Verwaltungsgericht Köln, 4 L 2623/03

Gründe I. Am 17. September 2003 beschloss die Bezirksvertretung H. mehrheitlich den Vorentwurf zur Umgestaltung des Moltkeplatzes in H. . Dieser sieht unter anderem vor, auf dem Moltkeplatz 17 Kurzzeitparkplätze zu schaffen. Bisher stehen dort 66 Parkplätze zur Verfügung.

Die Antragsteller sind Mitglieder der Bürgerinitiative für H. , die es sich zum Ziel gemacht hat, auf dem Moltkeplatz 50 Pkw-Parkplätze zu erhalten. Aus diesem Grund bereiten sie die Einreichung des Bürgerbegehrens "Parkplatzmöglichkeiten Moltkeplatz-Umbau" vor. Die Abstimmungsfrage, zu der seit dem 14. Oktober 2003 Unterschriften der Bürger H. gesammelt werden, lautet: "Sind Sie dafür, dass beim Umbau des Moltkeplatzes 50 Pkw-Parkplätze im Randbereich des Platzes entlang der Moltkestraße ausgewiesen werden und nicht nur 17, wie die Bezirksvertretung C. am 17.09.2003 beschlossen hat?". Die Initiatoren haben drei Personen als Vertretungsberechtigte des Bürgerbegehrens bestimmt.

Nachdem die Bürgerinitiative begonnen hatte, in der Öffentlichkeit für ihr Anliegen zu werben, gab die Antragsgegnerin zu 1. in Presseinterviews und in einer schriftlichen Pressemitteilung vom 16. Oktober 2003 Erklärungen zu dem von den Antragstellern vorbereiteten Bürgerbegehren ab, in denen sie über die Hintergründe informierte, gegen das Anliegen Stellung nahm und die Bürger aufrief, das Bürgerbegehren nicht zu unterstützen. Die Pressemitteilung war mit dem amtlichen Briefkopf "Stadt C. - Stadtbezirk H. - Die Bezirksvorsteherin" versehen und hatte die Überschrift "Bezirksvorsteherin zum Bürgerbegehren Moltkeplatz".

Daraufhin veröffentlichte der Bonner General-Anzeiger am 12. Oktober 2003 einen Zeitungsartikel mit der Überschrift: "Diese Aktion kann nur Kopfschütteln hervorrufen". In derselben Ausgabe wurde die Antragsgegnerin zu 1. mit: "T. : Dann ist der Platz im Eimer'", zitiert. Am 17. Oktober 2003 veröffentlichten der Bonner General-Anzeiger und die Bonner Rundschau weitere Artikel, die die Äußerungen der Antragsgegnerin zu 1. wiedergaben (General-Anzeiger vom 17.10.2003 titelte: "Keine Initiative für, sondern gegen H. ", Bonner Rundschau vom 17.10.2003 titelte "Eine Initiative gegen H. ").

Zudem unterzeichnete die Antragsgegnerin zu 1. zusammen mit 13 weiteren Personen einen "Offenen Brief an die Bürgerinnen und Bürger von H. " mit ihrem Vor- und Nachnamen, ohne dass Amtsbezeichnungen oder Parteizugehörigkeiten der für das Schreiben Verantwortlichen offengelegt wurden. Bei den Unterzeichnenden handelte es sich um Politiker und Bürger von H. , die für den beschlossenen Entwurf zum Umbau des Moltkeplatzes warben und die Bürger aufriefen, sich nicht an dem Bürgerbegehren zu beteiligen.

Am 30. Oktober 2003 haben die Antragsteller einen auf Unterlassung von Äußerungen gerichteten Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gestellt. Zur Begründung führen sie aus, die Antragsgegnerin zu 1. habe in ihrer amtlichen Funktion als Bezirksvorsteherin von H. mit dem Sachlichkeitsgebot unvereinbare Äußerungen gemacht. So sei die Drohung, alle Namen derer zu nennen, die für den Stillstand verantwortlich seien, auf sämtliche Bürger gerichtet, die das Bürgerbegehren durch ihre Unterschrift unterstützten. Zudem seien die angegriffenen Äußerungen nicht mit dem Neutralitätsgebot des Rates und der ihn repräsentierenden Bürgermeister und Bezirksvorsteher zu vereinbaren.

