Verwaltungsgericht Köln, 16 K 7540/05

Tatbestand

Die Klägerin ist ein einhundertprozentiges Tochterunternehmen der Deutsche Bahn AG. Sie betreibt als Eisenbahninfrastrukturunternehmen einen Großteil des deutschen Eisenbahnschienennetzes.

Zur Finanzierung von Investitionen in die Schienenwege schloss die Deutsche Bahn AG mit der Beklagten eine Übergangsvereinbarung, deren zunächst auf den 30.06.1994 begrenzte Geltungsdauer unter inhaltlichen Modifikationen insgesamt bis zum 30.04.1995 verlängert wurde. Ziff. 10 der Übergangsvereinbarung lautet:

"Wird die Zuwendung entgegen dem in dieser Vereinbarung festgelegten Zweck verwendet oder verletzt die DB AG andere Verpflichtungen aus dieser Vereinbarung, so hat der Bund neben seinen Ansprüchen auf Erfüllung, Schadensersatz wegen Nichterfüllung und positiver Vertragsverletzung das Recht, vom Vertrag zurückzutreten. ... Eine nicht zweckentsprechende Verwendung liegt auch vor, wenn die Zuwendung nicht oder nicht mehr für den vorgesehenen Zweck oder nicht innerhalb von zwei Monaten nach der Auszahlung hierfür verwendet wird."

Ab dem 06.04.1995 galten zwischen den Beteiligten zeitlich aufeinanderfolgende Rahmenvereinbarungen, zuletzt die Rahmenvereinbarung 1999 (2) vom 14.12.1999. § 4 Abs. 3 der Rahmenvereinbarungen lautete jeweils:

"Soweit in den Finanzierungsvereinbarungen Fristen für die Vorhaltung der durch die Investition geschaffenen Anlagen vereinbart worden sind, werden die Infrastrukturunternehmen diese innerhalb eines vereinbarten Zeitraums nicht ohne Einwilligung des Bundes stilllegen, veräußern oder zweckentfremden. Der Bund kann seine Einwilligung von einem Wertausgleich abhängig machen."

§ 10 Abs. 4 der Rahmenvereinbarungen lautete jeweils:

"Wird die Zuwendung entgegen dem in der jeweiligen Finanzierungsvereinbarung festgelegten Zweck verwendet oder werden andere auf Grund dieses Vertrages eingegangene Verpflichtungen verletzt, so hat der Bund neben seinen Ansprüchen auf Erfüllung, Schadensersatz wegen Nichterfüllung und aus positiver Vertragsverletzung das Recht auf Rückzahlung des entsprechenden Betrages und weiter das Recht, vom Vertrag zurückzutreten. ... Eine nicht zweckentsprechende Verwendung liegt auch vor, wenn die Zuwendung nicht oder nicht mehr für den vorgesehenen Zweck oder nicht alsbald nach der Auszahlung hierfür verwendet wird."

Auf der Grundlage der Übergangs- bzw. Rahmenvereinbarungen schlossen die Beteiligten sodann projektbezogene Einzel- bzw. Sammelvereinbarungen. Diese enthalten weitgehend identische Regelungen betreffend die Rückzahlungspflicht. § 4 Abs. 1 der Sammelvereinbarung Nr. 1/1995 lautet:

"Wird die Anlage stillgelegt, veräußert, zweckentfremdet oder nicht betriebsbereit vorgehalten, werden das Restdarlehen und die auf einen Zeitraum von 30 Jahren bezogenen zeitanteiligen Baukostenzuschüsse - bezogen auf das jeweilige Einzelvorhaben - sofort in einer Summe zur Rückzahlung fällig.

Die betriebsbereite Vorhaltung entfällt für Zeiträume, in denen mangels Bestellung keine Trassennutzung stattfindet. Dieser Zeitraum ist auf höchstens fünf Jahre begrenzt. Das Bundesministerium für Verkehr kann im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Finanzen Ausnahmen von Satz 3 zulassen."

Im Zuge einer Neuverteilung der Regionalisierungsmittel des Bundes im Jahre 2002 kam es in den Bundesländern Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen zu Kürzungen der Mittel für das Zusatzangebot im Regionalverkehr in jeweils zweistelliger Millionenhöhe. In der Folge nahmen die Verkehrsunternehmen die von der Klägerin vorgehaltenen, geförderten Trassen nicht mehr in Anspruch, woraufhin die Klägerin für die betroffenen Strecken ein Stilllegungsverfahren gemäß § 11 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes - AEG - einleitete. Weitere Stilllegungen geförderter Strecken wurden unter dem Gesichtspunkt der "Netzoptimierung" vorgenommen. Des Weiteren wurden geförderte Streckenabschnitte von der Klägerin vermietet und verpachtet.

