Verwaltungsgericht Köln, 5 K 2800/00

Tatbestand Die Beteiligten streiten über die Rechtmäßigkeit der Kostenbestimmungen der Beklagten, durch die der Kläger in 515 Einzelfällen zum überörtlichen Träger der Jugendhilfe gemäß § 89 d SGB VIII a.F. bestimmt wurde, und über die Rechtmäßigkeit des Verteilungsschlüssels für das Jahr 1997, der Grundlage für die einzelnen Kostenbestimmungen war.

Reist ein im Ausland geborener unbegleiteter minderjähriger Flüchtling oder Asylbewerber in die Bundesrepublik Deutschland ein, so bestimmt die vom Bundesverwaltungsamt (BVA) der Beklagten wahrgenommene Schiedsstelle gemäß § 89 d Abs. 2 SGB VIII a.F. denjenigen überörtlichen Träger der Jugendhilfe, der dem örtlichen Jugendhilfeträger dessen aufgewandte Kosten zu erstatten hat. Hierbei hat das BVA gemäß § 89 d Abs. 2 Satz 2 SGB VIII a.F. die Einwohnerzahl und die Belastungen, die sich im vorangegangenen Haushaltsjahr in konkret aufgeführten Jugendhilfesachen für die überörtlichen Jugendhilfeträger ergeben haben, zu berücksichtigen. Zur Gewährleistung einer gleichmäßigen Kostenbelastung der überörtlichen Jugendhilfeträger erstellte das BVA jährliche Verteilungsschlüssel, die sich jeweils neben den Einwohnerzahlen an den tatsächlichen im Vorjahr erbrachten Kosten orientierten. Nicht berücksichtigt wurden sogenannte Nichtzahlungsfälle", d.h. Fälle, in denen der Kläger eine Zahlung ablehnte und diesbezüglich Verfahren vor Gerichten oder Spruchstellen für Fürsorgestreitigkeiten anhängig waren. In diesen Fällen war es trotz Kostenzuweisung durch das BVA noch nicht im selben Jahr zu einer Auszahlung der Mittel gekommen, so dass die nichtleistenden im Vergleich zu den leistenden überörtlichen Jugendhilfeträgern vom BVA mehr Erstattungsfälle zugewiesen bekamen, als es der Fall gewesen wäre, wenn sie gezahlt hätten.

Am 1. Juli 1998 wurde § 89 d SGB VIII dahin geändert, dass die Kostenerstattungspflicht unmittelbar den Ländern zugewiesen wurde. Dies hatte zur Folge, dass bis dahin fiktiv gebliebene Kosten, die nach diesem Datum tatsächlich anfielen, nicht mehr unter den überörtlichen Jugendhilfeträgern durch Anpassung der Zuweisung neuer Erstattungsfälle ausgeglichen werden konnten.

Im Jahre 1997 traf das BVA in insgesamt 515 Einzelfällen Kostenbestimmungen im Sinne von § 89 d SGB VIII a.F., durch die der Kläger zum erstattungspflichtigen überörtlichen Jugendhilfeträger bestimmt wurde. Die Kostenbestimmungen wurden dem Kläger mit dem Antrag des bei ihm um Kostenerstattung bittenden örtlichen Trägers der Jugendhilfe bekannt. 143 der 515 Kostenbestimmungen wurden ihm in der Zeit vom 2. Januar 1997 bis zum 30. Mai 1997 bekanntgegeben.

Mit Schreiben vom 29. April 1997 gab das BVA dem Kläger den Verteilungsschlüssel für das Jahr 1997 mit Erläuterungen bekannt. Die Verteilung orientierte sich an der Einwohnerzahl und den tatsächlichen Durchschnittskosten der überörtlichen Jugendhilfeträger des vorangegangenen Haushaltsjahres.

