Verwaltungsgericht Köln, 14 K 10111/00

T a t b e s t a n d

Der Kläger wendet sich mit seiner Klage gegen die von der Beklagten gem. § 51 Abs. 1 KWG i.V.m. der Verordnung über die Umlegung der Kosten des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen (Umlage-Verordnung Kredit- und Finanzdienstleistungswesen - UmlVKF) vom 08.03.1999, BGBl. I S. 314, erhobene Umlage für das Jahr 1998.

Der Kläger zeigte mit seiner Erstanzeige gem. § 64 e Abs. 2 Satz 1 KWG vom 27.03.1998 an, dass er die Finanzportfolioverwaltung bis zum 31.12.1997 bereits erbracht habe und dass er diese Tätigkeit ab dem 01.01.1998 als erlaubnispflichtige Finanzdienstleistung fortführen wolle. Unter dem 25.08.1998 bestätigte die Beklagte dem Kläger den bezeichneten Erlaubnisgegenstand der Finanzportfolioverwaltung gem. § 64 e Abs. 2 Satz 3 KWG.

Mit Bescheid vom 10.05.1999 forderte die Beklagte den Kläger zur Zahlung einer Umlage gem. § 51 Abs. 1 KWG für das Jahr 1998 in Höhe von 1.336,72 DM und zu einer Abschlagsvorauszahlung für das Jahr 1999 in Höhe von 668,36 DM auf. Zur Begründung führte sie aus, dass die Kosten des Bundesaufsichtsamtes für das Kreditwesen, soweit sie nicht durch Gebühren oder durch besondere Erstattung gedeckt seien, dem Bund von den aufsichtspflichtigen Instituten zu 90 vom Hundert zu erstatten seien. Den Umlagebetrag für 1998 berechnete die Beklagte für Kreditinstitute und Finanzdienstleistungsinstitute (FDI) getrennt nach dem Verhältnis des für ihre Aufsicht eingesetzten Personals. Ca. 4/5 der Gesamtkosten der Beklagten entfielen auf die Kreditinstitute. Rund 1/5 ihrer Gesamtkosten wandte die Beklagte für die FDI auf. Der Erstattungsbetrag für das einzelne FDI bemaß sich aus dem Verhältnis des für es nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 KWG geltenden Mindestanfangskapitals zur Gesamtsumme des gesetzlichen Mindestanfangskapitals aller FDI. Aus diesem Verhältnis errechnete sich für die FDI ein Erstattungsbetrag von 13,64 DM je 1.000,00 DM des jeweiligen gesetzlichen Mindestanfangskapitals. Für die Kreditinstitute lag der Erstattungsbetrag bei 4,48 DM pro 1 Mio Bilanzsumme.