Im Rahmen der Verwendungsprüfung 2002 machte das Eisenbahnbundesamt - EBA - unter Bezugnahme auf die vorstehend genannten Maßnahmen der Klägerin nach Anhörung mit Schreiben vom 19.04.2004 wegen "nicht vertragsgerechter Vorhaltung geförderter Maßnahmen" einen Rückforderungsbetrag von 14.072.540,94 EUR geltend und setzte eine Zahlungsfrist bis zum 24.05.2004. Dabei wurde der Rückforderungsbetrag in der Weise ermittelt, dass von dem jeweiligen Förderbetrag die auf die tatsächliche Vorhaltezeit entfallenden - berechnet auf die jeweils vorgesehene Gesamt-Vorhaltedauer - anteiligen Fördermittel sowie die Tilgungsleistungen abgezogen wurden.

Der geltend gemachte Rückforderungsbetrag enthielt einen Anteil von 4.131.029,17 EUR, die ursprünglich auf der Grundlage der Übergangsvereinbarung gewährt worden waren. Im Einzelnen setzte sich der Rückforderungsbetrag wie folgt zusammen: 6.329.383,- EUR, von denen 1.789.113,34 EUR in den Anwendungsbereich der Übergangsvereinbarung fielen, wurden aufgrund von Streckenstilllegungen wegen Abbestellungen im Nahverkehr zurückgefordert; 3.635.059,55 EUR, von denen 949.274,47 EUR in den Anwendungsbereich der Übergangsvereinbarung fielen, aufgrund von Streckenstilllegungen, die die Klägerin zum Zwecke der Netzoptimierung vorgenommen hatte; 602.907,07 EUR, von denen 567.776,85 EUR in den Anwendungsbereich der Übergangsvereinbarung fielen, aufgrund Verpachtung von Strecken; 2.452.814,99 EUR, von denen 553.453,01 EUR in den Anwendungsbereich der Übergangsvereinbarung fielen, aufgrund Vermietung von Strecken; 168.118,67 EUR, von denen 65.358,59 EUR in den Anwendungsbereich der Übergangsvereinbarung fielen, aufgrund Verkaufs von Strecken und 884.237,66 EUR, von denen 206.052,91 EUR in den Anwendungsbereich der Übergangsvereinbarung fielen, wurden aufgrund sonstiger zweckwidriger Nutzung zurückgefordert.

Gegen dieses Schreiben vom 19.04.2004 legte die Klägerin vorsorglich Widerspruch ein, den das EBA mit formlosem Schreiben vom 24.05.2004 unter Hinweis auf fällige Verzugszinsen "nicht akzeptierte".

Nach weiterer Korrespondenz führte das EBA mit an die Klägerin gerichtetem Schreiben vom 01.12.2004 unter Bezugnahme auf den Mittelabruf der Klägerin für Dezem- ber 2004 aus:

"Ich mache hiermit von dem vertraglich vereinbarten Recht der Aufrechnung Gebrauch.

Der geschuldete Rückforderungsbetrag in Höhe von 14.072.520,94 EUR hat sich durch Tilgungen verringert. ...

13.541.520,04 EUR und Verzugszinsen in Höhe von 297.830,92 EUR für 187 Tage insgesamt also 13.839.372,96 EUR

habe ich heute, am 01.12.2004 von der beantragten Ermächtigungssumme für Dezember abgezogen und auf die Einnahmetitel für Rückforderung und Zinsen überwiesen. Damit ist die Rückforderung und die Forderung für Verzugszinsen erledigt. Die Zinsen für die Rückforderung bis 24.05.2004 werden gesondert berechnet.

Der Betrag in Höhe von 13.839.372,96 EUR gilt hiermit als zugewiesen und ist im Verwendungsnachweis 2004 durch zuwendungsfähige Kosten nachzuweisen.

Für Rückfragen stehe ich gerne zur Verfügung."

Mit weiterem Schreiben vom 01.12.2004 teilte das EBA der Klägerin unter Hinweis auf die vorgenannte sowie eine weitere - hier nicht gegenständliche - Rückforderung mit, da diese Mittel als zugewiesen gälten, könne dem Antrag auf Ermächtigung für Baukostenzuschüsse in Höhe von 843.000.000,00 EUR für Dezember 2004 nur in entsprechend gekürzter Höhe entsprochen werden.

Gegen dieses Schreiben legte die Klägerin Anfang Dezember 2004 Widerspruch ein, den das EBA mit Schreiben vom 12.01.2005 mangels Vorliegens eines Verwaltungsaktes als nicht statthaft einstufte, weshalb der Erlass eines Widerspruchsbescheides nicht in Betracht komme.

Am 29.12.2005 hat die Klägerin Klage erhoben.

