Verwaltungsgericht Köln, 18 K 6879/03

Tatbestand

Im Juli 1991 beantragte die Klägerin die Verlängerung der Zulassung für das Fertigarzneimittel Magentee C. nach § 2 Nr. 2, Anlage 3, Kapitel II, § 4 der EG-Recht-Überleitungsverordnung vom 18.12.1990. Das Arzneimittel enthielt die arzneilich wirksamen Bestandteile Pfefferminzblätter, Kalmuswurzelstock, Wermutkraut, Kamillenblüten und Fenchelfrüchte. Die Anwendungsgebiete lauteten Appetitlosigkeit, Völlegefühl, Sekretionsstörungen bei Magen, Galle und Bauchspeicheldrüse, Blähungen, Magenkrämpfe." Die Verkaufsabgrenzung lautete frei verkäuflich nach § 44 Abs. 2 AMG". Im August 1994 nahm die Klägerin eine Änderungsanzeige unter anderem hinsichtlich der arzneilich wirksamen Bestandteile und der Anwendungsgebiete vor. Im September 1995 stellte die Klägerin den so genannten Langantrag für das Arzneimittel mit der Bezeichnung Anis-Fenchel- Kümmel C. . Als arzneilich wirksame Bestandteile nannte sie Fenchel, Anis- und Kümmelfrüchte. Die Anwendungsgebiete lauteten Dyspeptische Beschwerden (Sekretionsstörungen von Magen, Galle und Bauchspeicheldrüse), besonders mit leichten Krämpfen im Magen-Darm-Bereich, Blähungen, Völlegefühl."

Mit Bescheid vom 23.09.2003 - zugestellt am 01.10.2003 - verlängerte das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte (BfArM) die Zulassung für das Fertigarzneimittel gemäß § 105 AMG. Die Nachzulassung war unter der Überschrift Auflagen gemäß § 28 Abs. 2 AMG" mit verschiedenen Auflagen verbunden. Unter anderem waren dem Bescheid die folgenden Auflagen beigefügt:

A.11 Anwendungsgebiete Diese sind bitte wie folgt zu formulieren: Dyspeptische Beschwerden, besonders mit leichten Krämpfen im Magen-Darm- Bereich, Blähungen, Völlegefühl.

A.13 Vorsichtsnahmen für die Anwendung und Warnhinweise Diese sind bitte wie folgt zu formulieren:

Bei Beschwerden, die länger als eine Woche andauern oder regelmäßig wiederkehren, ist, wie bei allen unklaren Beschwerden, ein Arzt aufzusuchen.

Aus der verbreiteten Anwendung von Fenchel, Anis und Kümmel als Arzneimittel oder in Lebensmitteln haben sich bisher keine Anhaltspunkte für Risiken ergeben. Zur Anwendung von /.../ in Schwangerschaft und Stillzeit sowie bei Kindern unter 12 Jahren liegen jedoch keine ausreichenden Untersuchungen vor. Das Trinken von Teeaufgüssen aus /.../ wird daher nicht empfohlen.

A.35 Es sind aktuelle Stabilitätsprüfungen gemäß der Leitlinien CPMP/QWP/556/96', CPMP/QWP/2820' und CPMP/QWP/2819/00' für die Packungen mit 75 g Arzneitee und von Filterbeuteln mit 2 g Inhalt vorzulegen.

A.37 Es sind zur Haltbarkeit nach Anbruch für die lose Ware die entsprechenden Unterla- gen gemäß der Leitlinien CPMP/QWP/556/96', CPMP/QWP/2820' und CPMP/QWP/2819/00' vorzulegen."

Die Klägerin hat am 21.10.2003 Klage erhoben und die Aufhebung der Auflagen A.13, A.16, A.35, A.37 und WB begehrt. Mit der Klagebegründung vom 19.12.2003 wendet sie sich zudem gegen die Auflagen A.3, A.6, A.11, A.14, A.15, A.23, A.25, A.29 sowie gegen die Auflagen BY und CC. Mit Schriftsatz vom 20.12.2004 hat die Klägerin die Auflage A.34 angefochten.