Mit Schriftsatz vom 31. Oktober 2003 haben die Antragsteller ihren Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gegen die Antragsgegnerin zu 2. gerichtet. Am 14. November 2003 haben die Antragsteller den gegen die Antragsgegnerin zu 1. gerichteten Antrag ausdrücklich zurückgenommen und im übrigen ihren Antrag konkretisiert.

Die Antragsteller beantragen,

die Antragsgegnerin zu 2. zu verpflichten, es zu unterlassen, folgende Äußerungen zu machen:

- "Die H. Bezirksvorsteherin ruft die Bürger auf, das Bürgerbegehren nicht zu unterstützen".

- "Wer hier unterschreibt, zementiert einen unhaltbaren Zustand. Das ist keine Initiative für, sondern gegen H. ."

- "Abgesehen von der optischen Scheusslichkeit ist die Zahl an Stellplätzen nur unter Inkaufnahme einer großen Verkehrsgefährdung machbar."

- "Wenn das Bürgerbegehren kommt, herrscht Stillstand in H. . Dann ist der Platz im Eimer."

- "Ich werde dann die Namen derer nennen, die für den Stillstand verantwortlich sind."

Die Antragsgegnerin zu 2. beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie ist der Ansicht, dass die angegriffenen Äußerungen das Sachlichkeitsgebot nicht verletzen. Die zitierten Passagen seien aus dem Zusammenhang gerissen. Der Aufruf an die Bürger, das Bürgerbegehren nicht zu unterstützen, sei zudem unter Angabe nachvollziehbarer Gründe sowie nach dem Wortlaut der Pressemitteilung "bei allem Respekt vor der Institution eines Bürgerbegehrens" erfolgt. Ferner habe die Antragsgegnerin zu 1. klargestellt, dass sie mit ihrer Äußerung, die Namen derer zu nennen, die für den Stillstand verantwortlich seien, nur die Initiatoren des Bürgerbegehrens gemeint habe.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen. II. Die Antragsteller haben den gegen die Antragstellerin zu 1. gerichteten Antrag zurückgenommen. In entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO war das Verfahren insoweit einzustellen.

Im Übrigen ist der Antrag zulässig, aber unbegründet.

Der Antrag auf Erlass einer einstweiligen Anordnung gemäß § 123 Abs. 1 VwGO ist zulässig.

Der Verwaltungsrechtsweg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet. Die mit dem Klageantrag gegen die Antragsgegnerin zu 2. geltend gemachten Unterlassungsansprüche sind dem öffentlichen Recht zuzuordnen, weil die Antragsgegnerin zu 1. die angegriffenen Äußerungen unstreitig jedenfalls auch in ihrer amtlichen Eigenschaft als Bezirksvorsteherin in einer unter ihrem amtlichen Briefkopf erstellten Pressemitteilung sowie mündlich gegenüber der Presse in amtlicher Eigenschaft gemacht hat.

Die Gemeinde ist die richtige Antragsgegnerin für Anträge auf Untersagung unzulässiger Äußerungen ihrer Amtswalter. Vorliegend handelt es sich nicht um einen Kommunalverfassungstreit. Denn die Initiatoren eines Bürgerbegehrens sind keine Träger von Organrechten, sondern nehmen subjektiv-öffentliche Bürgerrechte wahr. Damit machen sie Positionen des Außenrechts geltend.

Vgl. OVG NW, Urteil vom 5. Februar 2002 - 15 A 1965/99 - DVBl. 2002, 792 für eine Klage der Vertreter des Bürgerbegehrens auf Feststellung der Zulässigkeit des Begehrens; Kopp/Schenke, 13. Aufl. 2003, § 42 Rz. 80.

