Verwaltungsgericht Köln, 14 K 5388/01

T a t b e s t a n d

Die Klägerin wendet sich mit ihrer Klage gegen die von der Beklagten gem. § 51 Abs. 1 KWG i.V.m. der Verordnung über die Umlegung der Kosten des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen (Umlage-Verordnung Kredit- und Finanzdienstleistungswesen - UmlVKF) vom 08.03.1999, BGBl. I S. 314, erhobene Umlage für das Jahr 1998.

Die Klägerin zeigte mit ihrer Erstanzeige gem. § 64 e Abs. 2 Satz 1 KWG vom 27.03.1998 an, dass sie die Anlagevermittlung, die Abschlussvermittlung, die Finanzportfolioverwaltung und die Drittstaateneinlagevermittlung bis zum 31.12.1997 bereits erbracht habe und dass sie diese Tätigkeiten ab dem 01.01.1998 als erlaubnispflichtige Finanzdienstleistungen fortführen wolle.

Unter dem 29.09.1998 bestätigte die Beklagte der Klägerin die bezeichneten Erlaubnisgegenstände gem. § 64 e Abs. 2 Satz 3 KWG. Im März 1999 reichte die Klägerin die nach § 64 e Abs. 2 Satz 4 KWG vorgeschriebene Ergänzungsanzeige bei der Beklagten ein. Eine Auswertung der mit der Ergänzungsanzeige vorgelegten Unterlagen und telefonische Nachfragen der Beklagten bei der Klägerin ergaben, dass deren Geschäftstätigkeit die Kundenberatung sowie die Anlage- und Abschlussvermittlung umfasste.

Unter dem 07.06.1999 erläuterte die Beklagte der Klägerin, dass die Anlage- und Abschlussvermittlung erlaubnispflichtig sei, sofern sie gewerbsmäßig oder in einem Umfang ausgeübt werde, der einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordere. Sie wies die Klägerin darauf hin, dass die im Rahmen der Ergänzungsanzeige vorgelegten Unterlagen nicht vollständig seien und bat die Klägerin um Vorlage der Jahresabschlüsse 1995 bis 1997 sowie des aufgestellten Jahresabschlusses des Jahres 1998. Daraufhin teilte die Klägerin mit Schreiben vom 27.09.1999 mit, dass sie zukünftig keine Kundenaufträge mehr weiterleiten und nur noch beratend tätig sein werde.

Mit Bescheid vom 10.05.1999 forderte die Beklagte die Klägerin zur Zahlung einer Umlage gem. § 51 Abs. 1 KWG für das Jahr 1998 in Höhe von 1.336,72 DM und zu einer Abschlagsvorauszahlung für das Jahr 1999 in Höhe von 668,36 DM auf.

Weil die Klägerin auf diesen Bescheid nicht reagierte, erließ die Beklagte am 30.09.1999 einen förmlichen Leistungsbescheid, mit dem sie die Klägerin zur Zahlung der oben bezeichneten Umlagebeträge aufforderte. Zur Begründung führte sie aus, dass die Kosten des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen, soweit sie nicht durch Gebühren oder durch besondere Erstattung gedeckt sind, dem Bund von den aufsichtspflichtigen Instituten zu 90 vom Hundert zu erstatten sind. Den Umlagebetrag für 1998 berechnete die Beklagte für Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute (FDI) getrennt nach dem Verhältnis des für ihre Aufsicht eingesetzten Personals. Ca. 4/5 der Gesamtkosten der Beklagten entfielen auf die Kreditinstitute. Rund 1/5 ihrer Gesamtkosten wandte die Beklagte für die FDI auf. Der Erstattungsbetrag für das einzelne FDI bemaß sich aus dem Verhältnis des für es nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 KWG geltenden Mindestanfangskapitals zur Gesamtsumme des gesetzlichen Mindestanfangskapitals aller FDI. Aus diesem Verhältnis errechnete sich für die FDI ein Erstattungsbetrag von 13,64 DM je 1.000,00 DM des jeweiligen gesetzlichen Mindestanfangskapitals. Für die Kreditinstitute lag der Erstattungsbetrag bei 4,48 DM pro 1 Mio Bilanzsumme.