Mit Bescheid vom 28.10.2005 änderte die Beklagte die Auflage A.11 zu den Anwendungsgebieten mit der Formulierung Verdauungsbeschwerden, besonders mit leichten Krämpfen im Magen-Darm-Bereich, Blähungen und Völlegefühl" ab und mit Bescheid vom 08.02.2006 die Auflage A.13, soweit sie den differentialdiagnostischen Hinweis betrifft, und gab der Klägerin auf, zu formulieren: Bei leichten Krämpfen im Magen-Darm-Bereich, Blähungen oder Völlegefühl, die länger als eine Woche andauern oder regelmäßig wiederkehren, ist ein Arzt aufzusu- chen."

Die Klägerin hat die Klage hinsichtlich der Auflagen A.3 und A.6 zurückgenommen. Hinsichtlich der Auflagen A.11, A.14, A.15, A.16, A.23, A.29, BY und WB haben die Beteiligten die Hauptsache für erledigt erklärt.

Zur Begründung führt die Klägerin insbesondere aus:

Mit der Auflage A.13 habe das BfArM der Klägerin eine differenzialdiagnostische Angabe aufgegeben. Dies sei rechtswidrig. Die angegebene Möglichkeit der Selbstmedikation mit gesundheitlichen Gefährdungen aufgrund einer Fehleinschätzung der Erkrankung durch den Patienten sei nicht nachvollziehbar.

Soweit die Auflage A.13 den Hinweis für Schwangere, Stillende sowie für Kinder unter 12 Jahren enthalte, sei hierfür keine Ermächtigungsgrundlage einschlägig. Die Auflage könne nicht auf § 28 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 11 Abs. 1 Satz 6, 1. Halbsatz AMG gestützt werden. Die letztgenannte Bestimmung beziehe sich nicht auf die Angaben nach § 11 Abs. 1 Nr. 10 AMG, der Warnhinweise betreffe. Außerdem trage die Beklagte die Darlegungslast für die Voraussetzungen der Auflagenerteilung nach § 28 AMG. Die tatbestandliche Voraussetzung für die Aufnahme einer Gegenanzeige in der Packungsbeilage sei nicht erfüllt. Die Beklagte habe nichts dafür dargetan, dass die streitige Auflage erforderlich wäre, um bei der Anwendung des Arzneimittels eine unmittelbare oder mittelbare Gesundheitsgefährdung zu verhüten. Es erscheine zu weitgehend, den Begriff der unmittelbaren oder mittelbaren Gesundheitsgefährdung im Sinne von § 28 Abs. 2 Nr. 2 a, § 11 AMG mit dem Gefahrenbegriff des § 25 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 AMG gleichzusetzen. Dass keine präparatespezifischen Unterlagen für die Anwendung bei Kindern unter 12 Jahren vorgelegt worden seien, belege nicht die Bedenklichkeit des Arzneimittels für diese Patientengruppe. Klinische Prüfungen seien nach § 40 Abs. 4 Nr. 1 AMG bei Minderjährigen jedoch nur für Arzneimittel zulässig, die zur Diagnostik oder zur Prophylaxe von Krankheiten bei Minderjährigen bestimmt seien. Diese Voraussetzungen seien vorliegend nicht gegeben. Das Arzneimittel sei frei ver- käuflich und werde regelmäßig in der Selbstmedikation eingesetzt. Es sei kein einziger Fall bekannt, in dem die Anwendung des Arzneimittels bei Kindern unter 12 Jahren zu Problemen geführt habe. Soweit das BfArM eine entsprechende Literaturstelle zitiere, gebe es gleichwohl keine Anhaltspunkte für die konkrete Gefährdung von Kindern unter 12 Jahren. Es weise selbst darauf hin, dass allein diese Untersuchung nicht ausreichend sei für eine Gegenanzeige. Sie rechtfertige auch keinen Warnhinweis.

Die Klägerin beantragt,

die Auflagen A.13, A.25, A.34, A.35 und A.37 im Bescheid über die Nachzulassung für das Arzneimittel Anis-Fenchel-Kümmel-C. vom 23.09.2003 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden, hilfsweise, die Auflagen A.13, A.25, A.34, A.35 und A.37 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt sie aus:

Die Auflage A.13, soweit sie den differenzialdiagnostischen Hinweis betreffe, werde auf § 28 Abs. 2 Nr. 1 a AMG gestützt. Häufig wiederkehrende oder länger als eine Woche anhaltende Verdauungsbeschwerden mit Krämpfen, Blähungen und Völlegefühl könnten Symptome ernsthafter Erkrankungen sein, die mit dem streitgegenständlichen Arzneitee nicht adäquat behandelt werden könnten und einer ärztlichen Abklärung bedürften.