Gegen diesen Bescheid legte der Kläger am 14.06.1999 Widerspruch ein. Zur Begründung führte er aus, dass die Berechnung der Umlage nach § 9 UmlVKF nicht von der gesetzlichen Ermächtigung des § 51 Abs. 1 KWG gedeckt sei. Nach dieser Bestimmung seien die Kosten der Beklagten anteilig auf die einzelnen Institute nach Maßgabe ihres Geschäftsumfanges umzulegen. § 9 UmlVKF stelle pauschalierend auf ein fiktives Mindestanfangskapital ab. Das Kapital eines Unternehmens sei kein geeigneter Anknüpfungspunkt für die Ermittlung der Geschäftstätigkeit eines Dienstleistungsunternehmens. Für die Erbringung einer Dienstleistung sei regelmäßig kein Kapital erforderlich. Die Berechnung der Umlage für Finanzdienstleistungsinstitute nach § 6 UmlVKF sei unverhältnismäßig. Die dort geregelte Rundung der Erträge auf volle 50.000,00 DM sei aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung nicht gerechtfertigt und benachteilige insbesondere kleinere FDI unangemessen. Die getrennte Berechnung der Umlage gem. § 3 Abs. 1 Satz 2 UmlVKF nach dem Aufwand für Kreditinstitute und dem für FDI sei nicht von § 51 Abs. 1 KWG gedeckt. Nach der gesetzlichen Ermächtigungsgrundlage sei der Verwaltungsaufwand kein Kriterium für die Bemessung der Umlage. Die Umlage sei ausschließlich nach Maßgabe des Geschäftsumfangs der Institute zu bemessen. Dass der Verwaltungsaufwand kein zulässiges Bemessungskriterium für die Umlage sei, belege der Umkehrschluss aus § 51 Abs. 2 Satz 1 KWG, der für die von der Beklagten zu erhebenden Gebühren als Bemessungskriterium neben dem Geschäftsumfang des betroffenen Unternehmens ausdrücklich auch den Verwaltungsaufwand zulasse. Die getrennte Behandlung von Kreditinstituten und FDI belaste die FDI gleichheitswidrig. Die von ihm - dem Kläger - erhobene Umlage von 1.336,72 DM mache 7,2779 % seiner Bilanzsumme von 18.366,80 DM zum 31.12.1997 aus. Ein Kreditinstitut mit einer Bilanzsumme von 100 Mio DM hätte bei Zugrundelegung dieses Prozentsatzes rund 7,3 Mio DM Umlage zu entrichten. Die Bundesregierung sei in der Begründung ihres Entwurfes des 6. KWG-Änderungsgesetzes jedoch davon ausgegangen, dass als Umlage für jede 1 Mio DM Bilanzsumme nur 7,04 DM zu zahlen seien. Die Beklagte habe die UmlVKF in seinem Falle auch unrichtig angewandt.

Mit Widerspruchsbescheid vom 02.11.2000 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück. Zur Begründung führte sie aus, dass die getrennte Berechnung der Umlage nach dem Aufwand für Kreditinstitute und für FDI von § 51 Abs. 1 KWG gedeckt sei. Diese Bestimmung schreibe nicht vor, dass alle Institute gemeinsam zu der Umlage herangezogen werden, sondern lasse die Möglichkeit offen, die Kosten entsprechend dem Verursacherprinzip zu verteilen. Die Trennung in zwei unterschiedlich durch die Umlage belastete Gruppen solle verhindern, dass Kreditinstitute mit den Kosten für die FDI, die durch die 6. KWG-Novelle neu unter Aufsicht gestellt worden seien, zusätzlich belastet würden. Kreditinstitute und FDI seien nicht derart miteinander vergleichbar, dass sie zwingend eine Gefahrengemeinschaft bildeten. Durch ihre Tätigkeiten entstünden qualitativ unterschiedliche Risiken für die Allgemeinheit. Die FDI verursachten bei geringerer finanzieller Leistungsfähigkeit verhältnismäßig höhere Aufsichtskosten. Dieser Aufwand solle, gerade auch in der Aufbauphase nicht von den Kreditinstituten mitgetragen werden. Die Umlage sei auf der Grundlage des § 9 UmlVKF auch zutreffend berechnet.

