Verwaltungsgericht Köln, 11 K 7830/04

T a t b e s t a n d :

Mit Bescheid vom 08.05.2003 forderte die Beklagte von dem Kläger Beiträge nach § 48 Abs. 2, 3 des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (TKG a.F.) in Verbindung mit den §§ 1, 3, 3a, 4 und 9 der Frequenznutzungsbeitragsverordnung (FBeitrV) vom 13. Dezember 2000 (BGBl. I S. 1704), zuletzt geändert durch Verord- nung vom 24. Juni 2002 (BGBl. I S. 2226), in Höhe von 6.662,09 EUR (Kassenzeichen 901190224477). Die Festsetzungen erfolgten für die Jahre 2000 und 2001.

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger Widerspruch ein, der von der Beklagten mit Widerspruchsbescheid vom 11.10.2004 zurückgewiesen wurde.

Der Kläger hat am 04.11.2004 Klage erhoben. Zur Begründung tragen er sowie die Kläger in verschiedenen Parallelverfahren vor: Die Beitragserhebung sei rechts- widrig, da es an einer wirksamen Rechtsgrundlage hierfür fehle. Ferner bestünden Zweifel an der Richtigkeit der Kalkulation sowie an der Berechnung des erforderlichen Selbstbehalts. Der Selbstbehalt müsse bereits in der grundlegenden Kalkulation und als Endbetrag in der Anlage zu der Verordnung berücksichtigt werden und dürfe nicht erst in den Beitragsbescheiden der Behörde berücksichtigt werden. Ein Selbstbehalt von nur 20 % sei zudem der Höhe nach unzureichend, da ein ganz erhebliches Allgemeininteresse an der Frequenznutzung anzuerkennen sei.

Der Kläger beantragt,

den Beitragsbescheid der Beklagten vom 08.05.2003 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 04.11.2004 aufzuheben und die Beklagte zur Rückzahlung des Betrages von 6.662,09 EUR sowie zur Zahlung von Prozesszinsen zu verpflichten.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie verteidigt die angefochtenen Bescheide.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakten und der vorgelegten Verwaltungsvorgänge sowie auf die Beiakten 2 und 3 zum Verfahren 11 K 7519/03 und die Beiakten 2 und 3 zum Verfahren 11 K 7982/03 Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die Klage ist zulässig und begründet.

Der angegriffene Beitragsbescheid in der Gestalt des Widerspruchsbescheides ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO).

Der Beitragsbescheid beruht auf § 48 Abs. 2 und 3 des Telekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (TKG a.F.) in Verbindung mit §§ 1, 3, 3a und 4 der Frequenznutzungsbeitragsverordnung (FBeitrV) vom 13. Dezember 2000, zuletzt geändert durch Verordnung vom 24. Juni 2002. § 48 Abs. 2 TKG a.F. bestimmt, dass durch den jähr-lichen Beitrag die Aufwendungen für die Planung und Fortschreibung von Frequenznutzungen einschließlich der dazu notwendigen Maßnahmen, Prüfungen und Verträglichkeitsuntersuchungen abzugelten sind. In dieser Norm ist also ein Kostendeckungsprinzip für die Beitragserhebung verankert (zur Abgeltung der Aufwendungen").

Vgl. BVerwG, Urteil vom 22. November 2000 - 6 C 8/99 -, BVerwGE 112, 194 ff. (zum EMVG).