Der Warnhinweis in der Auflage A.13 zur Anwendung des Arzneimittels bei Schwangeren, Stillenden und Kindern unter 12 Jahren finde seine Rechtsgrundlage sowohl in § 28 Abs. 2 Satz 1 Nr. 3 in Verbindung mit § 11 Abs. 1 Satz 6, 1. Halbsatz AMG als auch in § 28 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 und 2a AMG. Die Klägerin habe im Nachzulassungsverfahren kein Erkenntnismaterial zur Wirksamkeit und Unbedenklichkeit der Anwendung des Arzneimittels in Schwangerschaft und Stillzeit und bei Kindern unter 12 Jahren vorgelegt. Dies müsse aus Gründen der Arz- neimittelsicherheit und der Transparenz in den Angaben nach § 11 AMG zum Ausdruck kommen, weil für diese besonders sensiblen Personengruppen § 11 Abs. 1 Satz 6 AMG gesonderte Angaben zu Gegenanzeigen, Vorsichtsmaßnahmen und Wechselwirkungen entsprechend dem Stand der wissenschaftlichen Erkenntnisse fordern würde. Es sei Stand des Wissens der medizinischen und pharmazeutischen Wissenschaft, die Unbedenklichkeit und auch die Wirksamkeit eines Arzneimittels für besondere Personengruppen wie Schwangere, Stillende und Kinder belegen zu müssen. Die Gefährdung ergebe sich für die relevanten Personengruppen durch die Verwendung eines im Hinblick auf ihre besondere Situation ungeprüften Arzneimit- tels. In der Literatur seien für den Wirkstoff Kümmel durchaus Risiken beschrieben worden. Die Frage der Kanzerogenität von Estragol, der ein Inhaltsstoff des Fenchels sei, sei nicht abschließend geklärt. Die EMEA habe unter dem 03.03.2004 in einem Positionspapier zur Anwendung estragolhaltiger pflanzlicher Arzneimittel erklärt, bis zur Abklärung des Risikos durch weitere Untersuchungen solle die Aufnahme von Estralogen bei empfindlichen Personengruppen wie Kindern, Schwangeren und Stillenden minimiert werden.

Hinsichtlich der Auflage A.25 haben die Beteiligten die Hauptsache am 06.04.2006 für erledigt erklärt.

Hinsichtlich der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

Entscheidungsgründe

Das Verfahren ist gemäß § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO in direkter und in entsprechender Anwendung einzustellen, soweit die Beteiligten den Rechtstreit übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben und die Klägerin die Klage teilweise zurückgenommen hat. Die Klage hinsichtlich der Auflage CC hat die Klägerin mit Rücksicht auf den in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag konkludent zurückgenommen. Im Übrigen hat die Klage keinen Erfolg.

Der Hauptantrag ist bereits unstatthaft. Die angefochtenen Auflagen betreffen nicht eine Teilversagung der arzneimittelrechtlichen Nachzulassung. Vielmehr sind die streitbefangenen Auflagen mit der Verlängerung der Zulassung verbunden worden und stellen keine Einschränkung der Zulassung dar. Sie sind daher belastende Nebenbestimmungen zu einer Begünstigung. Ob und in welchen Fällen des Erlasses von arzneimittelrechtlichen Auflagen eine andere rechtliche Betrachtung geboten sein kann, hat die Kammer in diesem Verfahren nicht zu entscheiden.

Vgl. auch Oberverwaltungsgericht für das Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 27.09.2005 - 13 A 4090/03 -.

Der Hilfsantrag hat ebenfalls keinen Erfolg.

Soweit die Klägerin die Aufhebung der Auflage A.34 begehrt, ist die Anfechtungsklage unzulässig. Sie hat diese Auflage nicht innerhalb der Klagefrist von einem Monat (§ 74 Abs. 1 Satz 1 VwGO) bis zum 01.11.2003 angefochten, sondern erst mit Schriftsatz vom 20.12.2004. Soweit die Klägerin sich in der Klageschrift die Anfechtung weiterer Auflagen vorbehalten hat, ist dies hinsichtlich der Anforderungen an eine fristgemäße Anfechtungsklage prozessrechtlich ohne Bedeutung. Im Übrigen ist nichts für die Möglichkeit einer Wiedereinsetzung in den vorigen Stand ersichtlich (vgl. § 60 Abs. 2 Satz 4 VwGO).