Gegen das den Verteilungsschlüssel übersendende Schreiben vom 29. April 1997 legte der Kläger mit Schreiben vom 25. Februar 1998 Widerspruch ein und bat das BVA darum, auf die vorsorgliche Einlegung des Widerspruchs in sämtlichen Einzelfällen zu verzichten. Zur Begründung seines Widerspruchs führte er im Wesentlichen aus, dass die vom Gesetz gewollte gleichmäßige Kostenbelastung der überörtlichen Jugendhilfeträger nicht mehr gegeben sei. Der Grund dafür liege darin, dass er zusammen mit anderen überörtlichen Trägern die Kostenerstattung für unbegleitete minderjährige Asylsuchende ablehne und dadurch deutlich weniger Kosten nachweisen könne als die erstattungsbereiten überörtlichen Jugendhilfeträger. In der Folge seien dem Kläger daher jeweils überproportional viele neue Erstattungsfälle zugewiesen worden (sog. Schneeballeffekt). Hierbei werde nicht berücksichtigt, dass eine fiktive Kostenbelastung aufgrund anhängiger Verfahren vor Gerichten und Spruchstellen für Fürsorgestreitigkeiten bestehe. Sollte der Kläger in den anhängigen Verfahren unterliegen und die bis dahin aufgelaufenen Fälle erstatten müssen, würde er überproportional stark belastet. Die fiktiven Kosten seien daher bei der Erstellung des Verteilungsschlüssels zu berücksichtigen.

Mit Schreiben vom 3. April 1998 wies das BVA den Widerspruch des Klägers als unzulässig zurück. Bei dem Übersendungsschreiben vom 29. April 1997 und dem von ihm nur mathematisch erstellten Verteilungsschlüssel handele es sich nicht um einen Verwaltungsakt, sondern lediglich um einen Realakt bzw. eine sonstige Amtshandlung. Im übrigen beschränke sich die Aufgabe des BVA als Schiedsstelle nach § 89 d Abs. 2 SGB VIII a.F. darauf, antragsgemäß einen zur Kostenerstattung verpflichteten überörtlichen Träger nach dem Verteilungsschlüssel zu bestimmen und bei dessen Erstellung die Einwohnerzahl und die Belastungen des vorangegangenen Haushaltsjahres zu berücksichtigen, die sich tatsächlich ergeben haben. Es handele sich um die mathematische Erstellung eines Belastungsvergleichs aufgrund der eingegangenen statistischen Meldungen. § 89 d Abs. 2 SGB VIII a.F. belasse dem BVA auch keinen Spielraum, schwebende Fälle zu berücksichtigen.

Mit Schreiben vom 2. Juni 1998, zugegangen am 8. Juni 1998, legte der Kläger Widerspruch gegen sämtliche zugewiesenen 515 Einzelfälle des Jahres 1997 ein, nachdem das BVA auf den Vorschlag, auf einen vorsorglichen Widerspruch in jedem Einzelfall zu verzichten, nicht reagiert hatte. Zur Begründung verwies er im Wesentlichen auf sein Schreiben vom 25. Februar 1998.

Mit Schreiben vom 29. Juni 1999 forderte der Kläger den Beklagten auf, über seinen Widerspruch vom 25. Februar 1998 zu entscheiden.

Die Beklagte wies die Widersprüche des Klägers gegen die Zuweisung der Einzelfälle des Jahres 1997 mit Widerspruchsbescheid vom 9. März 2000 zurück. In 143 Einzelfällen seien die Widersprüche wegen Versäumung der Widerspruchsfrist unzulässig. Die jeweilige Bestimmungsverfügung gemäß § 89 d SGB VIII a.F. sei dem Kläger mit dem Antrag des bei ihm um Kostenerstattung bittenden örtlichen Trägers der Jugendhilfe bekannt geworden. Die am 8. Juni 1998 erhobenen Widersprüche seien in 143 der 515 Einzelfällen wegen Versäumung der einjährigen Widerspruchsfrist verfristet. In den übrigen 372 Einzelfällen sei der Widerspruch des Klägers unbegründet. Zur Begründung führte der Beklagte im Wesentlichen den Wortlaut des § 89 d Abs. 2 SGB VIII a.F. an, aus dem sich ergebe, dass nur die tatsächlich erbrachten Kosten bei der Verteilungspraxis berücksichtigt werden könnten.