Sie trägt vor, die erhobene Feststellungsklage sei nicht subsidiär gegenüber einer Leistungsklage, da von der Beklagten zu erwarten sei, dass sie auch ohne vollstreckbares Leistungsbegehren der gerichtlichen Entscheidung nachkommen werde. Überdies könne nicht in der für eine Leistungsklage erforderlichen Weise bestimmt werden, auf welche der gegenwärtig 90 Finanzierungsvereinbarungen sich die Aufrechnung beziehe. In der Sache fehle es bereits an der zur Aufrechnung gestellten Gegenforderung. Die Finanzierungsverantwortung für Investitionen in die Schienenwege sei gesetzlich dem Bund zugewiesen. Die Voraussetzungen der Rückforderung seien nicht erfüllt. Der überwiegende Teil der Rückforderungsansprüche sei vor Inkrafttreten des Schuldrechts-Modernisierungsgesetzes entstanden und gemäß § 195 des Bürgerlichen Gesetzbuches - BGB - n.F. i.V.m. § 6 Abs. 4 EGBGB am 01.01.2005 verjährt. Ergebnis-offene Verhandlungen, die den Lauf der Verjährungsfrist hätten hemmen können, hätten nicht stattgefunden. § 215 BGB sei nicht auf Forderungen des Staates anwendbar. Für die auf der Übergangsvereinbarung beruhenden Fördermittel sowie weitere Mittel nach Maßgabe von Ziff. 3 Spiegelstrich 3 der Übergangsvereinbarung fehle es mangels Rücktrittserklärung der Beklagten an einer Anspruchsgrundlage für die Rückforderung. Die insoweit nachträglich an die Stelle der Übergangsvereinbarung getretene Sammelvereinbarung Nr. 9/2000 finde keine Anwendung, weil die hier gegenständlichen Forderungen Vorhaben beträfen, die am 31.12.1997 bereits abgeschlossen gewesen seien. Die Übergangsvereinbarung sehe aus guten Gründen für die entsprechenden Investitionen keine Vorhaltefristen vor. Für die Rückforderungen aufgrund von Vermietungen oder Verpachtungen von Strecken fehle es ebenfalls an einer Anspruchsgrundlage. Diese erfüllten nicht den Tatbestand der Stilllegung, Veräußerung, Zweckentfremdung oder nicht betriebsbereiten Vorhaltung. Die Miet- bzw. Pachteinnahmen bewirkten nichts anderes. Sie träten gewissermaßen an die Stelle der im Falle eigener Streckenvorhaltung von der Klägerin erzielten Nutzungsentgelte. § 9a Abs. 1 BSchwAG sei in diesen Fällen bereits tatbestandlich nicht anwendbar. In den weiteren Fällen seien die Verträge dahin auszulegen, dass Stilllegungen aufgrund der Abbestellung von Verkehrsleistungen im Schienenpersonennahverkehr sowie im Falle von Stilllegungen, die auf Maßnahmen der Netzoptimierung beruhten, keine Rückforderung begründeten. Es sei davon auszugehen, dass der Zuwendungszweck mit der Errichtung der geförderten Anlage grundsätzlich erfüllt sei, so dass nachträgliche Handlungen keine zweckwidrige Verwendung bewirken könnten. Mit der erfolgreichen Durchführung des Stilllegungsverfahrens nach § 11 AEG habe die Klägerin den Nachweis erbracht, dass ihr der weitere Betrieb der Strecken nicht mehr zugemutet werden könne. Im Bereich des Schienenpersonennahverkehrs sei sie - zwischenzeitlich - nahezu ausschließlich vom Bestellerverhalten der Länder abhängig. Insoweit habe sich nach Abschluss der Vereinbarungen durch Zuweisung der Finanzierungsverantwortung für den Nahverkehr an die Länder die Geschäftsgrundlage geändert. Dies erfülle den Tatbestand von § 60 Abs. 1 VwVfG. Letztlich seien die Abbestellungen der Beklagten zuzurechnen, die ihre für den Nahverkehr bestimmten Zahlungen an die Länder gekürzt habe. Insoweit streite auch Art. 9 der Richtlinie 91/440 EWG für die Klägerin, der im Prinzip verhindern solle, dass die Leistungsfähigkeit und Wettbewerbsfähigkeit von Eisenbahnunternehmen durch Kosten eingeschränkt wird, die dadurch entstehen, dass sie dem Staat Leistungen ausgleichen müssen, die sie zu einem früheren Zeitpunkt in Anspruch genommen haben. Überdies sei sie als Wirtschaftsunternehmen kaufmännischen Grundsätzen verpflichtet, weshalb ihr eine Verpflichtung zur Netzoptimierung zukomme. Diese Maßnahmen beträfen Infrastrukturmaßnahmen, die noch auf Planungsentscheidungen der Deutschen Bundesbahn bzw. der Reichsbahn zurückgegangen seien. Hier gehe es der Sache nach um ein politisch-fiskalisches Risiko, das aus der Gemeinwohlverpflichtung des Bundes resultiere und nunmehr auf die Klägerin abgewälzt werden solle. Diese Gesichtspunkte seien im Rahmen des Vertragsvollzuges, der allen Verfahrens- und Ermessensbindungen ebenso unterworfen sei wie ein Handeln durch Verwaltungsakt, zu berücksichtigen. Daher sei die Rückforderung unter Berücksichtigung der Verwaltungsvorschrift zu § 44 der Bundeshaushaltsordnung - BHO - in diesen Fällen ermessensfehlerhaft. § 9a des Bundesschienenwegeausbaugesetzes - BSchwAG - finde auf den vorliegenden Fall noch keine Anwendung. Jedenfalls sei bei der Bestimmung des Rückforderungsbetrages zu berücksichtigen, dass die betriebsbereite Vorhaltung für Zeiträume von höchstens fünf Jahren, in denen mangels Bestellung keine Trassennutzung stattfinde, entfalle. Daher seien - bezogen auf eine durchschnittliche Nutzungsdauer von 25 Jahren - generell 20 % des ursprünglichen Förderbetrages von der Rückforderung auszunehmen. Überdies stelle es einen Ermessensausfall dar, dass die Beklagte keine Verlängerung dieses Zeitraumes erwogen habe. Die Aufrechnung sei wegen Unbestimmtheit sowie wegen Zweckgebundenheit und daraus folgender Unpfändbarkeit der Hauptforderungen unwirksam, wobei die konkrete Zweckbestimmung der jeweiligen Zuwendung maßgeblich sei. Der in § 10 Abs. 7 der Rahmenvereinbarung vorgesehene Aufrechnungsvorbehalt streite nicht für die Zulässigkeit der Aufrechnung, sondern halte lediglich deklaratorisch die grundsätzliche Anwendbarkeit der Bestimmungen über die Aufrechnung fest, zu denen aber auch das Aufrechnungsverbot zähle. Ein arglistiges Verhalten der Klägerin, das allein einer Berufung auf das Aufrechnungsverbot entgegengehalten werden könne, sei nicht ersichtlich. Eine Abbedingung des Aufrechnungsverbotes könne hierin nicht gesehen werden, zumal eine solche wegen Kollision mit zwingendem Recht unwirksam wäre. Jedenfalls könnten durch die Aufrechnung keine Pflichten der Klägerin zur Vorlage von Kostennachweisen begründet werden. Derartige Handlungspflichten, die sie unzulässig in ihrer Dispositionsfreiheit einschränkten, ob sie die entsprechenden Investitionen mit Förder- oder mit Eigenmitteln durchführe, könnten nicht einseitig begründet werden. Die Aufrechnung an sich bewirke lediglich das Erlöschen der Hauptforderung, habe aber keine Erfüllungswirkung. Die Klägerin habe die entsprechenden Mittel tatsächlich nicht erhalten. Eine Pflicht zur Erbringung eines Verwendungsnachweises bestehe aber nach der Rahmenvereinbarung nur für die in Anspruch genommenen Bundesmittel und die Inanspruchnahme setze stets eine Baufreigabe in finanzieller Hinsicht voraus.