Soweit die Klägerin mit der Klageschrift die Auflage A.13 angefochten hat, geschah dies ausdrücklich allein hinsichtlich des differentialdiagnostischen Hinweises. Gleichwohl ist der zweite Teil dieser Auflage im Hinblick auf die Anwendung des Arzneimittels in Schwangerschaft, Stillzeit und bei Kindern unter 12 Jahren fristgerecht angefochten worden. Mit der Klageschrift hat die Klägerin auch die Auflage WB angefochten. Diese Auflage betrifft den Wortlaut der für das Behältnis und für die äußere Umhüllung vorgesehenen Angaben und meint somit den umgesetzten Auflagentext der Auflage A.13, der in der Klageschrift auch vollständig wiedergegeben ist. Bei verständiger Würdigung des Klagebegehrens hat die Klägerin daher den Inhalt der Auflage A.13 zur Gänze fristgemäß ange- fochten.

Die Klage hinsichtlich der Auflage A.13 ist aber unbegründet. Die Auflage ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Ermächtigungsgrundlage für den differentialdiagnostischen Hinweis in der Auflage A.13 ist § 105 Abs. 5 a Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 2 Nr. 1 a und Nr. 2 a AMG. Danach können Auflagen erteilt werden, um sicherzustellen, dass die Kennzeichnung der Behältnisse und äußeren Umhüllungen den Vorschriften des § 10 und die Packungsbeilage den Vorschriften des § 11 entsprechen; dabei kann angeordnet werden, dass angegeben werden müssen Hinweise und Warnhinweise, soweit sie erforderlich sind, um bei der Anwendung des Arzneimittels eine unmittelbare oder mittelbare Gefährdung der Gesundheit von Mensch oder Tier zu verhüten. Ob § 11 Abs. 1 Satz 6 AMG, der auf die Situation bestimmter Personengruppen hinsichtlich der Angaben nach Satz 1 Nr. 7 bis 9 eingeht, eigenständige Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung von Hinweisen und Warnhinweisen sein kann, braucht die Kammer nicht zu entscheiden, weil die Voraussetzungen des § 28 Abs. 2 Nr. 1 a und Nr. 2 a AMG vorliegend gegeben sind.

Der angefochtene differentialdiagnostische Hinweis ist erforderlich, um bei der Anwendung des Arzneimittels eine unmittelbare oder mittelbare Gefährdung der Gesundheit von Mensch oder Tier zu verhüten.

Der Wortlaut dieser Bestimmung verdeutlicht, dass von der im Interesse des vorbeugenden Gesundheitsschutzes bestehenden Auflagenbefugnis nur zur Abwehr solcher Gefahren Gebrauch gemacht werden darf, die bei der Anwendung" des Präparates drohen. Die Beklagte trägt die materielle Beweislast für die Klärung, ob eine solche Gefährdung besteht.

Vgl. Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 06.08.2003 - 24 K 3620/00 -.

Der Einschluss der mittelbaren Gefährdung stellt aber sicher, dass nicht nur unmittelbare Auswirkungen des Arzneimittels verhütet werden sollen, sondern es sollen auch Auswirkungen vermieden werden, die die Gefährdung erst bei Hinzutreten weiterer Umstände verursachen.

Vgl. auch Kloesel/Cyran, Loseblatt-Kommentar zum Arzneimittelrecht, Stand: 01.3.2005, § 6 Rn. 7.

Das in Rede stehende Arzneimittel erhebt einen krankheitswertigen Indikationsanspruch und unterscheidet sich damit grundlegend von einem traditionellen Arzneimittel im Sinne von § 109a Abs. 3 AMG ohne heilenden Indikationsanspruch, bei dem (Warn)-Hinweise, die die Grenzen der Selbstmedikation aufzeigen sollen, aufgrund des beschränkten Anwendungsgebiets in der Regel nicht erforderlich sind. Bei einem allgemein gesundheitsbezogenen Indikationsanspruch eines Präparates im Sinne von § 109a AMG ist es fern liegend, dass sich der Patient durch die Selbstmedikation mit einem freiverkäuflichen traditionellen Arzneimittel von der ärztlichen Abklärung einer schweren Erkrankung abhalten lässt. Das Risiko einer fehlerhaften Eigendiagnose des Patienten geht nicht von dem Arzneimittel aus, sondern allein von einer Fehleinschätzung des Anwen- ders, zu der das Präparat keine Veranlassung gibt.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 10.11.2005 - 13 A 4246/03 -; Verwaltungsgericht Köln, Urteil vom 06.08.2003 - 24 K 3620/00 -.

