Verwaltungsgericht Köln, 14 K 915/02

T a t b e s t a n d

Der Kläger wendet sich mit seiner Klage gegen die von der Beklagten gem. § 51 Abs. 1 KWG i.V.m. der Verordnung über die Umlegung der Kosten des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen (Umlage-Verordnung Kredit- und Finanzdienstleistungswesen - UmlVKF) vom 08.03.1999, BGBl. I S. 314, erhobene Umlage für das Jahr 1998.

Der Kläger zeigte mit seiner Erstanzeige gem. § 64 e Abs. 2 Satz 1 KWG vom 31.03.1998 an, dass er die Abschlussvermittlung und die Finanzportfolioverwaltung bis zum 31.12.1997 bereits erbracht habe und dass er diese Tätigkeit ab dem 01.01.1998 als erlaubnispflichtige Finanzdienstleistung fortführen wolle. Die Erstanzeige erfolgte nach Angaben des Klägers in einem Begleitschreiben zu der Anzeige unter dem ausdrücklichen Vorbehalt des Widerrufs bis zur abschließenden Klärung, ob die Regelungen des KWG auf den Kläger Anwendung fänden. Er verwalte Vermögen ohne eigene Dispositionsfreiheit. Unter dem 19.01.2000 bestätigte die Beklagte dem Kläger den bezeichneten Erlaubnisgegenstand der Finanzportfolioverwaltung gem. § 64 e Abs. 2 Satz 3 KWG.

Mit Bescheid vom 10.05.1999 forderte die Beklagte den Kläger zur Zahlung einer Umlage gem. § 51 Abs. 1 KWG für das Jahr 1998 in Höhe von 1.336,72 DM und zu einer Abschlagsvorauszahlung für das Jahr 1999 in Höhe von 668,36 DM auf. Zur Begründung führte sie aus, dass die Kosten des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen, soweit sie nicht durch Gebühren oder durch besondere Erstattung gedeckt seien, dem Bund von den aufsichtspflichtigen Instituten zu 90 vom Hundert zu erstatten seien. Den Umlagebetrag für 1998 berechnete die Beklagte für Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute (FDI) getrennt nach dem Verhältnis des für ihre Aufsicht eingesetzten Personals. Ca. 4/5 der Gesamtkosten der Beklagten entfielen auf die Kreditinstitute. Rund 1/5 ihrer Gesamtkosten wandte die Beklagte für die FDI auf. Der Erstattungsbetrag für das einzelne FDI bemaß sich aus dem Verhältnis des für es nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 KWG geltenden Mindestanfangskapitals zur Gesamtsumme des gesetzlichen Mindestanfangskapitals aller FDI. Aus diesem Verhältnis errechnete sich für die FDI ein Erstattungsbetrag von 13,64 DM je 1.000,00 DM des jeweiligen gesetzlichen Mindestanfangskapitals. Für die Kreditinstitute lag der Erstattungsbetrag bei 4,48 DM pro 1 Mio Bilanzsumme.

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 14.05.1999 Widerspruch mit der Begründung ein, dass die Beklagte ihn im Jahre 1998 nicht beaufsichtigt habe. Er widerrufe seine Anzeige gem. § 64 e Abs. 2 KWG mit Wirkung zum 30.03.1998.