Die Beiträge berechnen sich vor diesem Hintergrund gemäß § 3 FBeitrV grundsätzlich wie folgt: Der durch Beiträge abzugeltende Personal- und Sachaufwand wird gemäß Absatz 1 dieser Vorschrift von der Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post (jetzt Bundesnetzagentur) ständig erfasst und den jeweiligen Nutzergruppen zugeordnet. Der für jede Bezugseinheit zu berücksichtigende Jahresbeitrag wird berechnet, indem der je Nutzergruppe festgestellte Aufwand durch die je Nutzergruppe vorhandenen Bezugseinheiten geteilt wird, Absatz 2. Der je Bezugseinheit zu entrichtende Frequenznutzungsbeitrag wird gemäß Absatz 3 auf der Grundlage der der Berechnung vorangegangenen drei Kalenderjahre ermittelt und für das dem Jahr der Berechnung nachfolgende Kalenderjahr festgelegt, indem der Mittelwert aus den nach Absatz 2 berechneten Jahresbeiträgen gebildet wird. Der nach diesen Vorgaben ermittelte Beitrag ist aus der Anlage zur FBeitrV ersichtlich. Bei der Festsetzung der Beiträge in den Bei- tragsbescheiden ist sodann von dem in der Anlage genannten Betrag schließlich noch gemäß § 3 a FBeitrV der Selbstbehalt in Höhe von 20% abzuziehen.

Handelt es sich dagegen um eine neue Nutzergruppe, so wird der durch Beiträge abzugeltende Aufwand durch die Regulierungsbehörde gemäß § 4 Abs. 1 FBeitrV erstmalig in dem Kalenderjahr erfasst, in dem für diese Nutzergruppen die erste Zu- teilung nach § 47 TKG a.F. erfolgt. Gemäß § 4 Abs. 2 FBeitrV errechnet sich der erste Jahresbeitrag je Bezugseinheit aus dem jährlichen Kostenaufwand der Regulie- rungsbehörde seit der ersten Frequenzzuteilung für die jeweilige neue Nutzergruppe nach dem in § 3 Abs. 3 beschriebenen Verfahren. Dieser Jahresbeitrag wird auf der Grundlage der der Berechnung vorangegangenen beiden Kalenderjahre ermittelt und für das dem Jahr der Berechnung nachfolgende Kalenderjahr festgelegt.

Die auf diesen Vorschriften beruhenden Beitragsfestsetzungen für die Jahre 2000 und 2001 sind rechtswidrig, da der Verordnungsgeber den Aufwand im Sinne des § 3 Abs. 1 bzw. § 4 Abs. 1 FBeitrV nicht korrekt angesetzt hat und damit sowohl die Berechnung der Jahresbeiträge im Sinne des § 3 Abs. 2 FBeitrV bzw. des § 4 Abs. 2 FBeitrV als auch die Mittelwertbildung im Sinne des § 3 Abs. 3 bzw. § 4 Abs. 2 FBeitrV fehlerhaft erfolgt ist.

I. Der Beitragsbescheid ist zunächst rechtswidrig, soweit er einen Beitrag für das Jahr 2000 festsetzt.

Da die Beklagte davon ausgeht, dass es sich bei den Rundfunkdiensten um neue Nutzergruppen handelte, ist Grundlage der Festsetzung nach ihren Ausführungen § 4 Abs. 2 FBeitrV, d.h. der Frequenznutzungsbeitrag wurde aus dem Mittelwert der Jahresbeiträge der beiden dem Berechnungsjahr vorangegangenen Kalenderjahre ermittelt. Diese Ermittlung ist für das Jahr 2000 nicht zutreffend erfolgt, da die für die Jahre 1997 und 1998 angesetzten Jahresbeiträge nicht nachvollziehbar sind und damit auch die Mittelwertbildung aus diesen Jahresbeiträgen nicht korrekt erfolgt ist.