Die Klägerin beantragt,

1. festzustellen, dass die Hauptforderungen der Klägerin aus den mit der Beklagten geschlossenen Finanzierungsvereinbarungen (Einzel-, Sammel- und Globalvereinbarungen) nicht in Höhe der in dem Schreiben des Eisenbahn-Bundesamtes vom 01.12.2004 erklärten Aufrechnung in Höhe von 13.839.372,96 EUR erloschen sind,

hilfsweise,

die Beklagte zu verurteilen, an die Klägerin 13.839.372,96 EUR nebst 5 % Zinsen hierauf seit dem 01.12.2004 zu zahlen,

2. festzustellen, dass durch die Erklärungen in dem Schreiben des Eisenbahn-Bundesamtes vom 01.12.2004, wonach ein Betrag in Höhe von 13.839.372,96 EUR als zugewiesen gelte und im Verwendungsnachweis 2004 durch zuwendungsfähige Kosten nachzuweisen sei, keine an die Zuweisung von Mitteln geknüpften Rechtsfolgen und insbesondere keine Pflicht der Klägerin zur Erbringung eines Kostennachweises in Höhe des genannten Betrages im Verwendungsnachweis 2004 begründet wurden,

hilfsweise,

den Verwaltungsakt des Eisenbahn-Bundesamtes vom 01.12.2004 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen,