Am 01.12.2000 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung wiederholt und vertieft er sein Widerspruchsvorbringen. Ergänzend trägt er vor, dass er nicht nach § 9 UmlVKF zu veranlagen sei, weil er bereits für die Jahre 1996 und 1997 Jahresabschlüsse nach der RechKredV erstellt habe. Soweit die Beklagte im Widerspruchsbescheid darauf verweise, dass die RechKredV erst am 11.12.1998 bekannt gemacht worden sei und damit den Eindruck erwecken wolle, dass bis zu diesem Zeitpunkt keine Jahresabschlüsse nach der RechKredV vorzulegen gewesen wären, verhalte sie sich widersprüchlich. Die Beklagte habe bereits im Ergänzungsanzeigeverfahren nach § 64 e Abs. 2 Satz 4 KWG die Vorlage von Unterlagen nach der RechKredV vorgeschrieben. Die pauschalierende Heranziehung eines fiktiven Mindestanfangskapitals sei von der gesetzlichen Ermächtigung des § 51 Abs. 1 KWG nicht gedeckt. Die Beklagte habe - wenn sie schon auf das Kapital eines FDI abstelle - nicht ein fiktives, sondern das tatsächliche Kapital des FDI der Umlageberechnung zugrundelegen müssen. Dies sei ihr möglich gewesen, weil alle FDI nach § 2 Nr. 3, 4 ErgAnzV testierte Bilanzen zum 31.12.1997 und zum 31.12.1998 hätten vorlegen müssen. Die getrennte Veranlagung von Kreditinstituten und FDI sei von § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG ebenfalls nicht gedeckt. Nach dem Willen des Gesetzgebers sollten die Kosten der Beklagten von den Instituten als Gesamtheit getragen werden. Die getrennte Berechnung der Umlage nach Verursachungsgesichtspunkten widerspreche den gesetzlich vorgegebenem Bemessungskriterium. Der Verordnungsgeber dürfe sich über die gesetzlichen Vorgaben nicht hinwegsetzen.

In der mündlichen Verhandlung haben die Beteiligten die Hauptsache hinsichtlich der Vorausleistung für das Jahr 1999 in Höhe von 668,36 DM mit Rücksicht auf die endgültige Festsetzung der Umlage für 1999 übereinstimmend für erledigt erklärt.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 10.05.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 02.11.2000 hinsichtlich der Umlage für das Jahr 1998 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie wiederholt und vertieft die Ausführungen in ihrem Widerspruchsbescheid. Ergänzend trägt sie vor: Die für Kreditinstitute und FDI getrennte Berechnung der Umlage sei mit § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG vereinbar. Auf die Kreditinstitute seien im Jahre 1998 4/5 der Kosten der Beklagten entfallen, obwohl die Kreditinstitute lediglich 2/3 der aufsichtspflichtigen Institute ausmachten. FDI verursachten demgegenüber bezogen auf ihre finanzielle Leistungsfähigkeit verhältnismäßig höheren Aufsichtsaufwand. Die getrennte Berechnung der Umlage gewährleiste, dass der unterschiedliche Aufwand der Institutsgruppen nicht von dem jeweils anderen Bereich mitfinanziert werde. Hinzu komme, dass die Bilanzsumme, die für Kreditinstitute als Bemessungsgrundlage für die Umlage herangezogen werde, kein geeignetes Indiz für den Geschäftsumfang eines FDI wäre. Die von FDI betriebenen Geschäfte bildeten sich nicht - wie bei Kreditinstituten - in der Bilanzsumme ab. Die Vorschrift des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG verlange nicht, dass alle Institute gemeinsam an den Kosten der Beklagten beteiligt würden. Sie lege lediglich fest, dass innerhalb eines "Kostenblockes" die Kosten nach Maßgabe des Geschäftsumfangs verteilt würden. Der Kläger verkenne, dass mit der 6.KWG-Novelle keine bestimmte Umlageform habe festgeschrieben werden sollen. Einzelheiten hätten vielmehr in der Verordnung geregelt werden sollen. Bei der Berechnung der Umlage sei das Mindestanfangskapital nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 KWG zu Recht in voller Höhe zugrundegelegt worden. § 9 Abs. 2 Satz 2 UmlVKF beziehe sich auf die Finanzdienstleistungen im Bereich der Drittstaateneinlagenvermittlung, des Finanztransfer- und des Sortengeschäfts, für die kein gesetzliches Mindestanfangskapital nach § 33 Abs. 1 Nr. 1 KWG vorgeschrieben sei. Der Kläger sei zu Recht nach § 9 Abs. 2 UmlVKF veranlagt worden. Kein FDI habe einen Jahresabschluss nach neuer Rechnungslegung, d.h. nach den Regeln der RechKredV in der Fassung vom 11.12.1998 erstellt. Vor dem 11.12.1998 hätten überhaupt keine einheitlichen Rechnungslegungsvorschriften für FDI bestanden. Es möge sein, dass der Kläger seine Rechnungslegung 1997 auf die Vorschriften der damals nur für Kreditinstitute geltenden RechKredV eingerichtet habe. Dies ändere jedoch nichts daran, dass Rechnungslegungsvorschriften für FDI erst ab dem 11.12.1998 existiert hätten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e:

Soweit die Beteiligten die Hauptsache übereinstimmend für erledigt haben, war das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO einzustellen. Die Klage im Übrigen ist zulässig und begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 10.05.1999 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 02.11.2000 ist - soweit er angefochten ist -rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1VwGO).

Es kann dahinstehen, ob die Umlage zur Finanzierung der Kosten der Beklagten nach § 51 Abs. 1 KWG als Sonderabgabe den vom BVerfG aufgestellten Anforderungen zur Zulässigkeit der Erhebung und Bemessung nichtsteuerlicher Abgaben entspricht und die Umlage damit verfassungsgemäß ist,

vgl. zu den verfassungsrechtlichen Anforderungen zulässiger Sonderabgaben zuletzt: BVerfG, Beschluss vom 17.07.2003 - 2 BvL 1/99 u.a. -, NVwZ 2003, 1241.

Die Festsetzung der Umlage für das Jahr 1998 ist jedenfalls deshalb rechtswidrig, weil ihre Bemessung auf einer nichtigen Verordnung beruht. Die auf der Grundlage von § 51 Abs. 1 Satz 3 und 4 KWG ergangene UmlVKF vom 08.03.1999 überschreitet bei der Berechnung der Umlage den durch § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG vorgegebenen gesetzlichen Ermächtigungsrahmen. Die gem. § 3 Abs. 1 Satz 2 UmlVKF vorgesehene getrennte Berechnung der Umlage für Kreditinstitute und FDI nach dem Verhältnis des für ihre Aufsicht eingesetzten Personals ist von der Ermächtigung des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG nicht gedeckt.

Im Gegensatz zu der Rechtsetzung durch den Gesetzgeber mit seinem grundsätzlich weiten Gestaltungsspielraum ist der Verordnungsgeber durch die im jeweils aufgrund des Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG gezogenen Grenzen gebunden. Er darf den vorgegebenen gesetzlichen Ermächtigungsrahmen nicht überschreiten und darf keine Differenzierungen vornehmen, die eine Korrektur der Entscheidungen des Gesetzgebers bedeuten würden. Der Ermächtigungsrahmen muss sich nicht unmittelbar aus dem Wortlaut der Ermächtigungsnorm ergeben; es genügt, dass er sich mit Hilfe allgemeiner Auslegungsgrundsätze erschließen lässt, insbesondere aus dem Zweck, dem Sinnzusammenhang und der Vorgeschichte des Gesetzes,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 13.12.1961 - 1 BvR 1137/59 u.a - BVerfGE 13, 248 (255); Beschluss vom 23.07.1963 - 2 BvO 1/63 -, BVerfGE 16, 329 (358); Beschluss vom 12.10.1976 - 1 BvR 197/73 -, BVerfGE 42, 374 (387 f.); Beschluss vom 14.03.1989 - 1 BvR 1033/82 -, BVerfGE 80, 1 (20); Maunz, in: Maunz/Dürig, GG, Stand Februar 2003; Art. 80 Rn. 34; Nierhaus, in: Bonner Kommentar zum GG, Stand Dez. 2003; Art. 80 Rn. 423; Leibholz/Rink, GG, Art. 80 Rn. 238.