Dies gilt zunächst für den für das Jahr 1997 angesetzten Jahresbeitrag. In den nun- mehr vorliegenden Erläuterungen, die die Beklagte in der Anlage zum Schriftsatz vom 27. Januar 2006 (im folgenden: Anlage, bei den angegebenen Seitenzahlen wurde das Deckblatt mitgezählt) vorgelegt hat, wird für dieses Jahr mangels Vorliegens einer detaillierten Kostenstruktur auf Nebenrechnungen" auf Bl. 563, 568 der Beiakte 2 zum Verfahren 11 K 7982/03 Bezug genommen (vgl. Anlage Bl. 8). Die auf Bl. 563 der Beiakte aufgeführten Zahlen, aus denen sich die Gesamtkosten der jeweiligen Nutzergruppen ergeben sollen, sind jedoch für das Gericht nicht ansatzweise nachvollziehbar. Neben den offenbar ursprünglich angesetzten maschi- nenschriftlichen Beitragsangaben finden sich weitere handschriftlich eingefügte Zahlen. Zur Begründung der ursprünglichen maschinenschriftlichen Zahlen wird auf eine Neuberechnung mit aktualisierten LKR-Daten, Flächenzahlen und Bestandzahlen" verwiesen. Weiter heißt es wörtlich: Die Berechnung wurde durchgeführt nach dem Algorithmus, der zusammen mit BMPT 315-3 in 07/97 entwickelt wurde. Da in dem Modell jedoch auch Stellschrauben" enthalten sind, deren Gebrauch auf der politischen Ebene im Nachgang zu der Modellentwicklung ohne Beteiligung des damaligen BAPT bestimmt wurde, besteht eine gewisse Un- sicherheit." Es ist bereits nicht nachvollziehbar, woher diese ursprünglichen Zahlenangaben stammen; weder sind die alten und die aktualisierten" Daten beigefügt noch wird der verwendete Algorithmus erläutert. Der Verweis auf politische Stellschrauben" zeigt zudem, dass bei der Beitragsfestlegung offenbar nicht nur rein kalkulatorische Gesichtspunkte eine Rolle gespielt haben. Zur Begründung der handschriftlichen Änderungen wird lediglich auf eine fehlerhafte Aufstellung einer Bezugsgröße bei der Pauschalierung des Beitrags in der Tabellenkalkulation" verwiesen. Da auch insofern weder die ursprüngliche fehlerhafte Bezugsgröße noch die geänderte Größe näher erläutert werden, erschließt sich auch die Herkunft dieser Zahlen nicht. Da nach den eigenen Angaben der Beklagten im Bereich des Rundfunks keine detaillierte Kostenstruktur vorlag, also die Kosten nicht den einzelnen Nutzergruppen (LW, MW, KW, UKW, Fernsehrundfunk) zugeordnet waren, und keine Erläuterungen existieren, die die schließlich festgesetzte Aufteilung der Kosten plausibel machen würden, ist die Ermittlung des Jahresbeitrages für das Jahr 1997 daher für das Gericht nicht nachvollziehbar.