Gegen diesen Bescheid legte die Klägerin am 04.11.1999 Widerspruch ein. Zur Begründung führte sie aus, dass die Anzeige gem. § 64 e KWG nur vorsorglich, erfolgt sei, um zu klären, ob und in welchem Umfang ihre Geschäftstätigkeit der Aufsicht durch die Beklagte unterlegen habe. Eine rückwirkende Gebührenfestsetzung verstoße gegen das Vertrauensschutzgebot. Nach Auskunft der Beklagten würden durch die Anzeige gem. § 64 e Abs.1 KWG keine Kosten entstehen. Schließlich sei die Gebühr unangemessen hoch. Sie - die Klägerin - habe bis zum Jahr 2003 über kein Mindestanfangskapital verfügen müssen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 23.04.2001 gab die Beklagte dem Widerspruch der Klägerin hinsichtlich der Umlagevorauszahlung für das Jahr 1999 mit der Begründung statt, dass die Klägerin gem. § 4 Abs. 1 UmlVKF für das Jahr 1999 nicht umlagepflichtig sei. Die Klägerin habe nicht während des gesamten Jahres 1999 unter der Aufsicht der Beklagten gestanden. Sie habe mit Schreiben vom 27.09.1999 auf die Rechte aus der fiktiven Erlaubnis gem. § 64 a Abs. 2 Satz 2 KWG verzichtet. Hinsichtlich der Umlage für das Jahr 1998 wies die Beklagte den Widerspruch der Klägerin zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass die Umlage auf der Grundlage des § 9 UmlVKF zutreffend berechnet sei. Bei deren Berechnung habe nicht die Hälfte des gesetzlichen Mindestanfangskapitals zugrundegelegt werden müssen. § 9 Abs. 2 Satz 2 UmlVKF beziehe sich nur auf diejenigen FDI, die im Bereich der Drittstaateneinlagenvermittlung, des Finanztransfer- und des Sortengeschäfts tätig seien. Die Umlage sei nicht unverhältnismäßig hoch. Ohne die Übergangsregelung des § 64 e Abs. 2 KWG hätte die Klägerin für die Erteilung einer Erlaubnis gem. § 32 Abs. 1 KWG eine Regelgebühr in Höhe von 4.000,00 DM entrichten müssen. Die pauschalierende Berechnung des Erstattungsbetrages nach § 9 UmlVKF entspreche dem Bemessungskriterium gem. § 51 Abs. 1 KWG, wonach die Kosten nach Maßgabe des Geschäftsumfangs der Institute umgelegt würden. Das gesetzliche Mindestanfangskapital stehe in der Regel in Relation zum Geschäftsumfang eines FDI. Die in § 9 UmlVKF vorgenommene Pauschlierung sei erforderlich gewesen, weil ihr - der Beklagten - keine konkreten Kenntnisse über den individuellen Geschäftsumfang der FDI vorgelegen hätten. Die Erhebung der Umlage verstoße nicht gegen das Vertrauensschutzgebot. Dass eine Umlage erhoben werde, habe die Klägerin der bereits zur Zeit ihrer Anzeigeerstattung bestehenden Bestimmung des § 51 Abs. 1 KWG entnehmen können. Dass die UmlVKF erst im März 1999 erlassen worden sei, sei unerheblich. Die UmlVKF regele lediglich die Einzelheiten des Umlageverfahrens.