Der Ermächtigungsrahmen des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG lässt eine getrennte Berechnung der Umlage nach dem Verhältnis der durch die Kreditinstitute und die FDI verursachten Kosten nicht zu. Gegen eine solche getrennte Berechnung spricht bereits der Wortlaut des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG. Nach dieser Vorschrift werden die Kosten anteilig auf die einzelnen Institute nach Maßgabe ihres Geschäftsumfangs umgelegt. Maßgebliches Bemessungskriterium ist nach dem Wortlaut der gesetzlichen Ermächtigung damit nicht der einem einzelnen Institut oder der einer Institutsgruppe zurechenbare Verwaltungsaufwand, sondern allein der Geschäftsumfang aller Institute. Dieses anhand des Wortlauts des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG gewonnene Auslegungsergebnis wird bestätigt durch einen Umkehrschluss aus § 51 Abs. 2 Satz 2 KWG. Nach dieser Bestimmung soll sich die Gebühr für bestimmte Verwaltungsentscheidungen der Beklagten neben dem Geschäftsumfang des betroffenen Unternehmens auch nach dem für die Entscheidung erforderlichen Arbeitsaufwand richten. Hätte nach dem Willen des Gesetzgebers auch für die Umlage nach § 51 Abs. 1 KWG der auf einzelne Institute oder Institutsgruppen entfallende Verwaltungsaufwand Bemessungskriterium sein sollen, wäre zu erwarten gewesen, dass der Gesetzgeber dies - wie in der Vorschrift des § 51 Abs. 2 Satz 2 KWG - ausdrücklich geregelt hätte. Gegen eine getrennte Berechnung der Umlage nach den durch die Kreditinstitute und die FDI verursachten Kosten spricht zudem entscheidend die Entstehungsgeschichte des § 51 Abs. 1 KWG. Nach der Begründung der Bundesregierung zu § 49 des Entwurfs des KWG, dem späteren § 51 KWG,

BT-Drs. 3/1114, S. 15,

sollte mit der Kostenumlage erreicht werden, dass "die beaufsichtigten Unternehmen" zur Aufbringung der durch die Aufsicht entstehenden Kosten herangezogen werden. Mit der Aufsicht über die Kreditinstitute sollte den vom Kreditgewerbe "in seiner Gesamtheit" ausgehenden Gefahren begegnet werden. Anhaltspunkte dafür, dass neben dem Geschäftsumfang der Institute auch der für bestimmte Institutsgruppen erforderliche Verwaltungsaufwand Bemessungskriterium sein sollte, bietet die Begründung des Gesetzesentwurfs nicht. Durch die mit dem 6. Gesetz zur Änderung des KWG vom 22.10.1997 (BGBl. I S. 2518) erfolgte Einbeziehung der FDI unter die Aufsicht nach dem KWG hat sich an den gesetzlich vorgegebenen Bemessungsgrundlagen für die Umlage nichts geändert. Die mit der 6. KWG-Novelle erfolgte Änderung des § 51 Abs. 1 KWG ("Institute" statt "Kreditinstitute") sollte lediglich sicherstellen, dass die Finanzdienstleistungsinstitute in die Regelung des § 51 KWG einbezogen werden,

vgl. Gesetzesentwurf der Bundesregierung, BT-Drs. 13/7142, S. 95 zu Nr. 74.