Dasselbe gilt für die Festsetzung der Jahresbeiträge für das Jahr 1998. Auch insofern lag nach den Erläuterungen auf Bl. 11 der Anlage keine detaillierte Kostenstruktur vor, so dass auf eine Nebenrechnung auf Bl. 558 der Beiakte 2 zu 11 K 7982/03 Bezug genommen wird. In dieser Nebenrechnung wird auf die in der Leistungs- und Kostenrechnung (LKR) festgestellte Gesamtsumme des Personal- und Sachaufwandes, die dem Rundfunkdienst zuzuordnen ist, in Höhe von 19,7 Millionen DM Bezug genommen und dieser Betrag sodann unter Berücksichtigung des Aufwands und der theoretischen Versorgungsfläche auf die einzelnen Nutzergruppen umgelegt. Die Zusammensetzung dieses Betrages ist jedoch nicht nachvollziehbar. Aus dem LKR-Jahresbericht 1998 (Bl. 471 ff. der Beiakte 2 zu 11 K 7982/03) ergeben sich für den Rundfunk Gesamtkosten in Höhe von insg. ca. 19,2 Millionen DM (Kostenträger 015: 0,- DM; Kostenträger 070: 19.120.881,- DM; Kostenträger 100: 85.821,- DM, vgl. Bl. 456 der Beiakte 2 zu 11 K 7982/03). Selbst wenn sich der fehlende Betrag von 0,5 Millionen DM noch aus der Kostenstelle 70xxx ergeben sollte (vgl. zu den zu berücksichtigen- den Kostenträgern Bl. 5 der Anlage), ist damit jedoch die Festsetzung des Jahresbetrages nicht hinreichend plausibel gemacht. Denn die Gesamtkosten der einzelnen Kostenträgerstellen bestehen neben den Einzelkosten für Personal, Messtechnik und Fuhrpark auch aus Gemeinkosten für Personal, Messtechnik und Fuhrpark sowie aus einer PauschUml", deren Zusammensetzung nicht näher erläutert ist. Es ist daher nicht nachvollziehbar, inwieweit diese Kosten tatsächlich beitragsfähige Aufwendungen im Sinne des § 48 Abs. 2 TKG a.F. darstellen. Nach dieser Vorschrift dürfen durch den Beitrag nämlich nur die Aufwendungen für die Planung und Fortschreibung von Frequenznutzungen einschließlich der dazu notwendigen Maßnahmen, Prüfungen und Verträglichkeitsuntersuchungen abgegolten werden; dieser Aufwand ist von der Bundesnetzagentur gemäß § 3 Abs. 1 FBeitrV zu erfassen. Der Vorschrift des § 48 Abs. 2 TKG a.F. ist zu entnehmen, dass ein Aufwand, der nicht der Planung und Fortschreibung von Frequenznutzungen zuzuordnen ist, in die Beitragsbemessung nicht einfließen darf.

Vgl. zu § 10 EMVG BVerwG, Urteil vom 22. November 2000, a.a.O.

Hiermit ist es nicht zu vereinbaren, eine nicht näher erläuterte Position von Gemeinkosten prozentual auf die einzelnen Funkdienste zu verteilen. Eine Berücksichtigung solcher Kosten setzt vielmehr voraus, dass zunächst aufgegliedert und dargelegt wird, welche Kosten im Einzelnen unter dieser Position zusammengefasst werden; nur bei einer derartigen Aufbereitung des Zahlenmaterials kann kontrolliert werden, ob die angesetzten Gemeinkosten mit der Wahrnehmung der in § 48 Abs. 2 TKG a.F. genannten Aufgaben in Zusammenhang stehen.

Dies gilt umso mehr, als die Position der Gemeinkosten im vorliegenden Fall derart erheblich ist, dass sie die Einzelkosten für Personal, Messtechnik und Fuhrpark deutlich übersteigt. So setzen sich im Bereich des Rundfunks die Gesamtkosten für den Kostenträger 070 in Höhe von 19.120.881,00 DM zusammen aus der Summe der Einzelkosten in Höhe von 4.780.297,- DM sowie Gemeinkosten in Höhe von 14.340.584,00 DM; die Gesamtkosten des Kostenträgers 100 von 85.821,00 DM setzen sich zusammen aus Einzelkosten in Höhe von 25.989,00 DM und Gemeinkosten in Höhe von 59.832,00 DM (vgl. Bl. 456 der Beiakte 2 zu 11 K 7982/03).