Sie trägt vor, mit dem Hauptantrag zu 1. sei die Klage unzulässig. Die erhobene Feststellungsklage sei subsidiär. Hier würde je nach Begründung der gerichtlichen Entscheidung unter Umständen nicht über das materielle Bestehen der Rückforderungsansprüche entschieden, es erginge mithin kein Urteil, an das sich die Beklagte halten könne. Die Aufrechnung sei wirksam, insbesondere sei die Erklärung hinreichend bestimmt. Soweit die Pflichten zur Vorlage von Verwendungsnachweisen erwähnt würden, liege hierin keine originäre Begründung von Rechtsfolgen und führe nicht zur Unbestimmtheit, sondern verweise informationshalber auf die sich wegen der Erüllungs-wirkung der Aufrechnung unmittelbar aus den geschlossenen Rahmenvereinbarungen und dem Mittelabrufverfahren ergebenden Nachweispflichten. Der Aufrechnungsausschluss wegen Unpfändbarkeit greife nicht ein, weil die Zweckerreichung wegen Identität der Zweckbestimmung von Haupt- und Gegenforderung gegeben sei. Überdies sei in § 10 VII der Rahmenvereinbarung 1999 (2) zum Ausdruck gebracht worden, dass die Beteiligten, zwischen denen Rückforderungsansprüche in jahrelanger Praxis verrechnet worden seien, einvernehmlich die Aufrechenbarkeit vorausgesetzt hätten. Dementsprechend sei der Klägerin eine Berufung auf das Aufrechnungsverbot zumindest nach Treu und Glauben ebenso verwehrt wie aus dem weiteren Grund, dass es sich um eine bewusste Vertragsverletzung gehandelt habe. Überdies sei es treuwidrig, Leistungen zu verlangen, die umgehend zurückzugewähren seien. Die Verzinsung folge aus § 10 Abs. 5 der Rahmenvereinbarung 1999 (2) und sei bis zum Zeitpunkt der Aufrechnung vorzunehmen. Die Ansprüche seien bei Entstehen der Aufrechnungslage wie auch zum Zeitpunkt der Aufrechnung unverjährt gewesen. Im Übrigen sei der Lauf der Verjährungsfrist zumindest seit dem 02.09.2002 wegen ständiger Verhandlungen gehemmt gewesen. Rechtsgrundlage der Rückforderung sei auch hinsichtlich der auf Grundlage der Übergangsvereinbarung gewährten Fördermittel § 10 Abs. 4 der Rahmenvereinbarung, die die vorläufige und ablösungsbedürftige Übergangsvereinbarung ersetzt habe. Im Übrigen sei Ziff. 10 der Übergangsvereinbarung dahin auszulegen, dass die dort genannten Rechte neben dem ohnehin bestehenden Rückorderungsrecht eingeräumt würden. So sei die Rückforderung der Zuwendung in § 11 explizit benannt und werde in Ziff. 5 auf die Verwaltungsvorschriften zu § 44 BHO verwiesen, in denen sich Ausführungen über die Erstattung von Zuwendungen fänden. Jedenfalls stehe der Rückforderungsbetrag der Beklagten als Schadensersatz wegen Nichterfüllung zu. Die Zuwendungen seien entsprechend dem Wortlaut von Art. 87e Abs. 4 GG "personenbezogen" gewährt worden, weshalb der Zuwendungszweck nur gewahrt sei, soweit die Klägerin selbst die geförderten Strecken betriebsbereit vorhalte. Im Falle der Vermietung oder Verpachtung würden die entsprechenden Strecken aber nicht mehr von der Klägerin vorgehalten, weshalb diese nicht mehr die Leistung erbringe, für die sie die Zuwendung erhalten habe und die Trassen der Einflussnahme der Beklagten entzogen würden. Die Einführung des neuen § 9a BSchwAG zeige, dass der Gesetzgeber in der Vermietung und Verpachtung, die den Tatbestand der Veräußerung im Sinne von § 10 Abs. 4 i.V.m. § 4 Abs. 3 der Rahmenvereinbarung sowie § 4 Abs. 1 der Sammelvereinbarung erfüllten, ebenfalls eine zweckwidrige Nutzung erblicke. Mittelbar werde hierdurch eine europarechtswidrige Förderung der mietenden bzw. pachtenden Unternehmen bewirkt. Auch für die Fälle der Stilllegungen sei die Rückforderung vertraglich geregelt. Gemäß § 10 Abs. 4 Satz 3 der Rahmenvereinbarung könne eine nicht zweckentsprechende Verwen-dung ausdrücklich auch nachträglich eintreten. Eine Vertragsanpassung komme schon deshalb nicht in Betracht, weil eine solche nicht mit Wirkung für die Vergangenheit verlangt werden könne. Für eine ergänzende Vertragsauslegung bestehe ebenso wenig ein Anlass wie die ein Gleichordnungsverhältnis begründenden Verträge Raum für Ermessens- und Verhältnismäßigkeitsprüfungen ließen. Im Übrigen habe die Beklagte mit Schreiben vom 12.11.2002 und vom 13.03.2003 Ermessenserwägungen angestellt. Die Vorhaltefristen seien einvernehmlich vereinbart worden. Ihre Nichterwähnung in der Übergangsvereinbarung lasse keine Schlüsse auf fehlende sachliche Gründe für die Fristen zu. Die Beklagte sei nicht bereit, durch Verzicht auf die Rückforderung das wirtschaftliche Risiko der Klägerin zu übernehmen, da die Trassenabbestellungen auf eigenverantwortlichen Entscheidungen der Länder beruhten und nicht unmittelbar der Beklagten zugerechnet werden könnten. Dies gelte erst recht in den Fällen der Stilllegung aus Gründen der Netzoptimierung, die auf freier Disposition der Klägerin beruhten. Die in § 4 Abs. 1 der Sammelvereinbarung enthaltene Einschränkung der Vorhalteverpflichtung sei bei der Berechnung des Rückforderungsbetrages nicht zu berücksichtigen, da sie einzig den Zweck verfolgt habe, der Klägerin in Fällen der vorübergehenden Einstellung der Trassennutzung das Stilllegungsverfahren nach § 11 AEG zu ersparen. Auf Fälle der endgültigen Stilllegung sei sie schon nach dem Wortlaut nicht anwendbar. Es liege in der freien Entscheidung der Beklagten, eine Verlängerung des Fünfjahreszeitraumes zu gewähren. Im Übrigen hätte selbst bei Bestehen einer obligatorischen Prüfungspflicht eine etwaige Verletzung dieser Pflicht keine Auswirkungen auf das Bestehen des Rückforderungsanspruchs. Sofern man zur Begründung der Pflicht der Klägerin zur Erbringung von Verwendungsnachweisen einen Verwaltungsakt für erforderlich halte, folge die ent-sprechende Befugnis der Beklagten aus ihrer Zuständigkeit für die Durchführung der Finanzierungsvereinbarungen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Akten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die erhobene Feststellungsklage ist mit beiden Anträgen zulässig. Insbesondere ist sie nicht gemäß § 43 Abs. 2 Satz 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - subsidiär gegenüber einer an ihrer Stelle zu erhebenden Leistungsklage. Insoweit kann dahin stehen, ob die Klägerin zu Recht geltend macht, die streitigen Beträge infolge Unbestimmtheit der im Streit stehenden Aufrechnung nicht mit der für eine Leistungsklage erforderlichen Bestimmtheit geltend machen zu können. Auf diese Frage kommt es für die Zulässigkeit nicht entscheidend an. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO ist in Anlehnung an die zivilprozessuale Rechtsprechung einschränkend dahingehend auszulegen, dass eine Feststellungsklage gegen eine juristische Person des öffentlichen Rechts auch dann möglich ist, wenn an ihrer Stelle eine Leistungsklage erhoben werden könnte. Wo eine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen über Fristen und Vorverfahren nicht droht, steht § 43 Abs. 2 VwGO der Feststellungsklage ebenso wenig entgegen wie in Fällen, in denen diese den effektiveren Rechtsschutz bietet. Kann die zwischen den Beteiligten streitige Frage sachgerecht und ihrem Rechtsschutzinteresse voll Rechnung tragend durch Feststellungsurteil geklärt werden, verbietet es sich, die Klägerin auf eine Gestaltungs- oder Leistungsklage zu verweisen, in deren Rahmen die streitigen Rechtsfragen nur als Vorfragen zu klären wären. Bei Klagen gegen juristische Personen des öffentlichen Rechts ist regelmäßig davon auszugehen, dass sie bereits einem in der Hauptsacheentscheidung nicht vollstreckbaren Feststellungsurteil Folge leisten werden.