Mit Widerspruchsbescheid vom 16.01.2002 sah die Beklagte den Widerspruch des Klägers hinsichtlich der Abschlagsvorauszahlung für das Jahr 1999 als erledigt an, weil mit der Veröffentlichung des Bemessungssatzes für das Jahr 1999 gem. § 9 a Abs. 5 UmlVKF die Pflicht zur Zahlung des Abschlages entfallen sei. Im Übrigen wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass der Kläger für 1998 gem. § 4 Abs. 1 UmlVKF erstattungspflichtig sei, weil er aufgrund seiner Erstanzeige im gesamten Jahr 1998 unter der Aufsicht der Beklagten gestanden habe. Dem stehe nicht entgegen, dass der Kläger seine Anzeige gem. § 64 e Abs. 2 KWG mit seinem Widerspruch vom 14.05.1999 zum 30.03.1998 widerrufen habe. Der Kläger habe nicht ausdrücklich auf die Rechte aus der Anzeige verzichtet, obwohl sie - die Beklagte - ihn mit Schreiben vom 19.01.2000 darauf hingewiesen habe, dass eine Auswertung der von ihm vorgelegten Unterlagen ergeben habe, dass er die erlaubnispflichtige Finanzportfolioverwaltung betreibe. Zudem habe der Kläger noch am 10.05.2000 eine Ergänzungsanzeige gem. § 64 e Abs. 2 Satz 4 KWG eingereicht.

Am 13.02.2002 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, dass er nicht zur Zahlung der Umlage verpflichtet sei. Im Jahre 1998 habe die Beklagte keine aufsichtsrechtlichen Maßnahmen gegen ihn ergriffen. Sollte eine Zahlungspflicht bestehen, seien seine im Jahre 1998 erzielten Erlöse für die Berechnung der Umlage als Bemessungsgrundlage heranzuziehen. Eine Umlage von 1.336,72 DM bedeute eine große Härte für ihn.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 10.05.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 16.01.2002 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie wiederholt und vertieft die Ausführungen in ihrem Widerspruchsbescheid. Ergänzend trägt sie vor, dass eine Berechnung der Umlage auf der Grundlage der vom Kläger im Jahre 1998 erzielten Erlöse wegen der für das Jahr 1998 geltenden Übergangsvorschrift des § 9 UmlVKF nicht möglich sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

Die zulässige Klage ist begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 10.05.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 16.01.2002, mit dem ausweislich der in der mündlichen Verhandlung erfolgten Klarstellung des Beklagtenvertreters nur noch die Zahlung der Umlage für das Jahr 1998 verlangt wird, ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Es kann dahinstehen, ob die Umlage zur Finanzierung der Kosten der Beklagten nach § 51 Abs. 1 KWG als Sonderabgabe den vom BVerfG aufgestellten Anforderungen zur Zulässigkeit der Erhebung und Bemessung nichtsteuerlicher Abgaben entspricht und die Umlage damit verfassungsgemäß ist,

vgl. zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen zulässiger Sonderabgaben zuletzt: BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, NVwZ 2003, 1241.

Die Festsetzung der Umlage für das Jahr 1998 ist jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil ihre Bemessung auf einer nichtigen Verordnung beruht. Die auf der Grundlage von § 51 Abs. 1 Satz 3 und 4 KWG ergangene UmlVKF vom 08.03.1999 überschreitet bei der Berechnung der Umlage den durch § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG vorgegebenen gesetzlichen Ermächtigungsrahmen. Die gem. § 3 Abs. 1 Satz 2 UmlVKF vorgesehene getrennte Berechnung der Umlage für Kreditinstitute und FDI nach dem Verhältnis des für ihre Aufsicht eingesetzten Personals ist von der Ermächtigung des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG nicht gedeckt.

Im Gegensatz zu der Rechtsetzung durch den Gesetzgeber mit seinem grundsätzlich weiten Gestaltungsspielraum ist der Verordnungsgeber durch die im jeweils aufgrund des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gezogenen Grenzen gebunden. Er darf den vorgegebenen gesetzlichen Ermächtigungsrahmen nicht überschreiten und darf keine Differenzierungen vornehmen, die eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. Der Ermächtigungsrahmen muss sich nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm ergeben; es genügt, dass er sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lässt, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des Gesetzes,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.12.1961 - 1 BvR 1137/59 u.a - BVerfGE 13, 248 (255); Beschluss vom 23.07.1963 - 2 BvO 1/63 -, BVerfGE 16, 329 (358); Beschluss vom 12.10.1976 - 1 BvR 197/73 -, BVerfGE 42, 374 (387 f.); Beschluss vom 14.03.1989 - 1 BvR 1033/82 -, BVerfGE 80, 1 (20); Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Stand Februar 2003; Art. 80 Rn. 34; Nierhaus, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand Dez. 2003; Art. 80 Rn. 423; Leibholz/Rink, GG, Art. 80 Rn. 238.