Vorliegend ist eine mittelbare Gefährdung angesichts der Gefahr einer fehlerhaften Selbstmedikation indessen gegeben.

Differenzialdiagnostische Hinweise dienen unter anderem der Abgrenzung von Erkrankungen, die sich zwar durch gleiche oder ähnliche Symptome bemerkbar machen, die aber verschiedene Ursachen haben und sich nach Art und Schwere unterschiedlich auswirken können. Es liegt auf der Hand, dass von dem durchschnittlichen Verbraucher, der in Drogerien, Reformhäusern oder Supermärkten nach einem zu seinen Beschwerden passendem Mittel" Ausschau hält, derartige diagnostische Fähigkeiten nicht erwartet werden können.

Vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Berlin, Urteile vom 16.08.2001 - 5 B 4.00 und 5 B 5.00 -.

Bei den hier mit Bescheid vom 28.10.2005 geänderten Anwendungsgebieten, die nunmehr Verdauungsbeschwerden, besonders mit leichten Krämpfen im Magen- Darm-Bereich, Blähungen und Völlegefühl" lauten, ist der differentialdiagnostische Hinweis in der Auflage A.13 in der Gestalt des Bescheides vom 08.02.2006 erforderlich, um eine mittelbare Gefährdung der Gesundheit aufgrund einer fehlerhaften Selbstmedikation zu verhüten. Die in den Anwendungsgebieten genannten Anzeichen können auch Ausdruck von schwerwiegenden krankheitsbedingten Verdauungsbeschwerden sein. Wenn der Verbraucher diese für die Anwendung des Arzneimittels wichtigen Informationen vor dessen Erwerb nur den Angaben auf der Verpackung entnehmen kann, dann ist die Auflage als Vorsichtsmaßnahme für die Anwendung auch erforderlich, um die beschriebenen Gefahren zu verhüten. Die Hinweise sind für die gesundheitliche Aufklärung not- wendig, weil sie die Grenzen der Selbstmedikationsmöglichkeiten aufzeigen. Der Verbraucher wird vor dem Erwerb des freiverkäuflichen Medikaments in aller Regel weder Arzt noch Apotheker zu möglichen Risiken im Zusammenhang mit einer Einnahme dieses Präparats und der nicht erfolgten Untersuchung der Gründe für die Verdauungsbeschwerden, die sich auch in leichten Krämpfen im Magen-Darm- Bereich zeigen können, befragen.

Auch soweit sich die Verdauungsbeschwerden in Form von Blähungen oder eines Völlegefühls zeigen, ist die Auflage gleichfalls erforderlich, um eine mittelbare Gefährdung für den Verbraucher zu verhüten. Häufig werden diese Anzeichen zwar harmloser Natur sein. Es können aber auch Symptome mit Krankheitswert vorliegen. So kann etwa Meteorismus gegeben sein. Die Blähsucht kommt beispielsweise bei Verdauungsstörungen, Typhus, Leberzirrhose und auch bei Herzinsuffizienz infolge mangelnder Resorption der Darmgase und bei abnorm schlaffen Bauchdecken vor (vgl. Pschyrembel, Klinisches Wörterbuch, 260. Auflage, 2004, Stichwort: Meteorismus). Das Völlegefühl kann bei Blähungen auftreten. In beiden Fällen ist der differentialdiagnostische Hinweis für den Fall gerechtfertigt, dass die Beschwerden nicht nachlassen oder regelmäßig wiederkehren.