Nach Zustellung des Widerspruchsbescheides am 21.06.2001 hat die Klägerin am 23.07.2001, einem Montag, Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor, dass die gesetzliche Ermächtigung des § 51 Abs. 1 KWG verfassungswidrig sei. Die allgemeinen Verwaltungskosten dürften nicht den beaufsichtigten Instituten auferlegt werden. Die Regelung des § 51 Abs. 1 KWG sei auch zu unbestimmt. Sie verlagere die Entscheidung über sämtliche Einzelheiten der Umlage auf den Verordnungsgeber. Sie benenne keinen Anknüpfungspunkt für die Kostentragungspflicht. Hinzu komme, dass § 9 UmlVKF nicht den Vorgaben des § 51 Abs. 1 KWG entspreche. Die in § 9 UmlVKF benannte Bemessungsgröße des gesetzlichen Mindestanfangskapitals stehe in keinem Zusammenhang mit dem Umfang der Geschäftstätigkeit eines Instituts. Zudem sei sie - die Klägerin - nicht umlagepflichtig, weil sie keine erlaubnispflichtigen Tätigkeiten ausgeübt habe. Sie habe keine Finanzdienstleistung gewerbsmäßig ausgeübt oder in einem Umfang erbracht, der einen in kaufmännischer Weise eingerichteten Geschäftsbetrieb erfordert habe. Sie betreibe einen Handel mit Computersoftware; nur in diesem Geschäftsbereich handele sie mit Gewinnerzielungsabsicht. Jedenfalls habe sie nicht während des gesamten Jahres der Aufsicht der Beklagten unterlegen. Ihre Anzeige gem. § 64 e Abs. 2 KWG sei bei der Beklagten erst am 27.03.1998 eingegangen.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 30.09.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 23.04.2001 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Ihrer Auffassung nach ist die Bestimmung des § 51 Abs. 1 KWG nicht verfassungswidrig. Sie sei nicht zu unbestimmt. Sie begrenze die Umlage auf 90 % der durch die Aufsicht entstehenden Kosten und enthalte damit ein Minimum an materieller Regelung. Wegen der besonderen Empfindlichkeit des Bank- und Finanzdienstleistungsgewerbes sei der Gesetzgeber - anders als im allgemeinen Polizeirecht - nicht daran gehindert, die Kosten der Aufsichtstätigkeit der Beklagten den beaufsichtigten Personen aufzuerlegen. Die in § 9 UmlVKF geregelte Berechnung der Umlage anhand des gesetzlichen Mindestanfangskapitals der FDI´s entspreche den Vorgaben des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

Die zulässige Klage ist begründet. Der angefochtene Bescheid der Beklagten vom 30.09.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 23.04.2001 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1VwGO).

Es kann dahinstehen, ob die Umlage zur Finanzierung der Kosten der Beklagten nach § 51 Abs. 1 KWG als Sonderabgabe den vom BVerfG aufgestellten Anforderungen zur Zulässigkeit der Erhebung und Bemessung nichtsteuerlicher Abgaben entspricht und die Umlage damit verfassungsgemäß ist,

vgl. zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen zulässiger Sonderabgaben zuletzt: BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, NVwZ 2003, 1241.

Die Festsetzung der Umlage für das Jahr 1998 ist jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil ihre Bemessung auf einer nichtigen Verordnung beruht. Die auf der Grundlage von § 51 Abs. 1 Satz 3 und 4 KWG ergangene UmlVKF vom 08.03.1999 überschreitet bei der Berechnung der Umlage den durch § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG vorgegebenen gesetzlichen Ermächtigungsrahmen. Die gem. § 3 Abs. 1 Satz 2 UmlVKF vorgesehene getrennte Berechnung der Umlage für Kreditinstitute und FDI nach dem Verhältnis des für ihre Aufsicht eingesetzten Personals ist von der Ermächtigung des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG nicht gedeckt.