Vgl. BVerwG, u.a. Urteile vom 27.10.1970 - VI C 8/69 -, BVerwGE 36, 179 ff., vom 02.07.1976 - VII C 71/75 -, BVerwGE 51, 69 ff., vom 29.04.1997 - I C 2/95 -, NJW 1997, 2535 und vom 05.12.2000 - 11 C 6/00 -, BVerwGE 112, 253 ff..

Diese alternativen Voraussetzungen sind sämtlich gegeben. Die Beklagte ist eine juristische Person des öffentlichen Rechts und die streitigen Rechtsfragen können durch Feststellungsurteil in einer insbesondere dem zwischen den Beteiligten praktizierten Mittelabrufverfahren gerecht werdenden Weise geklärt werden. Im Übrigen ist auch eine Umgehung der für Anfechtungs- und Verpflichtungsklagen geltenden Bestimmungen nicht zu besorgen.

Das erforderliche Feststellungsinteresse ist ebenfalls gegeben. Hinsichtlich des Antrags zu 1. ergibt es sich schon aus dem wirtschaftlichen Interesse der Klägerin an der Frage, ob die ihr im Rahmen des Mittelabrufverfahrens zustehenden Gesamtansprüche durch die Aufrechnungserklärung wirksam gemindert sind. Hinsichtlich des Antrags zu 2. folgt es ebenfalls aus dem wirtschaftlichen Interesse. Dies bereits deshalb, weil die ihr auf-erlegte Pflicht zur Erbringung von Verwendungsnachweisen für das Kalenderjahr 2005 zuwendungsrechtlich die Folge einer Mittelzuwendung und im vorliegenden Fall streitig ist, ob eine solche Mittelzuwendung durch die Aufrechnung wirksam erfolgt ist. Darüber hinaus beeinträchtigt die Pflicht zur Erbringung von Verwendungsnachweisen auch vermögensrechtliche Positionen der Klägerin, da sie im Falle der Nichterbringung bzw. nicht ausreichenden Erbringung der Nachweise die Gefahr von Rückforderungsansprüchen nach sich zieht. Der Verwendungsnachweis dient gemäß § 9 Abs. 2 der Rahmenvereinbarungen der Prüfung der Verwendung der Fördermittel. Ergibt sich bei der Prüfung ein als zweckwidrige Verwendung zu bewertender Sachverhalt, so hat die Beklagte gemäß § 10 Abs. 4 der Rahmenvereinbarungen vermögensrechtliche Ansprüche gegen die Klägerin, darunter u.a. das Recht auf Rückzahlung des entsprechenden Betrages.

II.

Die Klage ist auch mit beiden Anträgen begründet.

