer Interessen durch das Konsultationsverfahren betreffend den Entwurf der Regulierungsverfügung hinreichend gewahrt worden ist, in welchem für die Klägerin die Möglichkeit bestanden hat, eigene Stellungnahmen abzugeben und in welchem die - auch die Interessen der Klägerin wahrnehmenden - Verbände C. und W. tatsächlich bereits gehört worden sind. Dass das Konsultationsverfahren, anders als das Regulierungsverfahren, nicht mit einer Sachentscheidung endet, ändert nichts daran, dass für die Klägerin die ausreichende Möglichkeit bestand, ihre Interessen und Rechtsstandpunkte der Regulierungsbehörde vor Erlass der Regulierungsverfügung zur Kenntnis zu bringen. Zu Recht ist die Regulierungsbehörde auch davon ausgegangen, dass dem Informationsinteresse der Klägerin durch die in § 13 Abs.1 Satz 1 TKG i.V.N. . § 12 Abs. 1 Satz 2 TKG vorgeschriebene Veröffentlichung der Ergebnisse der Anhörung ausreichend Rechnung getragen worden ist. Schließlich kann nicht außer Betracht bleiben, dass die Klägerin Beteiligte eines sie selbst betreffenden paralellen Regulierungsverfahrens (BK ) ist, in dessen Rahmen sie ihre genannten Interessen ebenfalls zur Geltung bringen konnte bzw. kann.

Ist mithin davon auszugehen, dass die Interessen der Klägerin bereits außerhalb der in Rede stehenden Verfahren ausreichend gewahrt sind, so kann nicht beanstandet werden, dass die Regulierungsbehörde im Rahmen der gebotenen Abwägung dem durch eine Beiladung der Klägerin entstehenden Verwaltungsmehraufwand höheres Gewicht beigemessen hat, zumal zu berücksichtigen ist, dass eine Beiladung der Klägerin wegen der dann gebotenen Gleichbehandlung Beiladungen aller interessierten Telekommunikationsunternehmen nach sich gezogen hätte.

Nach allem war die Klage mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO für die Klägerin abzuweisen.

Die Revision war nicht zuzulassen, weil Zulassungsgründe nach § 132 Abs. 2 VwGO nicht vorliegen, § 135 S. 3 VwGO.

Rechtsmittelbelehrung

Die Nichtzulassung der Revision kann durch Beschwerde angefochten werden.

Die Beschwerde ist beim Verwaltungsgericht Köln, Appellhofplatz, 50667 Köln, innerhalb eines Monates nach Zustellung dieses Urteils einzulegen. Die Beschwerde muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Die Beschwerde ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung dieses Urteils zu begründen. In der Begründung muss die grundsätzliche Bedeutung der Rechtssache dargelegt oder die Entscheidung, von der das Urteil abweicht, oder der Verfahrensmangel bezeichnet werden.

Für das Beschwerdeverfahren besteht Vertretungszwang; dies gilt auch für die Einlegung der Beschwerde und für ihre Begründung. Danach muss sich jeder Beteiligte durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer deutschen Hochschule im sinne des Hochschulrahmengesetzes mit Befähigung zum Richteramt als Bevollmächtigten vertreten lassen. Juristische Personen des öffentlichen Rechts und Behörden können sich auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt sowie Diplomjuristen im höheren Dienst, Gebietskörperschaften auch durch Beamte oder Angestellte mit Befähigung zum Richteramt der zuständigen Aufsichtsbehörde oder des jeweiligen kommunalen Spitzenverbandes des Landes, dem sie als Mitglied zugehören, vertreten lassen.

Die Beschwerdeschrift sollte dreifach eingereicht werden.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

5.000,- €

festgesetzt.

Gründe:

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 2 GKG.

Dieser Beschluss ist unanfechtbar (§ 137 Abs. 3 TKG).