Verwaltungsgericht Köln, 21 K 1159/99

T a t b e s t a n d

Die Kläger sind jugoslawische Staatsangehörige. Sie bezogen zusammen mit den zwei gemeinsamen am 21.01.1993 und am 12.09.1994 geborenen Kindern Leistungen zum Lebensunterhalt nach den Bestimmungen des Asylbewerberleistungsgesetzes - AsylbLG -, als die Beklagte den Kläger mit Bescheid vom 16.06.1997 erstmals zur Aufnahme einer gemeinnützigen und zusätzlichen Arbeit im Bereich des sogenannten "City Service" zwecks Reinigung von öffentlichen Anlagen, Schulhöfen, Kindergärten und Friedhöfen etc. aufforderte. Die regelmäßigen Arbeitszeiten wurden ausgewiesen und es wurde festgelegt, dass für die geleistete Arbeit eine Aufwandsentschädigung in Höhe von 2,00 DM geleistet werden sollte. Der Kläger wurde darauf hingewiesen, dass im Fall des unentschuldigten Fernbleibens eine Leistungskürzung erfolgen würde. Die Klägerin wurde ihrerseits erstmals mit Bescheid vom 25.03.1998 zur Aufnahme einer entsprechenden Tätigkeit aufgefor- dert.

Mit Bescheid vom 10.09.1998 forderte die Beklagte den Kläger - erneut - auf gemeinnützige Arbeit zu leisten, benannte eine konkrete Arbeit und wies den Kläger nunmehr auf eine sofortige Leistungseinstellung erfolgen hin. Mit Bescheid vom 08.10.1998 wurde auch die Klägerin - ebenfalls unter Androhung der Einstellung der Leistungen - erneut zur Aufnahme eine konkret bezeichneten Arbeit aufgefordert.

Mit Bescheid vom 07.10.1998 stellte die Beklagte die Hilfeleistungen an den Kläger ab dem 01.11.1998 ein und führte zur Begründung aus, der Kläger sei dahingehend belehrt worden, dass bei unbegründeter Ablehnung einer Tätigkeit kein Leistungsanspruch nach dem AsylbLG bestehe. Gründe, aufgrund derer die Aufnahme der gemeinnützigen Arbeit nicht möglich gewesen sei, habe er entweder nicht genannt oder aber nicht nachgewiesen.

Im Folgenden forderte die Beklagte die Klägerin mit Bescheid vom 19.10.1998 - unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung - zum dritten Mal auf, gemeinnützige Arbeit zu leisten. Auf Grund ihres Fernbleibens stellte die Beklagte die Hilfeleistung mit Bescheid vom 28.10.1998 auch gegenüber der Klägerin ab dem 01.11.1998 ein.

Mit Schreiben vom 06.11.1998 - eingegangen bei der Beklagten am 09.11.1998 - teilten die Kläger dem Beklagten unter anderem mit, dass nur die Kinder Sozialhilfe bekämen und dass, sollte das nicht abgeändert werden, dies als Nötigung betrachtet werden müsse.

Am 12.01.1999 erhoben die Kläger - ausdrücklich - Widerspruch gegen die Einstellungsbescheide des Beklagten und führten zur Begründung im Wesentlichen aus, es sei unberücksichtigt geblieben, dass die Klägerin zwei minderjährige Kinder zu versorgen habe und diese nicht allein lassen könne.

Mit Widerspruchsbescheid vom 18.01.1999 wies die Beklagte den Widerspruch der Kläger als unzulässig zurück.

Die Kläger haben am 16.02.1999 Klage erhoben und zur Begründung im Wesentlichen ausgeführt, dass das Schreiben vom 06.11.1998 als Widerspruch ausgelegt werden müsse. Auch fehle es insbesondere hinsichtlich der Kinderbetreuung an einer Ermessensabwägung von Seiten der Beklagten.

Die Kläger beantragen,

die Beklagte unter Aufhebung ihrer Bescheide vom 7. und 28.10.1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18.01.1999 zu verpflichten, über die Gewährung von Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz für die Zeit vom 01.11.1998 bis 31.1.1999 neu zu entscheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Ausweislich eines in den Verwaltungsvorgängen der Beklagten befindlichen Vermerks vom 08.10.1998 nehmen die Kinder der Kläger einen Kindertagesstättenplatz mit einer Betreuung auch über den Mittag in Anspruch.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der Gerichtsakten zu den Verfahren 21 K 0000/98, 21 K 0000/98 sowie 21 L 00/99 und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage ist zulässig und begründet.