Den Antragstellern steht auch die gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog erforderliche Antragsbefugnis zu, da eine Verletzung von Regelungen im Zusammenhang mit der ordnungsgemäßen Durchführung eines Bürgerentscheidverfahrens, die auch Rechte der einzelnen Mitglieder einer ein Bürgerbegehren organisierenden Bürgerinitiative betreffen, möglich erscheint. Es ist nicht bei jeder Betrachtung von vornherein ausgeschlossen, dass die angegriffenen Äußerungen auch im Vorfeld vor Einreichung des Bürgerbegehrens einen Anspruch der Initiatoren darauf verletzen, dass die Antragsgegnerin zu 2. den Erfolg des Bürgerbegehrens nur mit angemessenen und insbesondere sachlichen Äußerungen zu verhindern sucht.

Der zulässige Antrag ist jedoch unbegründet. Es fehlt an einem für den Erlass einer einstweiligen Anordnung erforderlichen Anordnungsanspruch gemäß § 123 Abs. 1 VwGO. Die Antragsteller haben gegen die Antragsgegnerin zu 2. keinen Anspruch auf Unterlassung der angegriffenen Äußerungen.

Die Kammer hat für Äußerungen gemeindlicher Organe für den Zeitraum zwischen Feststellung des Vorliegens eines zulässigen Bürgerbegehrens bis zur Durchführung eines Bürgerentscheids den Maßstab des Sachlichkeitsgebots angelegt. Hiernach dürfen in amtlicher Eigenschaft abgegebene Äußerungen insbesondere weder bewusst irreführend oder falsch noch ausschließlich polemisch sein,

vgl. VG Köln, Beschluss vom 10. Januar 2003 - 4 L 3130/02 -; hierzu auch BayVerfGH, Entscheidung vom 19. Januar 1994 - Vf. 89, 92 - III - 92 -, NVwZ-RR 1994, 529; BayVGH, Beschluss vom 17. März 1997, BayVBl. 1997, 435f.; BayVGH, Beschluss vom 10. Januar 2000, NVwZ- RR 2000, 454f.; VG Darmstadt, Beschluss vom 17. Januar 2002, NVwZ-RR 2002, 365f., Oebbecke, Die rechtlichen Grenzen amtlicher Einflussnahme, in : BayVBl. 1998, 641ff.

Hingegen findet für derartige gemeindliche Äußerungen das für Wahlen geltende strengere Neutralitätsgebot, das aus den verfassungsrechtlichen Prinzipien der Freiheit und Gleichheit der Wahl gemäß Art. 20 Abs. 2, 38 Abs. 1, 28 Abs. 1 GG hergeleitet wird, keine Anwendung,

VG Köln, Beschluss vom 10. Januar 2003 - 4 L 3130/02 -.

Denn es bestehen grundlegende Unterschiede zwischen Wahlen und Abstimmungen durch das Volk. Anders als bei einer Bundestags-, Landtags- oder Kommunalwahl handelt es sich bei einem Bürgerentscheid nicht um einen Grundakt demokratischer Legitimation staatlicher Herrschaft, sondern um die Abstimmung über eine einzelne Sachfrage, in der sich die Position der Ratsmehrheit (bzw. der Mehrheit in der Bezirksvertretung) und jene eines Bürgerbegehrens gegenüberstehen. Eine "Neutralität" der kommunalen Organe ist nach den Regelungen über das Bürgerbegehren und den Bürgerentscheid nach der Gemeindeordnung von vornherein ausgeschlossen, weil die Gemeinde durch ihren Rat gemäß § 26 Abs. 6 Satz 3 GO NRW im Falle eines zulässigen Bürgerbegehrens entscheiden muss, ob sie diesem folgt. Muss die Gemeinde aber schon nach der gesetzlichen Regelung in der Sache Stellung beziehen, so kann es ihr nicht verwehrt sein, der Bürgerschaft ihren Standpunkt zu vermitteln und dafür zu werben. vgl. hierzu im einzelnen VG Köln, Beschluss vom 10. Januar 2003 - 4 L 3130/02 -.

Für Äußerungen gemeindlicher Organe im Vorfeld eines Bürgerbegehrens bis zur Entscheidung des Rates nach § 26 Abs. 6 GO-NRW gilt ebenfalls nur die Grenze des Sachlichkeitsgebots und nicht die strengere Neutralitätspflicht,

so insbesondere auch VG Darmstadt, Beschluss vom 17. Januar 2002 - 3 G 100/02 - NVwZ-RR 2002, 365.