Im Gegensatz zu der Rechtsetzung durch den Gesetzgeber mit seinem grundsätzlich weiten Gestaltungsspielraum ist der Verordnungsgeber durch die im jeweils aufgrund des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gezogenen Grenzen gebunden. Er darf den vorgegebenen gesetzlichen Ermächtigungsrahmen nicht überschreiten und darf keine Differenzierungen vornehmen, die eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. Der Ermächtigungsrahmen muss sich nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm ergeben; es genügt, dass er sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lässt, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des Gesetzes,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.12.1961 - 1 BvR 1137/59 u.a - BVerfGE 13, 248 (255); Beschluss vom 23.07.1963 - 2 BvO 1/63 -, BVerfGE 16, 329 (358); Beschluss vom 12.10.1976 - 1 BvR 197/73 -, BVerfGE 42, 374 (387 f.); Beschluss vom 14.03.1989 - 1 BvR 1033/82 -, BVerfGE 80, 1 (20); Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Stand Februar 2003; Art. 80 Rn. 34; Nierhaus, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand Dez. 2003; Art. 80 Rn. 423; Leibholz/Rink, GG, Art. 80 Rn. 238.

Der Ermächtigungsrahmen des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG lässt eine getrennte Berechnung der Umlage nach dem Verhältnis der durch die Kreditinstitute und die FDI verursachten Kosten nicht zu. Gegen eine solche getrennte Berechnung spricht bereits der Wortlaut des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG. Nach dieser Vorschrift werden die Kosten anteilig auf die einzelnen Institute nach Maßgabe ihres Geschäftsumfangs umgelegt. Maßgebliches Bemessungskriterium ist nach dem Wortlaut der gesetzlichen Ermächtigung damit nicht der einem einzelnen Institut oder der einer Institutsgruppe zurechenbare Verwaltungsaufwand, sondern allein der Geschäftsumfang aller Institute. Dieses anhand des Wortlauts des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG gewonnene Auslegungsergebnis wird bestätigt durch einen Umkehrschluss aus § 51 Abs. 2 Satz 2 KWG. Nach dieser Bestimmung soll sich die Gebühr für bestimmte Verwaltungsentscheidungen der Beklagten neben dem Geschäftsumfang des betroffenen Unternehmens auch nach dem für die Entscheidung erforderlichen Arbeitsaufwand richten. Hätte nach dem Willen des Gesetzgebers auch für die Umlage nach § 51 Abs. 1 KWG der auf einzelne Institute oder Institutsgruppen entfallende Verwaltungsaufwand Bemessungskriterium sein sollen, wäre zu erwarten gewesen, dass der Gesetzgeber dies - wie in der Vorschrift des § 51 Abs. 2 Satz 2 KWG - ausdrücklich geregelt hätte. Gegen eine getrennte Berechnung der Umlage nach den durch die Kreditinstitute und die FDI verursachten Kosten spricht zudem entscheidend die Entstehungsgeschichte des § 51 Abs. 1 KWG. Nach der Begründung der Bundesregierung zu § 49 des Entwurfs des KWG, dem späteren § 51 KWG,

BT-Drs. 3/1114, S. 15,

sollte mit der Kostenumlage erreicht werden, dass "die beaufsichtigten Unternehmen" zur Aufbringung der durch die Aufsicht entstehenden Kosten herangezogen werden. Mit der Aufsicht über die Kreditinstitute sollte den vom Kreditgewerbe "in seiner Gesamtheit" ausgehenden Gefahren begegnet werden. Anhaltspunkte dafür, dass neben dem Geschäftsumfang der Institute auch der für bestimmte Institutsgruppen erforderliche Verwaltungsaufwand Bemessungskriterium sein sollte, bietet die Begründung des Gesetzesentwurfs nicht. Durch die mit dem 6. Gesetz zur Änderung des KWG vom 22.10.1997 (BGBl. I S. 2518) erfolgte Einbeziehung der FDI unter die Aufsicht nach dem KWG hat sich an den gesetzlich vorgegebenen Bemessungsgrundlagen für die Umlage nichts geändert. Die mit der 6. KWG-Novelle erfolgte Änderung des § 51 Abs. 1 KWG ("Institute" statt "Kreditinstitute") sollte lediglich sicherstellen, dass die Finanzdienstleistungsinstitute in die Regelung des § 51 KWG einbezogen werden,

vgl. Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 13/7142, S. 95 zu Nr. 74.