Die Auflage leidet auch nicht an Ermessensfehlern. Insbesondere ist sie verhältnismäßig. Soweit die Klägerin durch die streitbefangene Auflage verpflichtet wird, den Hinweis nach Maßgabe der §§ 10 und 11 Abs. 6 Satz 1 AMG anzugeben, ist sie in dem grundrechtlichen Gewährleistungsbereich des Art. 12 Abs. 1 GG in der Gestalt der Berufsausübungsfreiheit beeinträchtigt. Dem stehen grundrechtlich geschützte Positionen der Patienten nach Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG gegenüber. Hieraus folgen staatliche Pflichten, sich schützend vor das Leben und die körperliche Unversehrtheit zu stellen. Danach begegnet es grundsätzlich keinen rechtlichen Bedenken, wenn das BfArM Risiken der Selbstmedikation gering halten möchte, indem es die Angabe eines differentialdiagnostischen Hinweises in Anwendung des Arzneimittelgesetzes vorschreibt, der eine ärztliche Untersuchung bei Anhalten oder regelmäßiger Wiederkehr der Beschwerden als notwendig anzeigt. Der hier angefochtene Hinweis ist Ausdruck staatlichen Informationshandelns.

Vgl. etwa Bundesverfassungsbericht, Beschluss vom 26.06.2002 - 1 BvR 558/91 und 1 BvR 1428/91 -, BVerfGE 105, 252, 265 ff..

Zwar informiert hier nicht der Staat unmittelbar die Öffentlichkeit, sondern er verpflichtet den Unternehmer nach Maßgabe der einzelnen Bestimmungen im Arzneimittelrecht, die Information selbst an den Adressaten weiterzugeben. Die rechtliche Beeinträchtigung ist für den pharmazeutischen Unternehmer mit Rücksicht auf die angestrebte Patientensicherheit verhältnismäßig. Die Tauglichkeit der Information und ihre Erforderlichkeit sind zur eigenbestimmten Problembewältigung gegeben. Die Klägerin wird auch nicht unangemessen in ihrer Berufsausübungsfreiheit beeinträchtigt. Entsprechende Nachteile hat sie weder schlüssig dargelegt noch sind sie ersichtlich. Das Inverkehrbringen des Arzneimittels ist aufgrund der Nachzulassung gewährleistet. Der differentialdiagnostische Hinweis führt hier auch nicht zu einer Einschränkung der Anwendungsgebiete, sondern es werden die Grenzen der therapeutischen Möglichkeiten des Arzneimittels und der Selbstmedikation mit dem differentialdiagnostischen Hinweis aufgezeigt. Diesem vergleichsweise geringfügigen Eingriff steht der Gesichtspunkt der Patientensi- cherheit gegenüber, dem vorliegend das größere Gewicht beizumessen ist. Der Patient ist schließlich trotz der insoweit missverständlichen Formulierung des differentialdiagnostischen Hinweises (ist ein Arzt aufzusuchen") nicht Adressat einer staatlichen Maßnahme, mit der ihm etwa gegen seinen Willen verbindlich aufgegeben wird, einen Arzt zur Klärung der Beschwerden aufzusuchen. Vielmehr versteht sich der streitbefangene Hinweis als Ratschlag, länger anhaltende oder regelmäßig wiederkehrende Beschwerden ärztlich untersuchen zu lassen. Der Hinweis zur Anwendung bei Schwangeren, Stillenden und Kindern unter 12 Jah- ren in der Auflage A.13 ist gleichfalls rechtlich nicht zu beanstanden.

Die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 105 Abs. 5 a Satz 1 in Verbindung mit § 28 Abs. 2 Nr. 1 a und Nr. 2 a AMG sind erfüllt. Es besteht eine hinreichende unmittelbare Gefährdung der Gesundheit.

Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn aus einer tatsächlich vorhandenen Situation hinreichend wahrscheinlich eine Gefährdung der Rechtsgüter Leben oder Gesundheit folgt. Gerade in dem jeweiligen Einzelfall muss in überschaubarer Zukunft mit einem Schadenseintritt zu rechnen sein. Dabei hängen die Anforderungen an die Wahrscheinlichkeit von der Qualität des möglicherweise eintretenden Schadens ab. Bei Gefährdung von Leben oder Gesundheit als geschützten Rechtsgütern sind an die Feststellung der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintrittes keine übermäßig hohen Anforderungen zu stellen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28.06.1970 - IV C 99.67 -, NJW 1970, 1890, 1892.