Bleibt die Gemeinde sogar dann zu Stellungnahmen in der Sache berechtigt und wird nicht auf Neutralität beschränkt, wenn die Durchführung des Bürgerentscheids feststeht und also die Abstimmung durchgeführt wird, kann ihr erst recht nicht die Befugnis zu sachlichen Äußerungen allein schon dadurch genommen werden, dass Bürger sich entschließen, zu einer bestimmten Angelegenheit der örtlichen Gemeinschaft ein Bürgerbegehren zu initiieren. In diesem Stadium steht die Durchführung eines Bürgerentscheids nicht konkret bevor. Es ist offen, ob und inwieweit die von den Initiatoren angestrebte Sachentscheidung unter den Bürgern auf Interesse stösst und ob das erforderliche Quorum auch nur annähernd zustande kommen wird. Andererseits sprechen die Bedeutung von Bürgerbegehren und Bürgerentscheid als gesetzlich geregelten Elementen der direkten Demokratie und der damit ersichtlich bezweckte Schutz von Bürgerinteressen dafür, auch staatliche Äußerungen im Vorfeld eines Bürgerbegehrens dem Sachlichkeitsgebot zu unterwerfen. Es steht den gewählten repräsentativen Organen der Gemeinde nicht zu, ein Bürgerbegehren oder einen Bürgerentscheid durch Äußerungen, die dem Sachlichkeitsgebot widersprechen, zu be- oder verhindern. Dies gilt unabhängig davon, in welchem Stadium sich das Verfahren befindet.

Verbleibt es vorliegend bei der Grenze des Sachlichkeitsgebots, kann desweiteren dahinstehen, ob ein Bürgermeister aufgrund seiner Rolle als Wahl- bzw. Abstimmungsleiter eines eventuellen späteren Bürgerentscheids oder aus sonstigen Gründen bei Äußerungen im Vorfeld eines Bürgerbegehrens strengere Grenzen zu beachten haben könnte. Denn im vorliegenden Fall handelt es sich um Äußerungen einer Bezirksvorsteherin, die nach der Satzung der Antragsgegnerin zu 2. über die Regelung des Verfahrens bei der Durchführung von Einwohneranträgen, Bürgerbegehen und Bürgerentscheiden vom 1. Juli 1996 nicht Wahl- oder Abstimmungleiterin eines Bürgerentscheids ist.

Nach diesem Maßstab bestehen gegen die von der Antragsgegnerin zu 1. in ihrer amtlichen Funktion als Bezirksvorsteherin von H. gemachten Äußerungen zum Bürgerbegehren "Parkplatzmöglichkeiten Moltkeplatz" keine durchgreifenden Bedenken.

Die in regionalen Tageszeitungen zitierte Aufforderung der Bezirksvorsteherin an die Bürger in der Pressemitteilung vom 16. Oktober 2003, das Bürgerbegehren nicht zu unterstützen, ist mit den aus dem Sachlichkeitsgebot folgenden Grenzen für Äußerungen kommunaler Organe im Vorfeld eines Bürgerbegehrens vereinbar. Der Aufruf enthält kein unzulässiges Mehr oder ein aliud im Verhältnis zu der zulässigen und in der Pressemitteilung vor dem Aufruf gegebenen sachlich begründeten klaren Stellungnahme gegen das Anliegen der Bürgerinitiative. Wenn der Bayerische VGH meint, das Sachlichkeitsgebot verbiete es den Gemeindeorganen, Abstimmungsempfehlungen für einen bevorstehenden Bürgerentscheid zu geben,

vgl. BayVGH, Beschluss vom 17. März 1997 - 4 ZE 97.874, BayVBl. 1997, 435 (r. Sp.).

und wenn nach dieser Ansicht ein entsprechend enger Maßstab auch schon in der Phase im Vorfeld eines Bürgerbegehrens den Gemeindeorganen verbieten sollte, die Bürger aufzufordern, das Bürgerbegehren nicht zu unterstützen, folgt dem die Kammer nicht.

so auch VG Darmstadt, Beschluss vom 17. Januar 2002 - 3 G 100/02, a.a.O.

