Verwaltungsgericht Köln, 25 L 835/01

G r ü n d e

Der nach § 80 Abs. 5, Abs. 6 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) zulässige Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage (25 K 1490/01) gegen den Kostenbescheid der Antragsgegnerin vom 13. Oktober 2000 in der Fassung des Widerspruchsbescheides vom 25. Januar 2001 betreffend das Präparat "B. " anzuord- nen,

ist nicht begründet.

Gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 i. V. m. § 80 Abs. 4 Satz 3 VwGO kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Anfechtungsklage gegen die Anforderung öffentlicher Abgaben und Kosten anordnen, wenn ernstliche Zweifel an der Rechtmäßigkeit des angegriffenen Verwaltungsakts bestehen oder wenn die Vollziehung für den Abgaben- oder Kostenpflichtigen eine unbillige, nicht durch überwiegende öffentliche Interessen gebotene Härte zur Folge hätte. Ernstli- che Zweifel liegen nach der ständigen Rechtsprechung der mit Abgabensachen be- fassten Senate des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), der das erkennende Gericht folgt, dann vor, wenn aufgrund summari- scher Prüfung der Sach- und Rechtslage ein Erfolg des Rechtsbehelfs oder Rechts- mittels im Hauptsacheverfahren wahrscheinlicher als ein Misserfolg ist.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 17. März 1994 - 15 B 3022/93 -, Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblät ter (NWVBl.) 1994, S. 337.

Mit dem Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Widerspruch und Klage bei der Anforderung von öffentlichen Abgaben bezweckt der Gesetzgeber die Sicherstel- lung des stetigen Zuflusses von Finanzmitteln für die öffentlichen Haushalte, aus de- ren Aufkommen die Gegenleistung für die umstrittene Abgabe im Zeitpunkt ihrer Gel- tendmachung regelmäßig bereits erbracht oder alsbald zu erbringen ist. Er hat damit für diesen Bereich das öffentliche Interesse an einem Sofortvollzug generell höher bewertet als das private Interesse an einer vorläufigen Befreiung von der Leistungspflicht. Dieser gesetzgeberischen Wertung entspricht es, dass Abgaben im Zweifel zunächst zu erbringen sind und dass das Risiko, im Ergebnis möglicherweise zu Unrecht in Vorleistung treten zu müssen, den Zahlungspflichtigen trifft. Unzumut- bare, mit dem Gebot der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes nicht vereinbare Erschwernisse ergeben sich dadurch nicht. Durch eine vorläufige, zu Unrecht er- brachte Zahlung eintretende wirtschaftliche Nachteile werden durch Rückzahlung der Abgabe weitestgehend ausgeglichen; es werden somit keine irreparablen Verhältnis- se geschaffen. Ist im Einzelfall dennoch eine unbillige Härte zu erwarten, bietet § 80 Abs. 4 Satz 3 zweite Alternative VwGO die Möglichkeit, die Vollziehung auszusetzen.

Im Aussetzungsverfahren richtet sich die Intensität der gerichtlichen Prüfung des Streitstoffes nach den Gegebenheiten des vorläufigen Rechtsschutzes. Deshalb sind vornehmlich solche Einwände zu berücksichtigen, die der Rechtsschutz Suchende selbst gegen die Rechtmäßigkeit des Kostenbescheides geltend macht, es sei denn, dass sich sonstige Mängel bei summarischer Prüfung als offensichtlich darstellen. Ferner können weder aufwändige Tatsachenfeststellungen getroffen werden noch sind schwierige Rechtsfragen abschließend zu klären.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. März 1994, a. a. O..

Bei Anlegung dieses Maßstabes ist die Rechtmäßigkeit des angefochtenen Kostenbescheides für die Nachzulassung eines Arzneimittels nicht ernstlich zweifelhaft. Die Antragsgegnerin hat den angefochtenen Kostenbescheid auf § 33 Abs. 1 und 2 Arzneimittelgesetz (AMG) i. V. m. der Kostenverordnung für die Zulassung von Arzneimitteln und Medizinprodukten vom 16. September 1993 (BGBl. I S. 1634) in der Fassung der Änderungsverordnung vom 23. Dezember 1998 (BGBl. I S. 4054), - im Folgenden: KostVO - gestützt. Nach § 5 Abs. 1 Nr. 4a Buchstabe bb KostVO ist für die hier einschlägige Verlängerung einer Zulassung nach § 105 Abs. 3 AMG eine nach § 6 um 20% ermäßigte Gebühr von 12.160,00 DM zu erheben; hinzu kommen Auslagen gemäß § 10 KostVO, hier in Höhe von 125,00 DM.