1. Die den am 01.12.2004 wirksamen Mittelanforderungen der Klägerin zugrunde liegenden Hauptforderungen aus den mit der Beklagten geschlossenen Finanzierungsvereinbarungen (Einzel-, Sammel- und Globalvereinbarungen) sind nicht in Höhe der in dem Schreiben des EBA vom 01.12.2004 erklärten Aufrechnung von 13.839.372,96 EUR erloschen. Die Aufrechnung der Beklagten ist bereits deshalb unwirksam, weil es an einer wirksamen Aufrechnungserklärung im Sinne des § 388 BGB fehlt. Die Aufrechnungserklärung genügt dem Bestimmtheitserfordernis nicht. Sie benennt die Hauptforderung der Klägerin, gegen die aufgerechnet wird, nicht hinreichend konkret genug. Auch wenn § 388 BGB über den Inhalt der Aufrechnungserklärung keine ausdrückliche Bestimmung enthält, so steht in Rechtsprechung und Literatur außer Streit, dass sowohl die Forderung, mit der aufgerechnet wird (Gegenforderung) als auch die Forderung, gegen die aufgerechnet wird (Hauptforderung) hinreichend konkret bezeichnet werden muss. Dies folgt jedenfalls aus der für die Hauptforderung in § 322 Abs. 1 der Zivilprozessordnung - ZPO - und für die Gegenforderung in § 322 Abs. 2 ZPO, der gemäß § 173 VwGO im Verwaltungsprozess in gleicher Weise anwendbar ist,

vgl. Kopp/Schenke, VwGO, 13. Aufl., § 173, Rn. 4,

angeordneten Rechtskraftwirkung. Ohne das schon aus § 388 BGB folgende Bestimmtheitserfordernis könnte auch die sich aus § 389 BGB ergebende Wirkung der Aufrechnung, das gegenseitige Erlöschen der Forderungen, das sich gerade auch auf die Hauptforderung bezieht, nicht festgestellt werden.

Vgl. OLG Köln, Urteil vom 10.11.2004 - 2 U 168/03 -, NJW 2005, 1128; BGH, Urteil vom 20.11.1997 - VII ZR 26/97 -, NJW 1998, 995; Grüneberg in: Palandt, BGB, 65. Aufl., § 388, Rn. 1.

Nach § 389 BGB bewirkt die Aufrechnung, dass die Forderungen, soweit sie sich decken, als in dem Zeitpunkt erloschen gelten, in dem sie zur Aufrechnung geeignet einander gegenüber getreten sind. Welche Forderung der Klägerin aber durch die von der Beklagten erklärte Aufrechnung erloschen sein soll, lässt sich der Aufrechnungserklärung nicht entnehmen. Anhand der mit Schreiben des EBA vom 01.12.2004 erfolgten Aufrechnungserklärung ist weder bestimmt noch zumindest bestimmbar, gegen welche Hauptforderungen der Klägerin aufgerechnet wird. Das Schreiben bringt lediglich zum Ausdruck, dass ein Betrag in Höhe von 13.839.372,96 EUR - im Zuge der regelmäßigen Anforderungen im Rahmen des Mittelabrufverfahrens - als zugewiesen gelte. Dem ist allein zu entnehmen, dass ein zahlenmäßiger Anteil der von der Klägerin abgerufenen Fördermittel in der genannten Höhe zur Aufrechnung gestellt wurde. Welche konkreten Forderungen der Klägerin für welche speziellen auf der Basis der zwischen Klägerin und Beklagter bestehenden zahlreichen Einzel-, Sammel- und Rahmenvereinbarungen durchgeführten Einzelprojekte damit ganz oder teilweise abgegolten sein sollten, ist dem Schreiben weder unmittelbar zu entnehmen, noch kann es unter Berücksichtigung der Umstände hinreichend sicher ermittelt werden. Einer Bestimmbarkeit steht schon die Vielzahl der zwischen den Beteiligten bestehenden Vereinbarungen, aus denen sich die Ansprüche der Klägerin ergeben, entgegen. Daran ändert nichts, dass die "Aufrechnung mit dem Mittelabruf Dezember 2004" erfolgte und in diesem Mittelabruf mit dem Antrag der Klägerin auf Ermächtigung für Baukostenzuschüsse in Höhe von 843.000.000,00 EUR ein bestimmter Geldbetrag genannt wird. Denn auch hieraus ergibt sich nicht, welche konkrete (Haupt-)Forderung der Klägerin erloschen sein soll. Allein der Hinweis auf die Verrechnung mit der "allgemeinen Zuweisung" genügt hierzu nicht. Auch hieraus wird nicht hinreichend klar, welche der zahlreichen Vereinbarungen in Bezug genommen sein soll. Dies ist aber erforderlich, da sich die Forderungen der Klägerin aus den jeweiligen Vereinbarungen ergeben, während es sich bei dem Mittelabruf der Klägerin nur um die finanztechnische Abwicklung der Auszahlung handelt.

Zur Bestimmung kann auch nicht der Zweck der Beseitigung von Hochwasserschäden herangezogen werden, da die Aufrechnung mit Mittelanforderungen aus dem Jahr 2004 erfolgte. Es ist nicht ersichtlich, dass die Klägerin für den Monat Dezember 2004 Mittel zur Beseitigung von Hochwasserschäden in einer der zur Aufrechnung gebrachten Gegenforderung entsprechenden Höhe abgerufen hätte.