Wenn die Gemeindeorgane zulässigerweise zu dem Anliegen des Bürgerbegehrens Stellung nehmen und es auch eindeutig befürworten oder ablehnen können, nehmen sie bewusst und gezielt auf die Unterstützung bzw. Nichtunterstützung des Bürgerbegehrens durch die Bürger Einfluß. Dann ist eine Aufforderung, das Bürgerbegehren zu unterstützen oder nicht zu unterstützen, nur die quasi zusammenfassende Äußerung einer sowieso schon geäußerten Ansicht und es ist nicht ersichtlich, wieso damit eine unsachliche und unzulässige Einflußnahme auf die Bürger verbunden sein sollte.

vgl. auch VG Darmstadt, Beschluss vom 17. Januar 2002 - 3 G 100/02, a.a.O.

Ob eine Aufforderung gemeindlicher Organe, das Bürgerbegehren (nicht) zu unterstützen, auch dann noch mit dem Sachlichkeitsgebot vereinbar ist, wenn sie als isolierter Appell und nicht - wie hier - als Fazit einer inhaltlich-sachlichen Stellungnahme erscheint, kann offenbleiben.

Das Gericht ist der Auffassung, dass auch die in der Pressemitteilung und in Zeitungsartikeln enthaltenen angegriffenen Äußerungen "Wer hier unterschreibt, zementiert einen unhaltbaren Zustand. Das ist keine Initiative für sondern gegen H. " und "Abgesehen von der optischen Scheusslichkeit ist die Zahl an Stellplätzen nur unter Inkaufnahme einer großen Verkehrsgefährdung machbar", die mit dem Sachlichkeitsgebot gezogenen Grenzen nicht überschreiten.

Das Sachlichkeitsgebot wird inhaltlich verletzt, wenn die amtliche Äußerung auch bei Berücksichtigung der Freiheit zu eingängigen und "werbewirksamen" Formulierungen nicht mehr als sachbezogen gelten kann. Dabei kommt es nicht auf den Wortlaut einzelner Passagen, sondern auf den Kontext und den Gesamtinhalt einer solchen amtlichen Äußerung an. Ein Verstoß gegen das Sachlichkeitsgebot liegt demnach noch nicht vor, wenn die amtliche Äußerung Inhalt und Auswirkungen des zur Abstimmung anstehenden Begehrens darstellt und in diesem Zusammenhang gelegentlich pauschale, plakative oder auch zugespitzte Formulierungen bzw. deutliche Wertungen verwendet. Solche Formulierungen und Wertungen sind im öffentlichen Meinungskampf innerhalb einer Demokratie generell üblich und können nicht als unzulässig angesehen werden, solange der inhaltliche Bezug zur sachlichen Information und Bewertung erkennbar bleibt. Unzulässig können Äußerungen allerdings insbesondere dann sein, wenn sie sich in überspitzten Schlagwörtern erschöpfen,

vgl. BayVerfGH, Entscheidung vom 19. Januar 1994 - Vf. 89, 02 - III - 92, a. a. O.

eindeutig falsche Behauptungen aufstellen oder persönliche Verunglimpfungen enthalten.

Bei der danach gebotenen Bewertung im Kontext der gesamten Presseerklärung gehen die angegriffenen Formulierungen nicht über das rechtlich zulässige Maß hinaus.

Zwar ist den Antragstellern beizupflichten, dass die zitierten Passagen ("unhaltbarer Zustand", "optische Scheusslichkeit", "keine Initiative für, sondern gegen H. ") nicht im gleichen sachlichen Ton gehalten sind, wie die Pressemitteilung der Bezirksvorsteherin im Übrigen. Die Ausführungen sind aber weder bewusst irreführend noch falsch oder ausschließlich polemisch, sondern als pointierte Meinungsäußerungen zulässig.