Der Ermächtigungsrahmen des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG lässt eine getrennte Berechnung der Umlage nach dem Verhältnis der durch die Kreditinstitute und die FDI verursachten Kosten nicht zu. Gegen eine solche getrennte Berechnung spricht bereits der Wortlaut des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG. Nach dieser Vorschrift werden die Kosten anteilig auf die einzelnen Institute nach Maßgabe ihres Geschäftsumfangs umgelegt. Maßgebliches Bemessungskriterium ist nach dem Wortlaut der gesetzlichen Ermächtigung damit nicht der einem einzelnen Institut oder der einer Institutsgruppe zurechenbare Verwaltungsaufwand, sondern allein der Geschäftsumfang aller Institute. Dieses anhand des Wortlauts des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG gewonnene Auslegungsergebnis wird bestätigt durch einen Umkehrschluss aus § 51 Abs. 2 Satz 2 KWG. Nach dieser Bestimmung soll sich die Gebühr für bestimmte Verwaltungsentscheidungen der Beklagten neben dem Geschäftsumfang des betroffenen Unternehmens auch nach dem für die Entscheidung erforderlichen Arbeitsaufwand richten. Hätte nach dem Willen des Gesetzgebers auch für die Umlage nach § 51 Abs. 1 KWG der auf einzelne Institute oder Institutsgruppen entfallende Verwaltungsaufwand Bemessungskriterium sein sollen, wäre zu erwarten gewesen, dass der Gesetzgeber dies - wie in der Vorschrift des § 51 Abs. 2 Satz 2 KWG - ausdrücklich geregelt hätte. Gegen eine getrennte Berechnung der Umlage nach den durch die Kreditinstitute und die FDI verursachten Kosten spricht zudem entscheidend die Entstehungsgeschichte des § 51 Abs. 1 KWG. Nach der Begründung der Bundesregierung zu § 49 des Entwurfs des KWG, dem späteren § 51 KWG,

BT-Drs. 3/1114, S. 15,

sollte mit der Kostenumlage erreicht werden, dass "die beaufsichtigten Unternehmen" zur Aufbringung der durch die Aufsicht entstehenden Kosten herangezogen werden. Mit der Aufsicht über die Kreditinstitute sollte den vom Kreditgewerbe "in seiner Gesamtheit" ausgehenden Gefahren begegnet werden. Anhaltspunkte dafür, dass neben dem Geschäftsumfang der Institute auch der für bestimmte Institutsgruppen erforderliche Verwaltungsaufwand Bemessungskriterium sein sollte, bietet die Begründung des Gesetzesentwurfs nicht. Durch die mit dem 6. Gesetz zur Änderung des KWG vom 22.10.1997 (BGBl. I S. 2518) erfolgte Einbeziehung der FDI unter die Aufsicht nach dem KWG hat sich an den gesetzlich vorgegebenen Bemessungsgrundlagen für die Umlage nichts geändert. Die mit der 6. KWG-Novelle erfolgte Änderung des § 51 Abs. 1 KWG ("Institute" statt "Kreditinstitute") sollte lediglich sicherstellen, dass die Finanzdienstleistungsinstitute in die Regelung des § 51 KWG einbezogen werden,

vgl. Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 13/7142, S. 95 zu Nr. 74.