Die Bescheide vom 7. und 28.10.1998 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 18.01.1999 sind rechtswidrig. Die Kläger haben einen Anspruch auf Neubescheidung über die Gewährung von Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz für die Zeit vom 01.11.1998 bis 31.1.1999, § 113 Abs. 5 Satz 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - .

Die mit Bescheid vom 7. und 28.10.1998 auf der Grundlage von § 5 Abs. 4 AsylbLG angeordnete vollständige Einstellung der Leistungen nach dem AsylbLG ist fehlerhaft, weil es an einer - erkennbaren - Ermessensausübung der Beklagten hinsichtlich des Ob und des Wie einer Leistungsgewährung fehlt. Denn bei einem Verlust des Anspruchs auf Leistungen nach § 5 Abs. 4 Satz 2 AsylbLG steht die Weitergewährung von Leistungen im pflichtgemäßen Ermessen der Behörde.

Nach § 5 Abs. 4 Satz 1 AsylbLG sind arbeitsfähige, nicht erwerbstätige und der Schulpflicht unterliegende Leistungsberechtigte zur Wahrnehmung einer zur Verfügung gestellten Arbeitsgelegenheit verpflichtet. Nach Abs. 4 Satz 2 dieser Bestimmung besteht bei unbegründeter Ablehnung einer derartigen Tätigkeit kein Anspruch auf Leistungen nach dem AsylbLG. Der Leistungsberechtigte ist vorher entsprechend zu belehren, § 5 Abs. 4 Satz 3 AsylbLG.

Die Voraussetzungen für einen Anspruchsverlust der Kläger gemäß § 5 Abs. 4 AsylbLG liegen vor. Die Kläger sind vor Erlass der Einstellungsbescheide - mehrfach - zu einer bestimmten gemeinnützigen Tätigkeit aufgefordert worden. Ihnen ist ferner jeweils die sich aus einer unberechtigten Arbeitsverweigerung ergebende rechtliche Konsequenz der Leistungskürzung bzw. seit der Neufassung des § 5 Abs. 4 Satz 2 AsylbLG durch Art. 1 Nr. 3 des 2. Änderungsgesetzes zum AsylbLG vom 25.08.1998 - BGBl. I S. 2505 - die der Leistungseinstellung aufgezeigt worden. An den Kläger ergingen Arbeitsaufforderungen mit Bescheid vom 16.06.1997 und mit Bescheid vom 10.09.1998. Es kann in diesem Zusammenhang dahinstehen, ob und inwieweit diese Bescheide - auch - eine belastende Regelungswirkung hinsichtlich des Klägers entfalten, da sie jedenfalls unangefochten geblieben sind und insoweit als bestandskräftig anzusehen wären. Diesbezüglich wird auf die Ausführungen der Kammer im Beschluss vom 03.02.1999 - 21 L 81/99 - Bezug genommen. Die Klägerin ist mit angefochtenem Bescheid vom 25.03.1997 - vgl. 21 K 0000/98 - sowie mit zwei weiteren, bestandskräftig gewordenen Bescheiden vom 08.10.1998 und vom 19.10.1998 von der Beklagten zu einer bestimmten, hinreichend konkret bezeichneten, gemeinnützigen und zusätzlichen Arbeit aufgefordert worden. Diesen Arbeitsaufforderungen sind die Kläger im Folgenden nicht nachgekommen und haben auch keine Gründe dargelegt, die einer Arbeitsaufnahme entgegenstehen könnten. Die Arbeitsaufnahme war insbesondere auch der Klägerin - entgegen des vor allem auf sie bezogenen Vortrages - zumutbar im Sinne von § 5 Abs. 3 AsylbLG, denn die Arbeitsgelegenheit war zeitlich und räumlich so ausgestaltet, dass sie auf zumutbare Weise und zumindest auch stundenweise ausgeübt werden konnte. Soweit der Leistungsberechtigte minderjährige Kinder zu versorgen hat, ist hinsichtlich der Frage der Zumutbarkeit im Rahmen von § 5 Abs. 3 AsylbLG, wegen der bestehenden Sachnähe, insbesondere auf die Anforderungen des § 18 Abs. 3 Bundessozialhilfegesetz - BSHG - abzustellen, der in Satz 2 im Hinblick auf die geordnete Erziehung von Kindern bestimmt, dass dem Hilfesuchenden eine Arbeit oder Arbeitsgelegenheit vor allem nicht zugemutet werden darf, soweit dadurch die geordnete Erziehung eines Kindes gefährdet würde. Dies kann für den vorliegenden Fall jedoch gegenwärtig nicht angenommen werden, denn die Klägerin hat bislang keine Gründe vorgebracht, die einer Arbeitsaufnahme entgegenstehen könnten. Der pauschale Hinweis, dass sie ihre beiden minderjährigen Kinder zu betreuen habe, reicht insoweit nicht aus. Denn nach § 18 Abs. 3 Satz 3 HS. 1 BSHG ist die geordnete Erziehung eines Kindes, das das dritte Lebensjahr vollendet hat, in der Regel dann nicht gefährdet, wenn und soweit unter Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse in der Familie des Hilfesuchenden die Betreuung des Kindes in einer Tageseinrichtung oder in Tagespflege im Sinne der Vorschriften des Achten Buches Sozialgesetzbuch sichergestellt ist. Die am 12.09.1994 und am 21.01.1993 geborenen Kinder der Kläger hatten bereits zum Zeitpunkt der ersten Arbeitsaufforderung an die Klägerin das dritte Lebensjahr vollendet und nehmen - ausweislich eines in dem Verwaltungsvorgang der Beklagten befindlichen Vermerkes vom 08.10.1998 - einen Kindertagesstättenplatz in der Evangelischen Kindertagesstätte R. in Anspruch und werden dort auch über Mittag betreut, so dass die Heranziehung der Klägerin insoweit nicht als unzumutbar angesehen werden kann. Eine nähere Darlegung bzw. Angabe weiterer Gründe, warum und in welchen Zeiträumen die vom Beklagten geforderte Arbeitsaufnahme wegen des Erfordernisses der Kinderbetreuung nicht möglich sein sollte, ist trotz des Hinweises der Kammer mit Beschluss vom 03.02.1999 - 21 L 00/99 - und schließlich mit Prozesskostenhilfebeschluss vom 02.10.2001 im vorliegenden Verfahren nicht erfolgt.