Es genügt auch nicht, wenn die Beklagte zur Erklärung dieser Diskrepanz zwischen den Einzelkosten und den Gemeinkosten im Schriftsatz vom 8. Dezember 2005 darauf hinweist, dass Kosten, die über die Aufwandserfassung nicht direkt einem Kostenträger zugeordnet werden können (z.B. Kosten der Leitung), im Verhältnis der direkt zugeordneten Kosten auf die in Anspruch genommenen Kostenträger verteilt werden. Mit dieser Erklärung wird nicht hinreichend deutlich gemacht, dass es sich bei den Gemeinkosten um beitragsfähige Kosten im Sinne des § 48 Abs. 2 TKG a.F. handelt; im Gegenteil ist aufgrund dieser Aussage davon auszugehen, dass über die Position der Gemeinkosten anteilmäßig alle finanziellen Belastungen der Bundesnetzagentur abgegolten werden sollen, d.h. es werden auch allgemeine Verwaltungskosten der Behörde, die mit der Planung und Fortschreibung der Frequenznutzungen nicht in Zusammenhang stehen, auf die Beitragspflichtigen umgelegt. Eine derartige pauschale und nicht näher aufgegliederte Umlage aller Gemeinkosten ist angesichts der Formulierung des § 48 Abs. 2 TKG a.F., der lediglich die Berücksichtigung bestimmter Aufwendungen bei der Beitragserhebung vorsieht, unzulässig. Ein derartiges Umlageverfahren würde zudem auch dem Wortlaut des § 3 Abs. 1 FBeitrV widersprechen, der von einer Erfassung" des Aufwandes, also einer Zuordnung der Kosten zu den einzelnen Tätigkeiten, ausgeht und nicht von einer pauschalen Umlage der Gesamtkosten. Etwas anderes ergibt sich schließlich auch nicht aus der Verwendung des Begriffs der Gesamtkosten" in § 48 Abs. 3 TKG a.F. Auch diese Vorschrift ist vielmehr aus systematischen Gründen vor dem Hintergrund der in § 48 Abs. 2 TKG a.F. getroffenen Regelung dahingehend auszulegen, dass mit Gesamtkosten" lediglich der Gesamtbetrag der gemäß § 48 Abs. 2 TKG a.F. beitragsfähigen Aufwendungen gemeint ist.

Die Kammer kann im vorliegenden Zusammenhang offen lassen, ob eine Umlage von Gemeinkosten bei der Erhebung von Beiträgen nach dem TKG schlechterdings ausgeschlossen ist oder ob und ggf. unter welchen Umständen einzelne Gemeinkostenbestandteile anteilig auf einzelne Funkdienste umgelegt werden dür- fen.

Vgl. zu anderen Beitragserhebungen z.B. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 7. Auflage 2004, § 13 Rn. 4 (ablehnend zur Berücksichtigung von allgemeinen Verwaltungskosten bei Erschließungsbeiträgen); OVG NRW, Urteil vom 29. Januar 2002 - 15 A 5565/99 -, NVwZ-RR 2002, 870 f. (zu Straßenbaubeiträgen); VG Gelsenkirchen, Urteil vom 27. November 2003 - 13 K 1626/03 -, NWVBl. 2004, 115 ff., m.w.N. (zur Berücksichtigung von Gemeinkosten bei der Gebührenkalkulation).

Denn eine derartige Umlage kann in Anbetracht des in § 48 Abs. 2 TKG a.F. festgelegten beitragsfähigen Aufwandes allenfalls dann zulässig sein, wenn die Beklagte zunächst im Einzelnen offenlegt, welchen Kostenaufwand sie unter der Position der Gemeinkosten berücksichtigt, und inwiefern diese Kosten - obwohl sie sich einzelnen Kostenträgern nicht zuordnen lassen - in einem Zusammenhang mit der Planung und Fortschreibung der Frequenznutzungen stehen. Eine derartige Er- läuterung ist bisher jedoch nicht erfolgt und es ist auch nicht ersichtlich, dass eine derartige differenzierte Betrachtung der Gemeinkosten vom Verordnungsgeber überhaupt vorgenommen wurde.