Ob der Anspruch auf Zahlung von Kosten gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 Verwaltungskostengesetz (VwKostG) eventell verjährt und damit erloschen ist (§ 20 Abs. 1 Satz 3 VwKostG), wie die Antragstellerin meint, oder ob mit der Antragsgegnerin wegen Satz 2 derselben Vorschrift davon auszugehen ist, dass nur ein fälliger Anspruch verjähren kann, ist im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht abschließend zu klären. Der Wortlaut des § 20 Abs. 1 VwKostG ist insoweit nicht eindeutig, insbesondere ist die Frage, in welchem Verhältnis § 20 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 VwKostG zueinander stehen, allein aus dem Wortlaut nicht zu beantworten und in der Rechtsprechung bisher nicht ab- schließend geklärt,

so etwa ausdrücklich offen gelassen in OVG NRW, Beschluss vom 30. November 1988 - 9 A 1129/88 -, Bl. 9 des Urteilsabdrucks; für eine Verjährung VG Berlin, Urteil vom 23. November 2000 - 14 A 452.98 - (nicht rechtskräftig).

Auch die systematische Auslegung führt bei der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nur möglichen und gebotenen summarischen Prüfung nicht dazu, dass mit überwiegender Wahrscheinlichkeit von einer Verjährung der Kostenschuld auszugehen wäre. Ob aus § 11 VwKostG, wonach für das Entstehen der "Gebührenschuld" bei antragsgebundenen Amtshandlungen der Antragseingang maßgeblich ist, zwingend gefolgert werden muss, dass eine Gebührenforderung, die erst mehr als vier Jahre nach Antragstellung geltend gemacht wird, stets gemäß § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG verjährt ist, wenn die beantragte Amtshandlung nicht binnen vier Jahren abgelehnt oder vorgenommen worden ist,

so (ohne nähere Begründung) Gerhardt/Schlabach, Verwaltungs kostenrecht, Stand: November 1999, § 20 VwKostG, Rz 8; so auch das gerichtsbekannte Gutachten von Prof. Dr. P. vom April 1997,

erscheint fraglich und liegt jedenfalls nicht derart auf der Hand, dass ein Erfolg der Klage wahrscheinlicher wäre als ihr Misserfolg. Der systematische Zusammenhang mit § 20 Abs. 3 VwKostG könnte dafür sprechen, dass der "Anspruch auf Zahlung von Kosten" (§ 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG) nur ein bereits in einem Kostenbescheid festgesetzter Anspruch sein kann,

so im Ergebnis Kloesel/Cyran, Arzneimittelrecht, Stand: Mai 2000, § 33 AMG, Anm. 14,

weil die in § 20 Abs. 3 VwKostG aufgeführten Tatbestände der Verjährungsunterbrechung (insbesondere die Aussetzung der Vollziehung, der Zahlungsaufschub oder die Stundung) eine vorherige Kostenfestsetzung voraussetzen. Auch aus § 20 Abs. 6 VwKostG könnten sich Anhaltspunkte dafür ergeben, dass die Verjährungsregelung in diesem Sinne zu verstehen ist, weil § 20 Abs. 6 VwKostG auf Ansprüche aus einer Kostenentscheidung ("Ansprüche aus ihr") abstellt.

Schließlich lassen sich auch aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift bei summarischer Prüfung keine hinreichenden Anhaltspunkte dafür entnehmen, dass mit § 20 Abs. 1 Satz 1 VwKostG eine "absolute" Verjährung innerhalb von vier Jahren ab Antragseingang (bei antragsgebundenen Amtshandlungen),

so Gutachten Prof. Dr. P. ,

eingeführt werden sollte; die Begründung des Bundesrats in seiner Stellungnahme zum Regierungsentwurf des Verwaltungskostengesetzes,

vgl. BT-Drs. VI/330, Anlage 2,

auf der die Änderung des Regierungsentwurfs im Gesetzgebungsverfahren beruhte, ist insoweit wenig ergiebig.