Der Kläger hat am 31. März 2000 Klage erhoben, mit der er sein Begehren weiter verfolgt. Im Hinblick auf die Anfechtung des Bescheides vom 29. April 1997 über den Verteilungsschlüssel 1997 sei die Klage als Untätigkeitsklage zulässig. Bei dem Schreiben vom 3. April 1998 handele es sich nicht um einen Widerspruchsbescheid. Die Klage sei auch begründet, weil das BVA beim Belastungsvergleich nach § 89 d Abs. 2 SGB VIII a.F. nicht die fiktiven Fallkosten berücksichtigt habe. Der Wortlaut schließe die Berücksichtigung fiktiver Kosten nicht aus, da der Gesetzestext nicht von nur" oder ausschließlich" spreche. Das BVA habe durch seine Vorgehensweise ermessensfehlerhaft und daher rechtswidrig gehandelt, da es als Schiedsstelle nicht daran gehindert sei, das erhaltene Zahlenmaterial über die Kriterien der Einwohnerzahl und die Kostenbelastung im vorangegangenen Haushaltsjahr hinaus qualitativ zu werten. Der Schneeballeffekt wirke sich auch konkret aus, weil nunmehr durch Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 24. Juni 1999 (5 C 24/98) in einem Musterverfahren geklärt worden sei, dass der Kläger auch hinsichtlich minderjähriger unbegleitender Asylsuchender erstattungspflichtig sei. Daher sei der Verteilungsschlüssel 1997, der entsprechend der Rechtsprechung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshof Verwaltungsaktqualität habe, rechtswidrig. Damit entfalle gleichzeitig die Rechtsgrundlage für die angefochtenen 515 Einzelzuweisungen. Im übrigen könne das BVA selbst bei bereits bestandskräftigen Kostenbestimmungen gemäß § 44 SGB X erneut entscheiden.

Der Kläger beantragt,

den Verteilungsschlüssel 1997 im Bescheid der Beklagten vom 29. April 1997 und die Zuweisung aller Einzelfälle für das Jahr 1997 samt Widerspruchsbescheid der Beklagten vom 9. März 2000 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Hilfsweise beantragt er,