Eine Ermächtigung dazu, dass die durch die Beaufsichtigung der FDI entstehenden Kosten diesen getrennt berechnet werden dürfen, ist der Gesetzesänderung nicht zu entnehmen. Der Gesetzgeber hat vielmehr auch nach der Unteraufsichtstellung der FDI daran festgehalten, dass die Kosten der Aufsicht "anteilig auf die einzelnen Institute" umgelegt werden. Er hat mit der 6. KWG-Novelle in § 51 Abs. 1 Satz 3 KWG die Befugnis zur Festsetzung von Mindestbeträgen aufgenommen. Mit der Befugnis zur Festsetzung von Mindestbeträgen sollte ersichtlich vermieden werden, dass die Beklagte zur unwirtschaftlichen Festsetzung und Beitreibung von Kleinstbeträgen verpflichtet ist. Solche äußerst geringfügigen Umlagebeträge, deren Beitreibung mit der Befugnis zur Festsetzung von Mindestbeträge erkennbar verhindert werden sollte, waren angesichts des vergleichsweise geringen Geschäftsumfangs der neu unter Aufsicht gestellten FDI gerade dann zu erwarten, wenn die Kosten der Beklagten auch weiterhin von den aufsichtspflichtigen Instituten in ihrer Gesamtheit ausschließlich nach Maßgabe ihres Geschäftsumfangs getragen werden. Hätte der Gesetzgeber eine getrennte Bemessung der Umlage nach dem Verhältnis des für die Kreditinstitute und die FDI erforderlichen Verwaltungsaufwands gewollt, hätte es nahe gelegen, dass er die Bestimmung des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG in ähnlicher Weise fasst wie die Bestimmung des § 11 WpHG. Diese Regelung sieht vor, dass die Kosten des Bundesaufsichtsamtes für Wertpapierhandel nach festen Prozentsätzen auf bestimmte Gruppen von Aufsichtspflichtigen umzulegen sind. Mit dem Gesetz zur Umsetzung von EG-Richtlinien zur Harmonisierung bank- und wertpapieraufsichtsrechtlicher Vorschriften vom 22.10.1997, BGBl. I S. 2518, mit dem das KWG und gleichzeitig auch das WpHG geändert wurde, hat der Gesetzgeber der Unteraufsichtstellung der FDI dadurch Rechnung getragen, dass er die Kostenumlage nach § 11 WpHG dahingehend änderte, dass die FDI zu 9 % an den Kosten des Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel zu beteiligen sind. Hätte der Gesetzgeber eine getrennte Berechnung der Umlage nach § 51 Abs. 1 KWG gewollt, wäre zu erwarten gewesen, dass er einen entsprechenden prozentualen Verteilungsschlüssel für die FDI auch in den § 51 Abs. 1 KWG eingefügt hätte. Dies hat er nicht getan. Vielmehr hat er es bei dem Bemessungskriterium des Geschäftsumfangs der Institute belassen. Die nach § 3 Abs. 1 Satz 2 UmlVKF vorgesehene getrennte Berechnung der Umlage nach dem Verhältnis des für Kreditinstitute und für FDI eingesetzten Personals läuft dem gesetzlichen Bemessungskriterium des Geschäftsumfangs zuwider. Sie führt - gemessen an dem vergleichsweise geringen Geschäftsumfang der FDI - zu einer unangemessen hohen Belastung der FDI. Ein FDI mit einem Erlös von bis zu 50.000,00 DM hat nach § 6 Abs. 1 UmlVKF eine Umlage von 682,00 DM zu zahlen. Nach der Übergangsregelung des § 9 Abs. 2 UmlVKF für das Jahr 1998 beträgt die Umlage für ein FDI mit einem gesetzlichen Mindestanfangskapital von 98 TDM 1.336,72 DM. Demgegenüber hat ein Kreditinstitut mit einer Bilanzsumme von 100 Mio DM eine Umlage in Höhe von nur 446,16 DM zu entrichten.

Ob die Berechnung der Umlage im Übrigen den Vorgaben der UmlKF vom 08.03.1999 entspricht, kann deshalb dahinstehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.