Die Kammer hält den Ausgang des Hauptsacheverfahrens ebenfalls für offen, soweit die Beteiligten darüber streiten, ob der Kostenforderung - ihr weiteres Bestehen unterstellt - die Gebührensätze nach der Kostenverordnung in der seit dem 01. Januar 1999 geltenden Fassung zugrunde gelegt werden dürfen, oder ob die Kostenverordnung für die Zulassung von Arzneimitteln in der bei Antragseingang geltenden Fassung anzuwenden ist. Maßgeblich für die rechtliche Beurteilung sind die in der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Grundsätze über das rückwirkende Inkraftsetzen von Rechtsnormen,

vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 23. März 1971 - 2 BvL 2/66 u.a. -, BVerfGE 30, 367/386; Beschluss vom 14. Mai 1986 - 2 BvL 2/83 -, BVerfGE 72, 200/242 ff.; Beschluss vom 3. Dezember 1997 - 2 BvR 882/97 -, BVerfGE 97, 67/78 f.

Die rückwirkende Erhöhung von Gebührensätzen dürfte danach jedenfalls nicht generell ausgeschlossen sein,

vgl. z.B. Niedersächsisches Verwaltungsgericht, Urteil vom 16. März 1999 - 11 L 1429/98 -.

Soweit es - wie hier - um antragsgebundene Amtshandlungen geht, dürfte auch die Vorschrift des § 11 VwKostG, die auf den Antragseingang abstellt, nicht generell der rückwirkenden Erhöhung eines Gebührensatzes entgegen stehen,

so auch OVG NRW, Urteil vom 24. Juni 1998 - 9 A 2976/97 -, Bl. 25, 26 des Urteilsabdrucks, zu § 11 GebG NRW a.F., wonach darauf abzustellen ist, ob das "Entstehen einer durch die Antragstellung begründeten Vertrauensposition in verfassungsrechtlich zulässiger Wei- se verhindert" worden ist.

Im Hauptsacheverfahren wird der Frage nachzugehen sein, ob mit dem vor 1999 gestellten Antrag auf Verlängerung der Zulassung unter den besonderen Gegebenheiten des Arzneimittelrechts eine geschützte Vertrauensposition hinsichtlich der Höhe der Gebühr entstehen konnte, oder ob die Antragstellerin mit einer Gebührenerhöhung im Laufe des Nachzulassungsverfahrens rechnen musste. Dabei wird auch zu prüfen sein, ob sich aus § 33 Abs. 2 AMG insoweit Besonderheiten ergeben, als für die Höhe der Gebühren maßgeblich auf den Aufwand für das Zulassungsverfahren abgestellt wird; dieses Verfahren ist im Arzneimittelgesetz als ein mehrstufiges, sich über einen längeren Zeitraum erstreckendes Verfahren angelegt mit der Folge, dass Personal- und Sachkosten sich im Laufe des Verwaltungsverfahrens in aller Regel erhöhen.

Der Einwand, es verstoße gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 3 Abs. 1 Grundgesetz), dass die Nachzulassungen (Verfahren nach § 105 AMG) - anders als nach den früher geltenden Fassungen der Kostenverordnung - nunmehr von der die alten Gebührensätze für anwendbar erklärenden Übergangsregelung ausgenommen worden sind (vgl. § 11 Abs. 1 und 2 KostVO), kann dem Antrag auf Aussetzung der Vollziehung ebenfalls nicht zum Erfolg verhelfen. Denn differenzierte Übergangsregelungen für unterschiedliche Amtshandlungen sind grundsätzlich gerechtfertigt, sofern dem keine sachwidrigen Erwägungen zugrunde liegen. Die Antragsgegnerin macht hierzu in Verfahren der vorliegenden Art geltend, die Gebührenerhöhung für das Nachzulassungsverfahren beruhe darauf, dass sich gerade in diesem Bereich eine deutliche Kostenunterdeckung ergeben habe. Dies stellt einen sachlichen Grund für eine differenzierte Übergangsregelung dar, von dem jedenfalls im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes auszugehen ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Festsetzung des Streitwertes beruht auf §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 Satz 1 GKG und entspricht nach der ständigen Rechtsprechung des OVG NRW in Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes (in Abgabensachen) einem Viertel des streitigen Betrages.