festzustellen, dass der Verteilungsschlüssel 1997 rechtswidrig war, und die Beklagte zu verpflichten, über die dem Kläger zugewiesenen Einzelfälle erneut zu entscheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Unter Wiederholung und Vertiefung seines Vorbringens aus dem Verwaltungsverfahren führt sie aus, dass es sich bei dem Übersendungsschreiben vom 29. April 1997, mit dem der Verteilungsschlüssel 1997 bekanntgegeben wurde, nicht um einen Verwaltungsakt handele. Bei der rein mathematischen Erstellung des Verteilungsschlüssels würden die den einzelnen überörtlichen Trägern im vorangegegangenen Jahr entstandenen Gesamtkosten zueinander in Verhältnis gesetzt. Hierdurch würden die Über- und Unterbelastungen ausgewiesen und damit die Grundlage für die im laufenden Jahr zu treffenden Kostenbestimmungen der überörtlichen Träger bereitgestellt. Ein Ausgleich der zu leistenden Kosten, die aufgrund der Kostenbestimmungen im laufenden Jahr auf die überörtlichen Träger zukämen, erfolge über den Verteilungsschlüssel des nächsten Jahres. Das BVA treffe keine Regelung" in dem Sinne, dass unmittelbare finanzielle Folgen oder Rechtswirkungen auf die überörtlichen Jugendhilfeträger zukämen. Es würden lediglich die entstandenen Kosten rein mathematisch gegenübergestellt. Sollte der Verteilungsschlüssel doch als Verwaltungsakt zu qualifizieren sein, sei die Untätigkeitsklage ebenfalls unzulässig, da der Widerspruch vom 25. Februar 1998 durch das Schreiben des BVA vom 3. April 1998 bereits beschieden worden sei. Falls davon ausgegangen werden müßte, dass es sich bei dem Schreiben vom 3. April 1998 nicht um einen förmlichen Widerspruchsbescheid handele, sei die Klage ebenfalls unzulässig, weil die Beklagte gleichfalls nicht untätig geblieben sei. Der Kläger habe zweimal Widerspruch eingelegt. Der Widerspruch vom 25. Februar 1998 sei durch sein Widerspruchsschreiben vom 2. Juni 1998 ersetzt worden. Der zweite Widerspruch sei mit Widerspruchsbescheid vom 9. März 2000 zurückgewiesen worden. Das Schreiben des Klägers vom 29. Juni 1999, in dem er das BVA aufgefordert hatte, über den Widerspruch vom 25. Februar 1998 zu entscheiden, beziehe sich auf einen anderen Problemkomplex. Im Rahmen der Einigung über diesen Komplex sei eine Bescheidung des Widerspruchs vom 25. Februar 1998 hinfällig geworden. Selbst wenn der Verteilungsschlüssel als Verwaltungsakt zu qualifizieren und die Klage als Untätigkeits- oder Anfechtungsklage statthaft sei, sei die Klage unbegründet, da die Berechnungen des Verteilungsschlüssels materiell rechtmäßig erfolgt seien. Aus dem Wortlaut ergebe sich, dass nur die kassenwirksam gewordenen Kosten berücksichtigt werden könnten. Die Aufnahme fiktiver Werte in den Verteilungsschlüssel beeinträchtige die Transparenz, da zu einem späteren Zeitpunkt die fiktiven Werte gegen tatsächliche Werte ausgetauscht werden müßten und dann Neuberechnungen für alle übrigen überörtlichen Träger erforderlich werden würden. Dies würde das Verfahren ungewollt verkomplizieren. Im übrigen hätte der Kläger die Zahlungen in den bei Spruchkörpern anhängigen Fällen auch unter Vorbehalt des Ergebnisses der gerichtlichen Überprüfung leisten können, so dass die Zahlungen kassenwirksam geworden wären und im Verteilungsschlüssel hätten berücksichtigt werden können. Es komme hinzu, dass nach der damaligen Gesetzeslage keine Benachteiligung vorgelegen habe, da ein Ausgleich im Zeitpunkt der tatsächlichen Auszahlung der Kosten nach Abschluss der schwebenden Verfahren eingesetzt hätte. Dass ein Kostenausgleich durch die Änderung des § 89 d SGB VIII zum 1. Juli 1998, durch die die Kostenerstattungspflicht den Ländern zugewiesen worden war, im Falle des Klägers tatsächlich nicht mehr habe erfolgen können, könne jedoch nicht dazu führen, dass dies über die Verteilungsschlüssel aller Träger der Jugendhilfe korrigiert werde. Dass ein landesinterner Kostenausgleich" durch die Gesetzesänderung nicht möglich sei, könne nicht über das Verfahren des § 89 d SGB VIII a.F. gelöst werden. Soweit sich die Klage gegen den Widerspruchsbescheid vom 9. März 2000 richte, sei sie unbegründet. Es sei schon zweifelhaft, ob den Einzelbestimmungen Verwaltungs- aktqualität zukomme. Jedenfalls seien die Bestimmungen aber materiell rechtmäßig. Schließlich sei auch der Hilfsantrag unbegründet.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe Mit Einverständnis der Beteiligten konnte die Kammer ohne mündliche Verhandlung entscheiden (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Klage hat insgesamt keinen Erfolg.