Die Kammer ist - entgegen der noch im Beschluss vom 03.02.1999 - 21 L 00/99 - vertretenen Ansicht - der Auffassung, dass der Behörde bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des § 5 Abs. 4 AsylbLG nach dem Wegfall des Anspruchs auf Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz hinsichtlich des Ob sowie des Umfangs und der Form der Weitergewährung von Leistungen Ermessen eingeräumt ist.

Dafür spricht in erster Linie die Zielsetzung des 2. Änderungsgesetzes - ÄndG - zum AsylbLG und in diesem Zusammenhang das Regelungsanliegen des § 5 Abs. 4 Satz 2 AsylbLG. Das 2. ÄndG bezweckte in erster Linie die Angleichung an das BSHG durch die Beseitigung etwaiger in einigen Bereichen bestehender Besserstellungen von Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG im Vergleich zu deutschen Sozialhilfeempfängern und legal in Deutschland lebenden Ausländern (vgl. die allgemeine Begründung zum Gesetzesentwurf des Bundesrates vom 20.03.1998, BT-Drucks. 13/10155, S. 5). In § 5 Abs. 4 Satz 2 AsylbLG wurde diese Zielsetzung dahingehend umgesetzt, dass statt der bisher für den Fall unbegründeter Ablehnung einer Tätigkeit nach § 5 Abs. 1 AsylbLG vorgesehenen teilweisen Kürzung des Geldbetrages nach § 3 Abs. 1 Satz 4 AsylbLG nunmehr ebenfalls - in Entsprechung zu § 25 BSHG - ein Anspruchsausschluss geregelt ist. Dadurch sollte die Besserstellung der Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG im Verhältnis zu den Hilfeempfängern nach dem BSHG beseitigt werden, die dem Ausschlusstatbestand des § 25 BSHG unterfielen. Die Neuregelung des § 5 Abs. 4 Satz 2 AsylbLG knüpft damit eindeutig an die Regelung des § 25 BSHG an, was auch die ausdrückliche Bezugnahme auf § 25 BSHG in der Begründung zur Entwurfsfassung des Gesetzes zeigt (vgl. BT-Drucks. 13/10155, S. 6). Es ist davon auszugehen, dass die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, nach der die Versagung der Hilfe zum Lebensunterhalt keine zwangsläufige Folge der Arbeitsverweigerung ist, sondern vielmehr der Träger der Sozialhilfe bei der Gestaltung der Hilfe und ihrer Anpassung an die Besonderheiten des Einzelfalles freier gestellt wird,

vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Oktober 1983 - 5 C 66/82 -, BVerwGE 68, 97-101,

bekannt war.

Dies kann aber nur bedeuten, dass Entsprechendes auch im Rahmen von § 5 Abs. 4 Satz 2 AsylbLG gewollt war und insbesondere die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 25 BSHG entsprechend Anwendung finden sollte. Denn hätte der Gesetzgeber im Rahmen von § 5 Abs. 4 Satz 2 AsylbLG etwas anderes gewollt, so hätte er dies ausdrücklich regeln bzw. aber zumindest in der Begründung zum Gesetzesentwurf im Zusammenhang mit der Bezugnahme auf § 25 BSHG deutlich machen können. Dies ist unterblieben.