Das Gericht sieht sich auch unter Berücksichtigung des Amtsermittlungsgrundsatzes nicht gehalten, den Sachverhalt insofern weiter aufzuklären und weitere Nachforschungen zur Zusammensetzung dieser Kostenposition anzustellen. Die für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Beitragsverordnung zunächst maßgeblichen Kalkulationsunterlagen des Verord- nungsgebers (Beiakten 2 und 3 zum Verfahren 11 K 7519/03) sind insofern bereits lückenhaft, als sich die Berechnung der Beitragspositionen und die Herkunft der in die Verordnung aufgenommenen Beträge aus ihnen nicht näher erschließt. Das jetzt vorliegende Zahlenmaterial, insbesondere die für das jeweilige Jahr geltenden Kostenträgerberichte der Bundesnetzagentur, sind nur auf ausdrückliche Nachfrage des Gerichts (vgl. Zusatz zur Ladung zum Termin am 21. November 2005) vorgelegt und auf weiteren ausdrücklichen Hinweis in der mündlichen Verhandlung und durch Beschluss vom 16. Dezember 2005 von der Beklagten erläutert worden. Vor dem Hintergrund dieser bereits erfolgten Aufklärungsbemühungen des Gerichts ist daher nicht zu erwarten, dass bei der Beklagten weitere Unterlagen zu einzelnen Positio- nen der Beitragskalkulation vorhanden sind. Es ist zudem auch nicht Aufgabe des Gerichts, durch Aufklärungsverfügungen einzelne Kostenpositionen nachträglich zu begründen oder nachvollziehbar zu machen. Es obliegt vielmehr dem Verordnungsgeber, von vorneherein die Kalkulation und die dazu angelegten Verwaltungsvorgänge derart transparent zu gestalten, dass die Berücksichti- gungsfähigkeit der einzelnen Beträge im Falle einer gerichtlichen Überprüfung nachvollziehbar und überprüfbar ist.

Der Ansatz nicht nachvollziehbarer Gemeinkosten bei der Ermittlung der Jahresbeiträge ist auch nicht deswegen unerheblich, weil der Verordnungsgeber den Abzug eines Selbstbehaltes in Höhe von 20 % vorgesehen hat, vgl. § 3a FBeitrV. Dieser Abzug ist nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts

- Urteil vom 22. November 2000 - 6 C 8/99 -, a.a.O., für die Erhebung von Beiträgen nach dem EMVG -

und des Verwaltungsgerichts Köln

- z.B. Urteil vom 27. Juli 2001 - 25 K 11007/99 -, für die Erhebung von Beiträgen nach dem TKG -

erforderlich, da die Gewährleistung einer effizienten und störungsfreien Frequenznutzung auch dem Interesse der Allgemeinheit zugute kommt. Die Frage, in welcher Höhe ein Interesse der Allgemeinheit an der Aufgabe der Frequenzverwaltung und an den damit verbundenen Aufwendungen anzuerkennen ist, ist jedoch zu trennen von der vorrangig zu beantwortenden Frage, welche Kosten überhaupt durch die Frequenzverwaltung verursacht und damit beitragsrelevant sind. Für die hier beanstandeten Gemeinkosten ist diese Beitragsrelevanz im Sinne des § 48 Abs. 2 TKG a.F. bereits nicht hinreichend dargelegt.

II. Der Beitragsbescheid ist vor diesem Hintergrund des Weiteren auch rechtswidrig, soweit er Beiträge für das Jahr 2001 festsetzt.

Hier erfolgte die Festsetzung nunmehr nach Maßgabe des § 3 FBeitrV. Grundlage der Festsetzung für 2001 ist daher gemäß § 3 Abs. 3 FBeitrV der Mittelwert der Jahresbeiträge für die Jahre 1997, 1998 und 1999. Da die Berechnung der Jahresbeiträge für die Jahre 1997 und 1998 aufgrund einer nicht nachvollziehbaren Aufwandserfassung fehlerhaft erfolgt ist (s.o.), werden bei der Berechnung der Mittelwerte falsche Ausgangswerte berücksichtigt. Der Ansatz eines falschen Ausgangswertes führt dazu, dass auch der errechnete Mittelwert fehlerbehaftet ist, mit der Folge, dass die Beitragsfestsetzung auch für das Jahr 2001 rechtswidrig ist.

Der Zinsanspruch ergibt sich aus §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2 BGB analog.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.