Soweit die Klage darauf gerichtet ist, die Beklagte unter Aufhebung der dem Kläger gegenüber im Jahre 1997 getroffenen 515 Kostenbestimmungen zu verpflichten, ihn unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, ist diese teils unzulässig, teils unbegründet.

Bei den einzelnen Kostenbestimmungen handelt es sich um Verwaltungsakte im Sinne von § 31 SGB X. Durch die Kostenbestimmungen weist die Beklagte auf der Grundlage des von ihr erstellten jährlichen Verteilungsschlüssels dem jeweiligen überörtlichen Träger der Jugendhilfe konkrete Kostenerstattungsfälle zu. Hierdurch trifft sie eine Regelung mit Außenwirkung gegenüber dem als erstattungspflichtig bezeichneten überörtlichen Jugendhilfeträger,

vgl. Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 1. Oktober 1992 - 12 CZ 91.3802 -, Fürsorgerechtliche Entscheidungen der Verwaltungs- und Sozialgerichte (FEVS) Bd. 43, S. 400, 402 zur Kostenbestimmung des überörtlichen Sozialhilfeträgers gemäß § 108 BSHG.

Es ergibt sich auch nichts anderes daraus, dass das BVA bei der Bestimmung des erstattungspflichtigen überörtlichen Trägers der Jugendhilfe die Aufgaben einer Schiedsstelle wahrnimmt (§ 89 d Abs. 2 Satz 3 SGB VIII). Denn die Kostenbestimmung wird nicht in einem schiedsrichterlichen Verfahren i.S.v. §§ 1025 ff. ZPO getroffen, sondern durch das BVA als eine mit hoheitlichen Befugnissen ausgestattete Behörde. Als solche ist sie berufen, den erstattungspflichtigen Träger mit Rechtswirkung nach außen zu bestimmen,

vgl. Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Urteil vom 27. August 1998 - 16 A 3477/97 -, NWVBl. 1999, 144.

Die Klage ist teilweise wegen fehlender Durchführung eines ordnungsgemäßen Vorverfahrens im Sinne von § 68 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) unzulässig, da der Kläger bei der Anfechtung von 143 der 515 Kostenbestimmungen des Jahres 1997 die Widerspruchsfrist versäumt hat und Wiedereinsetzungsgründe nicht ersichtlich sind.

143 der Kostenbestimmungen sind bestandskräftig und damit unanfechtbar geworden. Der am 8. Juni 1998 eingelegte Widerspruch des Klägers war in 143 Fällen verfristet, weil ihm diese in der Zeit vom 2. Januar bis 30. Mai 1997 bekanntgegeben wurden. Der Kläger hat in diesen 143 Fällen innerhalb der gemäß § 70 Abs. 1 und 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 VwGO geltenden Jahresfrist aber keinen Widerspruch eingelegt.

Im Hinblick auf die übrigen 372 Kostenbestimmungen ist die Bescheidungsklage unbegründet. Die Kostenbestimmungen sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO). Für eine Verpflichtung der Beklagten zur Bescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts ist kein Raum.

Die Beklagte hat bei der Erstellung des Verteilungsschlüssels für das Jahr 1997, der die Entscheidungsgrundlage für den Erlass der 515 Kostenbestimmungen an den Kläger darstellte, zu Recht nur die den überörtlichen Jugendhilfeträgern im vorangegangenen Haushaltsjahr tatsächlich erstatteten Kosten berücksichtigt. Entgegen der Ansicht des Klägers war die Beklagte nicht verpflichtet, zusätzlich auch die fiktiven" Kostenerstattungsfälle des vorangegangenen Haushaltsjahres, d.h. diejenigen zugewiesenen Kostenerstattungsfälle bei der Erstellung des Verteilungsschlüssels heranzuziehen, in denen der Kläger eine Zahlung wegen ungeklärter Rechtsfragen abgelehnt hatte und deren Klärung erst in der Zukunft nach Abschluss anhängiger Verfahren vor Gerichten- und Spruchstellen erfolgen würde.