Die fehlende Bestimmtheit wird auch nicht dadurch geheilt, dass sich die Beteiligten darüber einig sind, dass der Klägerin gegen die Beklagte Forderungen in einer die Gegenforderung übersteigenden Höhe zustehen.

Vgl. OLG Köln, a.a.O..

In dem von den Beteiligten praktizierten Mittelabrufverfahren bzw. bei Erhebung etwaiger zukünftiger Leistungsklagen der Klägerin auf Auszahlung von Fördermitteln, die zwingend auf bestimmte Einzelprojekte auf der Grundlage der genannten Vereinbarungen bezogen sein müssten, könnte im maßgeblichen Zeitpunkt der Aufrechnungserklärung ungeachtet dieser Einigkeit nicht festgestellt werden, welchen dieser Ansprüche die rechtskräftige Feststellung des Erlöschens entgegenstünde.

Der in der mündlichen Verhandlung erhobene Einwand der Beklagten, eine hinreichend bestimmte Bezeichnung der Hauptforderung sei ihr aufgrund der dem Mittelabrufverfahren eigenen pauschalen Mittelanforderung durch die Klägerin nicht möglich, kann schon deshalb nicht durchgreifen, weil die Bestimmtheit zwingende gesetzliche Voraussetzung ist. Von ihrer Geltung kann der Aufrechnende auch dann nicht befreit werden, wenn er zuvor ein Auszahlungsverfahren gewählt hat, in dem ihm eine hinreichende Bestimmung nicht möglich ist. Vielmehr kann in einem solchen Fall eine wirksame Aufrechnung nicht durchgeführt werden. Im Übrigen vermag die Kammer der Beklagten nicht darin zu folgen, dass sie im Stadium einer Mittelanforderung nicht über die notwendigen Angaben verfügen würde, um eine Bestimmung der Hauptforderung vorzunehmen. Gemäß § 7 Abs. 3 RV dürfen nur Mittel für solche Projekte angefordert werden, für die durch das EBA eine Baufreigabe in finanzieller Hinsicht gemäß § 6 Abs. 2 RV erfolgt ist. § 7 Abs. 5 RV setzt einen hinreichenden Überblick der Beklagten über die Berechtigung der Mittelanforderungen voraus, da die dort vorgesehene Verzinsung bei verfrühter Inanspruchnahme von Mitteln nur Sinn macht, wenn die Beklagte dies auch kontrolliert. Jedenfalls aber ist nicht ersichtlich, weshalb die Beklagte gehindert sein sollte, der Klägerin eine Spezifikation ihres Mittelabrufes aufzuerlegen. Wenn die Beteiligten aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung und der Beschleunigung der Mittelzuweisung in ständiger Praxis anders verfahren, kann dies keine andere Beurteilung der Wirksamkeit ihrer Aufrechnung begründen.

Ist die Aufrechnung demnach schon wegen Fehlens einer konstitutiven materiellen Wirksamkeitsanforderung unwirksam, so kommt es auf die zwischen den Beteiligten problematisierten Fragen, ob sie gegen ein gesetzliches Verbot verstößt und ob der Klägerin die Berufung auf diesen Verstoß aus Rechtsgründen verwehrt ist, für die Entscheidung des Rechtsstreits nicht an. Insbesondere ist das hier maßgebliche Bestimmtheitserfordernis nicht an eine Befugnis der Klägerin zur Rüge geknüpft, sondern hat aus den genannten objektiven Gründen uneingeschränkt Geltung.

2. Ist die mit Schreiben des EBA vom 01.12.2004 erfolgte Aufrechnung unwirksam, so ist auch die mit dem Antrag zu 2. begehrte Feststellung zu treffen, da die in dem Schreiben genannten weiteren Folgen der vermeintlichen Aufrechnung nicht eintreten konnten. Insbesondere konnten keine an eine Zuweisung dieser Mittel geknüpften Rechtsfolgen eintreten. Da die auf Auszahlung von Fördermitteln gerichtete Hauptforderung der Klägerin nicht in der genannten Höhe gemäß § 389 BGB erloschen ist, kann dieser Betrag nicht als zugewiesen gelten und es können keine an die Zuweisung von Mitteln geknüpften Rechtsfolgen begründet werden.

Ist die Klage demnach mit beiden Hauptanträgen zulässig und begründet, so bedürfen die jeweiligen Hilfsanträge keiner Entscheidung.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

IV.

Die Berufung war nicht zuzulassen, da Gründe im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO, aus denen allein gemäß § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO eine Zulassung der Berufung durch das Verwaltungsgericht erfolgt, nicht gegeben sind. Insbesondere vermag die Kammer keine grundsätzliche Bedeutung dieses Rechtsstreits zu erkennen. Entscheidungserheblich war die Frage der Wirksamkeit einer konkreten Aufrechnung. Die hohe wirtschaftliche Bedeutung des Verfahrens begründet keine grundsätzliche Bedeutung.