Eine Ermächtigung dazu, dass die durch die Beaufsichtigung der FDI entstehenden Kosten diesen getrennt berechnet werden dürfen, ist der Gesetzesänderung nicht zu entnehmen. Der Gesetzgeber hat vielmehr auch nach der Unteraufsichtstellung der FDI daran festgehalten, dass die Kosten der Aufsicht "anteilig auf die einzelnen Institute" umgelegt werden. Er hat mit der 6. KWG-Novelle in § 51 Abs. 1 Satz 3 KWG die Befugnis zur Festsetzung von Mindestbeträgen aufgenommen. Mit der Befugnis zur Festsetzung von Mindestbeträgen sollte ersichtlich vermieden werden, dass die Beklagte zur unwirtschaftlichen Festsetzung und Beitreibung von Kleinstbeträgen verpflichtet ist. Solche äußerst geringfügigen Umlagebeträge, deren Beitreibung mit der Befugnis zur Festsetzung von Mindestbeträge erkennbar verhindert werden sollte, waren angesichts des vergleichsweise geringen Geschäftsumfangs der neu unter Aufsicht gestellten FDI gerade dann zu erwarten, wenn die Kosten der Beklagten auch weiterhin von den aufsichtspflichtigen Instituten in ihrer Gesamtheit ausschließlich nach Maßgabe ihres Geschäftsumfangs getragen werden. Hätte der Gesetzgeber eine getrennte Bemessung der Umlage nach dem Verhältnis des für die Kreditinstitute und die FDI erforderlichen Verwaltungsaufwands gewollt, hätte es nahe gelegen, dass er die Bestimmung des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG in ähnlicher Weise fasst wie die Bestimmung des § 11 WpHG. Diese Regelung sieht vor, dass die Kosten des Bundesaufsichtsamtes für Wertpapierhandel nach festen Prozentsätzen auf bestimmte Gruppen von Aufsichtspflichtigen umzulegen sind. Mit dem Gesetz zur Umsetzung von EG-Richtlinien zur Harmonisierung bank- und wertpapieraufsichtsrechtlicher Vorschriften vom 22.10.1997, BGBl. I S. 2518, mit dem das KWG und gleichzeitig auch das WpHG geändert wurde, hat der Gesetzgeber der Unteraufsichtstellung der FDI dadurch Rechnung getragen, dass er die Kostenumlage nach § 11 WpHG dahingehend änderte, dass die FDI zu 9 % an den Kosten des Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel zu beteiligen sind. Hätte der Gesetzgeber eine getrennte Berechnung der Umlage nach § 51 Abs. 1 KWG gewollt, wäre zu erwarten gewesen, dass er einen entsprechenden prozentualen Verteilungsschlüssel für die FDI auch in den § 51 Abs. 1 KWG eingefügt hätte. Dies hat er nicht getan. Vielmehr hat er es bei dem Bemessungskriterium des Geschäftsumfangs der Institute belassen. Die nach § 3 Abs. 1 Satz 2 UmlVKF vorgesehene getrennte Berechnung der Umlage nach dem Verhältnis des für Kreditinstitute und für FDI eingesetzten Personals läuft dem gesetzlichen Bemessungskriterium des Geschäftsumfangs zuwider. Sie führt - gemessen an dem vergleichsweise geringen Geschäftsumfang der FDI - zu einer unangemessen hohen Belastung der FDI. Ein FDI mit einem Erlös von bis zu 50.000,00 DM hat nach § 6 Abs. 1 UmlVKF eine Umlage von 682,00 DM zu zahlen. Nach der Übergangsregelung des § 9 Abs. 2 UmlVKF für das Jahr 1998 beträgt die Umlage für ein FDI mit einem gesetzlichen Mindestanfangskapital von 98 TDM 1.336,72 DM. Demgegenüber hat ein Kreditinstitut mit einer Bilanzsumme von 100 Mio DM eine Umlage in Höhe von nur 446,16 DM zu entrichten.

Ob die Berechnung der Umlage im Übrigen den Vorgaben der UmlKF vom 08.03.1999 entspricht, kann deshalb dahinstehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.