§ 89 d Abs. 2 Satz 2 SGB VIII a. F. schreibt dem BVA vor, dass es bei der Erstellung des jährlichen Verteilungsschlüssels

die Einwohnerzahl und die Belastungen, die sich im vorangegangenen Haushaltsjahr nach den Absätzen 1 und 2 und nach §§ 6, 88 Abs. 1 ergeben haben, zu berücksichtigen [hat]."

Hierbei sind unter den Belastungen, die sich im vorangegangenen Haushaltsjahr ergeben haben, nur die tatsächlichen, kassenwirksam gewordenen Kosten zu verstehen.

Es wäre zwar grundsätzlich denkbar und wohl noch vom Wortlaut der Norm gedeckt, unter Belastungen neben den tatsächlichen Kostenerstattungen auch Kostenerstattungsverpflichtungen zu fassen, die einem überörtlichen Jugendhilfeträger bereits durch die vom BVA getroffenen Kostenbestimmungen entstehen. Dem steht im vorliegenden Fall aber zum einen bereits entgegen, dass die jeweiligen Kostenbestimmungen vom Kläger selbst angefochten worden sind und daher - bis zu einem für ihn negativen Ausgang der anhängigen Verfahren - keine verbindliche Schuldverpflichtung bewirken können. Zum anderen wäre eine Auslegung des Begriffs Belastungen", der über die tatsächlich erstatteten Kosten hinausginge, mit dem erkennbaren Sinn und Zweck der Regelung unvereinbar. Dieser liegt darin, einen einfachen, zügigen und gerechten Kostenausgleich zwischen den überörtlichen Jugendhilfeträgern zu schaffen. Eine Berücksichtigung der schwebenden" oder fiktiven" Kosten würde jedoch zu komplizierten mehrfachen Nachberechnungen für sämtliche Kostenerstattungsbestimmungen der überörtlichen Träger führen, die das Berechnungsverfahren intransparent und schwerfällig machen und einen Zustand der Rechtssicherheit geradezu verhindern würde. Dies würde dem Gesetzeszweck evident zuwiderlaufen.

Für eine Berücksichtigung der fiktiven" Kosten als Belastung im Sinne des § 89 d Abs. 2 SGB VIII a.F. spricht auch nicht die Überlegung des Klägers, er werde im Fall des Unterliegens in den anhängigen Verfahren überproportional belastet. Denn der Kläger wäre umgekehrt im Falle des Obsiegens überproportional entlastet. Und während im Falle des Unterliegens die mit den abschließenden Gerichtsentscheidungen zu leistenden Kostenerstattungen im (hypothetisch fortgeführten) Konzept des Ausgleichssystems Berücksichtigung gefunden hätten, könnte die Bevorteilung im Falle des Obsiegens von dem System nicht ohne besondere Ausgleichsregelungen kompensiert werden. Das liefe aber auf nichts anderes als auf die Möglichkeit eines "Rosinenpickens" durch Klageerhebung hinaus.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der Erwägung des Klägers, dass die in § 89 d Abs. 2 Satz 2 SGB VIII a.F. genannten Kriterien für die Erstellung des Verteilungsschlüssels nicht abschließend und die 372 Kostenbestimmungen damit bereits wegen Nichtausübung eines bestehenden Ermessens der Beklagten rechtswidrig seien.