Dabei kann allerdings dahinstehen, ob sich eine konkrete Gefahr bereits mit der Dokumentierung in der Literatur für den Wirkstoff Kümmel begründen lässt. Dort werden nach Darstellung des BfArM im Ames-Test mit dem Salmonella typhimurium Stamm TA102 mutagene Eigenschaften Risiken beschrieben (vgl. Mahmoud et al., Mutagenic and toxic activities of several spices and some Jordain Medicinal Plants, Int. J. Pharmacognosy, 1992, 81 ff.) . Gleichwohl ergeben sich nach Einschätzung des BfArM aus der bisherigen Anwendung von Kümmel als Arzneimittel und Gewürz bislang keine konkreten Risiken bei der Anwendung bei Kindern unter 12 Jahren sowie bei Schwangeren und Stillenden. Die Publikation macht nach Auffassung des BfArM dagegen deutlich, dass die systematische Untersuchung der Anwendung bei dem betroffenen Personenkreis durchaus Risiken aufzeigen könne, die bislang der Beobachtung entgangen seien. Ob in einem solchen Fall die Voraussetzungen der Auflagenbefugnis des § 28 Abs. 2 Nr. 1 a und Nr. 2 a AMG erfüllt sind, wenn das Bestehen einer Gefahr - ohne Hinweis auf konkrete Verdachtsmomente - nicht aus- zuschließen ist, muss die Kammer nicht entscheiden, weil sich die konkrete Gefahr vorliegend aus der nicht abschließend geklärten Frage der Kanzerogenität von Estragol, einem Inhaltsstoff des Fenchels, ergibt.

In dem Positionspapier der EMEA zur Anwendung estragolhaltiger pflanzlicher Arzneimittel vom 03.03.2004 wird von karzinogenen Wirkungen in Gestalt von malignen Lebertumoren bei der Anwendung von Estragol bei Mäusen berichtet. In dem Abschnitt Schlussfolgerungen und Empfehlungen" heißt es, dass die zur Zeit übliche Estragol-Exposition infolge einer Anwendung pflanzlicher Arzneimittel (kurzzeitige Anwendung bei Erwachsenen in der empfohlenen Dosierung) zwar zu keinem signifikanten Krebsrisiko führe. Es seien jedoch weitere Studien erforderlich, um die Dosis-Reaktions-Kurve bei Ratten mit niedriger Estragol-Exposition nach Art und Bedeutung zu bestimmen. So lange solle die Anwendung von Estragol in anfälligen Gruppen, zu denen Kinder, Schwangere und Stillende gehörten, eingeschränkt werden. Auf dieser tatsächlichen Grundlage rechtfertigt sich die streitbefangene Auflage, die zur konkreten Gefahrenabwehr auch erforderlich ist. Da eine Gefährdung von Leben oder Gesundheit von bestimmten Verbrauchergruppen im Raum steht, genügen die tatsächlichen in dem Positionspapier der EMEA aufgelisteten Feststellungen für die Annahme einer konkreten Gefahr.

Schließlich ist die Auflage auch nicht ermessensfehlerhaft ergangen. Entsprechende Anhaltspunkte sind weder vorgetragen noch ersichtlich.

Soweit die Klägerin die Auflagen A.35 und A.37 angefochten hat, geschieht dies im Zusammenhang mit der Anfechtung der Auflage A.34. Die Rechtswidrigkeit der beiden erstgenannten Auflagen ist nicht erkennbar. Dies macht die Klägerin auch nicht geltend. Vielmehr hat sie in der mündlichen Verhandlung erklärt, sie erhebe gegen die Auflagen A.35 und A.37 keine eigenständigen Einwendungen. Eine inhaltliche Prüfung der Auflage A.34 scheidet indes aus, weil sie in Bestandskraft erwachsen ist. Die Klägerin hat diese Auflage mit Schriftsatz vom 20.12.2004 angefochten, nachdem die Klagefrist seit mehr als einem Jahr abgelaufen war.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1, § 155 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 sowie aus § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Dabei entspricht es billigem Ermessen, der Klägerin die Kosten der für erledigt erklärten Teile (Auflagen A.11, A.14, A.15, A.23, A.25, A.29 und BY) aufzuerlegen, weil die Erledigungen Auflagen betrafen, die nicht innerhalb der Klagefrist angefochten worden waren. Hinsichtlich der Auflagen A.16 und WB gelangt § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO zur Anwendung.