Eine Ermächtigung dazu, dass die durch die Beaufsichtigung der FDI entstehenden Kosten diesen getrennt berechnet werden dürfen, ist der Gesetzesänderung nicht zu entnehmen. Der Gesetzgeber hat vielmehr auch nach der Unteraufsichtstellung der FDI daran festgehalten, dass die Kosten der Aufsicht "anteilig auf die einzelnen Institute" umgelegt werden. Er hat mit der 6. KWG-Novelle in § 51 Abs. 1 Satz 3 KWG die Befugnis zur Festsetzung von Mindestbeträgen aufgenommen. Mit der Befugnis zur Festsetzung von Mindestbeträgen sollte ersichtlich vermieden werden, dass die Beklagte zur unwirtschaftlichen Festsetzung und Beitreibung von Kleinstbeträgen verpflichtet ist. Solche äußerst geringfügigen Umlagebeträge, deren Beitreibung mit der Befugnis zur Festsetzung von Mindestbeträge erkennbar verhindert werden sollte, waren angesichts des vergleichsweise geringen Geschäftsumfangs der neu unter Aufsicht gestellten FDI gerade dann zu erwarten, wenn die Kosten der Beklagten auch weiterhin von den aufsichtspflichtigen Instituten in ihrer Gesamtheit ausschließlich nach Maßgabe ihres Geschäftsumfangs getragen werden. Hätte der Gesetzgeber eine getrennte Bemessung der Umlage nach dem Verhältnis des für die Kreditinstitute und die FDI erforderlichen Verwaltungsaufwands gewollt, hätte es nahe gelegen, dass er die Bestimmung des § 51 Abs. 1 Satz 2 KWG in ähnlicher Weise fasst wie die Bestimmung des § 11 WpHG. Diese Regelung sieht vor, dass die Kosten des Bundesaufsichtsamtes für Wertpapierhandel nach festen Prozentsätzen auf bestimmte Gruppen von Aufsichtspflichtigen umzulegen sind. Mit dem Gesetz zur Umsetzung von EG-Richtlinien zur Harmonisierung bank- und wertpapieraufsichtsrechtlicher Vorschriften vom 22.10.1997, BGBl. I S. 2518, mit dem das KWG und gleichzeitig auch das WpHG geändert wurde, hat der Gesetzgeber der Unteraufsichtstellung der FDI dadurch Rechnung getragen, dass er die Kostenumlage nach § 11 WpHG dahingehend änderte, dass die FDI zu 9 % an den Kosten des Bundesaufsichtsamtes für den Wertpapierhandel zu beteiligen sind. Hätte der Gesetzgeber eine getrennte Berechnung der Umlage nach § 51 Abs. 1 KWG gewollt, wäre zu erwarten gewesen, dass er einen entsprechenden prozentualen Verteilungsschlüssel für die FDI auch in den § 51 Abs. 1 KWG eingefügt hätte. Dies hat er nicht getan. Vielmehr hat er es bei dem Bemessungskriterium des Geschäftsumfangs der Institute belassen. Die nach § 3 Abs. 1 Satz 2 UmlVKF vorgesehene getrennte Berechnung der Umlage nach dem Verhältnis des für Kreditinstitute und für FDI eingesetzten Personals läuft dem gesetzlichen Bemessungskriterium des Geschäftsumfangs zuwider. Sie führt - gemessen an dem vergleichsweise geringen Geschäftsumfang der FDI - zu einer unangemessen hohen Belastung der FDI. Ein FDI mit einem Erlös von bis zu 50.000,00 DM hat nach § 6 Abs. 1 UmlVKF eine Umlage von 682,00 DM zu zahlen. Nach der Übergangsregelung des § 9 Abs. 2 UmlVKF für das Jahr 1998 beträgt die Umlage für ein FDI mit einem gesetzlichen Mindestanfangskapital von 98 TDM 1.336,72 DM. Demgegenüber hat ein Kreditinstitut mit einer Bilanzsumme von 100 Mio DM eine Umlage in Höhe von nur 446,16 DM zu entrichten.

Ob die Berechnung der Umlage im Übrigen den Vorgaben der UmlKF vom 08.03.1999 entspricht, kann deshalb dahinstehen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 161 Abs. 2 VwGO. Hierbei entsprach es billigem Ermessen gem. § 161 Abs. 2 VwGO, die Kosten der Beklagten auch hinsichtlich des erledigten Teils des Streitgegenstandes aufzuerlegen. Die Beklagte war aus den zuvor genannten Gründen nicht berechtigt, auf der Grundlage der UmlVKF vom 08.03.1999 die Abschlagszahlung für das Jahr 1999 festzusetzen. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.