Es kann dahinstehen, ob die Regelung der Beklagten einen Ermessensspielraum für die Berücksichtigung weiterer, nicht genannter Kriterien gibt. Selbst wenn man einen solchen Ermessensspielraum bejahte und es der Beklagten also gestattet wäre, weitere Kriterien heranzuziehen, dürfte sie keine fiktiven" Kosten zugrundezulegen. Die ausdrückliche zwingende Festlegung des Gesetzgebers, neben der Einwohnerzahl" die Belastungen, die sich im vorangegangenen Haushaltsjahr [...] ergeben haben", heranzuziehen, beinhaltet gleichzeitig ein Verbot der Berücksichtigung nicht kassenwirksam gewordener Kosten. Denn fiktive" Kosten sind kein weiteres Kriterium, auf das sich ein etwaiger Ermessensspielraum erstrecken könnte, sondern hebeln in ihrer Eigenschaft als Gegenteil der tatsächlichen Kosten die zwingende gesetzliche Anordnung gleichsam aus.

Auch die Beendigung des kostenausgleichenden Verteilungssystems durch die Änderung des § 89 d SGB VIII zum 1. Juli 1998 kann bei der Auslegung der Norm in ihrer bisher geltenden Fassung keine Auswirkungen haben. Zwar ist es für den Kläger in seiner besonderen Situation zugegebenermaßen misslich, dass er aufgrund der Zahlungsverweigerungen in der Vergangenheit in dem jeweiligen Folgejahr verhältnismäßig viele neue Kostenerstattungsfälle zugewiesen bekam und sich nunmehr nach dem negativen Ausgang der Gerichtsverfahren einer erheblichen Zahlungsverpflichtung gegenübersieht, die sich in den Folgejahren nicht mehr ausgleichen konnte und kann; dementsprechend war der Kläger in der Rückschau gegenüber den zahlenden überörtlichen Jugendhilfeträgern überbelastet. Wird eine gesetzliche Ausgleichsregelung für die Zukunft aufgehoben, kann das indes nicht zu einer rückwirkenden Änderung der Auslegung der nun nicht mehr geltenden Gesetze führen. Die negative Kostenfolge hat der Kläger zum einen selbst herbeigeführt; zum anderen hätte der Kläger in den streitigen Erstattungsfällen auch die Möglichkeit gehabt, die Kosten zunächst unter Vorbehalt des Ausgangs der Gerichts- und Spruchstellenverfahren zu zahlen und diese so kassenwirksam werden zu lassen.

Schließlich ist auch kein Verstoß gegen Art. 3 GG ersichtlich. Nicht nur der Kläger, sondern auch alle übrigen überörtlichen Träger der Jugendhilfe konnten mit Eintritt der Gesetzesänderung und der damit verbundenen Verlagerung der Kostenerstattungspflicht auf die Länder keinen Endausgleich mehr erlangen.

Soweit der auf die Erhebung einer Verpflichtungsklage gerichtete Antrag auf die Aufhebung des Verteilungsschlüssels des Jahres 1997 gerichtet ist, ist diese Klage unzulässig. Bei dem Verteilungsschlüssel handelt es sich nämlich nicht um einen Verwaltungsakt im Sinne von § 31 SGB X, weil die Beklagte hierdurch keine Regelung mit Außenwirkung getroffen hat. Vielmehr handelt es sich um ein bloßes Verwaltungsinternum, auf dessen Grundlage die Beklagte die Kostenbestimmungen für jeden einreisenden unbegleiteten minderjährigen Ausländer, der die Voraussetzungen erfüllt, im Einzelfall trifft, wobei dahinstehen kann, ob der Verteilungsschlüssel hier konkret zur Handhabung eines etwaigen Beurteilungsspielraums oder zur Ausfüllung eines etwaigen Ermessensspielraums herangezogen wird. Eine Regelung mit Außenwirkung gegenüber dem Kläger wurde erst durch die einzelnen Kostenbestimmungen getroffen.

Unzulässig ist schließlich auch die hilfsweise erhobene allgemeine Leistungsklage. Dieser Klage fehlt die Klagebefugnis, da der Kläger durch den Verteilungsschlüssel noch nicht in seinen Rechten verletzt worden ist. Eine Verletzung eigener Rechte ist erst mit Erlass der Kostenbestimmungen möglich.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 188 Satz 2 VwGO.