Im Kontext betrachtet stellen sich die angegriffenen Äußerungen als wertende Schlussfolgerungen aus den vorhergehenden Ausführungen dar. Nachdem über die Mehrheitsverhältnisse bei der Beschlussfassung der Bezirksvertretung informiert, Probleme in der Kommunikation mit der Bürgerinitiative geschildert und das Fehlen eines konkreten Umgestaltungskonzepts der Initiatoren des Bürgerbegehren beklagt wird, wird in der Pressemitteilung in sachlich nicht zu beanstandender Weise auf das aus der Sicht der Verfasser bestehende Problem einer großen Verkehrsgefährdung hingewiesen. Erst im Anschluss daran folgt die beanstandete Wertung, dass das Bürgerbegehren im Falle seiner Realisierung einen aus den angegebenen Gründen unhaltbaren Zustand zementiere und eine Initiative gegen H. sei. In dem gegebenen Kontext verstößt dies nicht gegen das Sachlichkeitsgebot.

Im Ergebnis nichts anderes gilt für die im Artikel des Bonner General-Anzeigers vom 12. Oktober 2003 veröffentlichte Äußerung der Bezirksvorsteherin "Wenn das Bürgerbegehren kommt, herrscht Stillstand in H. . Dann ist der Platz im Eimer". Es handelt sich gleichfalls um pointierte Werturteile, die den Rahmen des Sachlichkeitsgebots nicht überschreiten. Schon nach der Wiedergabe durch den Zeitungsartikel handelt es sich nicht um eine sich in überspitzten Formulierungen erschöpfende Äußerung, da der Text des Artikels die Äußerung in den Zusammenhang einer sachlichen Begründung stellt. Es kommt demnach nicht darauf an, dass selbst eine isolierte Wiedergabe nur dieser Werturteile durch die Zeitung, wenn sie tatsächlich in sachlichem Zusammenhang abgegeben wurden, der Bezirksvorsteherin wegen fehlender hinreichender Einflußmöglichkeiten auf die Presse nicht zuzurechnen wäre.

Schließlich wahrt auch die im genannten Zeitungsartikel des Bonner General- Anzeigers vom 12. Oktober 2003 enthaltene Äußerung "Ich werde dann [wenn das Bürgerbegehren kommt] die Namen derer nennen, die für den Stillstand verantwortlich sind" nach Ansicht der Kammer die Grenzen der Zulässigkeit für amtliche Äußerungen im Zusammenhang mit einem Bürgerbegehren. Die Äußerung ist bei Zugrundelegung des Maßstabs eines verständigen objektiven Empfängers dahingehend zu verstehen, dass die Initiatoren des Bürgerbegehrens, nicht aber die ggf. mehreren Tausend unterzeichnenden Bürger im Falle eines Erfolges des Bürgerbegehrens genannt werden sollen. Die Initiatoren sind aber mit ihrem politischen Anliegen sowieso an die Öffentlichkeit gegangen und nutzen das hierfür gesetzlich geschaffene legitime Instrument des Bürgerbegehrens. Dass sie ein Anliegen vertreten, das von der Mehrheit in der Bezirksvertretung für politisch falsch gehalten wird, ist für die Öffentlichkeit bereits durch das Sammeln der Unterschriften gegen den Beschluss der Bezirksvertretung offenkundig geworden. Es ist aber auch nicht unzulässig, sondern eher typisch und ein wichtiges Element politischer Auseinandersetzung in der Demokratie, wenn freiwillig in das Licht der politischen Öffentlichkeit tretende Personen in der Öffentlichkeit mit den jeweils als positiv oder negativ bewerteten Folgen ihres öffentlichen politischen Tuns konfrontiert werden. Eine darüberhinausgehende Androhung weitergehender Konsequenzen ist der Äußerung aus der Sicht eines verständigen Empfängers nach Auffassung der Kammer nicht zu entnehmen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO.

Die Entscheidung über den Streitwert folgt aus den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG. Das Gericht sieht es vorliegend als gerechtfertigt an, den vollen Auffangstreitwert zu Grunde zu legen, da eine Entscheidung in der Hauptsache vorweggenommen wird.