Diesem Verständnis stehen weder der Wortlaut des § 5 Abs. 4 Satz 2 AsylbLG noch etwaige systematische Unterschiede zwischen § 5 AsylbLG und den §§ 18-20, 25 BSHG entgegen. Sofern man in Erwägung ziehen könnte, dass das Fehlen einer dem § 25 Abs. 1 Satz 2 BSHG vergleichbaren Regelung für das Fehlen von Ermessen im Rahmen von § 5 Abs. 4 AsylbLG spricht, ist dieser Überlegung entgegenzuhalten, dass sich auch im Rahmen von § 25 BSHG eine Ermächtigung zur Ausübung von Ermessen nicht unmittelbar aus dem Gesetz ergibt. Denn § 25 Abs. 1 Satz 2 BSHG enthält lediglich eine Bestimmung zur Ermessensbindung bezüglich der Bemessung von Regelsatzleistungen auf einer "ersten Stufe", nach der nicht mehr als 75 % der Regelsatzleistungen gewährt werden dürfen. Aber auch wenn man § 25 Abs. 1 Satz 2 BSHG jedenfalls als einen deutlichen Hinweis auf das Vorhandensein von Ermessen verstehen muss, der der Regelung des § 5 Abs. 4 AsylbLG fehlt, so kann auch daraus nicht das Fehlen eines Ermessensspielraumes im Rahmen von § 5 Abs. 4 AsylbLG geschlossen werden, weil eine vergleichbare Regelung in Anbetracht der unterschiedlichen Ausgestaltungen der Leistungen wenig praktikabel wäre. Im Bereich des AsylbLG wird der notwendigen Bedarf an Grundleistungen in der Regel nach § 3 Abs. 1 AsylbLG durch Sachleistungen gedeckt, denn er kann überhaupt nur in den Fällen der Unterbringung außerhalb von Einrichtungen durch entsprechende Geldleistungen gewährt werden. Aus diesem Grund bietet sich eine solche 25 %- Stufe nicht an, zumal der Barbetrag nach § 3 Abs. 1 Satz 4 AsylbLG eine solche unterschreitet. Im übrigen wäre eine dem § 25 Abs. 1 Satz 2 BSHG entsprechende Regelung im Rahmen von § 5 Abs. 4 AsylbLG auch nicht erforderlich, denn die Regelung des § 3 AsylbLG enthält bereits eine differenzierte Leistungseinteilung, bei der zwischen dem notwendigen Bedarf und dem zusätzlichen Barbetrag unterschieden wird. Damit existiert bereits eine Regelung, die hinreichende An- haltspunkte für eine sachgerechte Ermessensausübung hinsichtlich des Umfangs dennoch zu gewährender Leistungen bietet, so dass es allein deshalb einer zusätzli- chen Regelung nicht mehr bedurfte.

Etwaige strukturelle Unterschiede zwischen § 5 AsylbLG und §§ 18-20, 25 BSHG, die sich daraus ergeben, dass Letzteren ein Hilfecharakter zuerkannt wird, darauf gerichtet, die Eingliederung des Hilfesuchenden in den Arbeitsprozess zu ermöglichen und zu erleichtern, während es sich bei § 5 AsylbLG um einen Teil des Aufenthalts- und Niederlassungsrechts für die dem AsylbLG unterfallenden Ausländer handelt (vgl. Deibel, ZFSH/SGB 1998, 707, 709), führen zu keiner anderen Bewertung der Ermes- sensfrage, da diese für eine Schlechterstellung der Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG im Verhältnis zu den Leistungsberechtigten nach dem BSHG keine sachliche Rechtfertigung im Sinne von Art. 3 Abs. 1 GG bieten. Von daher stünde dieser Überlegung bereits die Möglichkeit einer - anderslautenden - verfassungskonformen Auslegung entgegen. Im übrigen steht dieser Überlegung aber gerade die Zielrichtung der Gesetzesänderung entgegen, denn in der Begründung zum Gesetzesentwurf wird ausdrücklich auf das Ziel der Gleichstellung hingewiesen. Der Ausschluss von Ermessen hätte jedoch eine Schlechterstellung der Leistungsberechtigten nach dem AsylbLG zur Folge. Der Umstand, dass diese Hilfesuchenden vielfach keine Möglichkeit haben, ihren notwendigen Lebensunterhalt anderweitig zu decken, spricht zudem dafür, dass hier der im Menschenwürdegrundsatz - Art. 1 Abs. 1 GG - und dem Sozialstaatsprinzip - Art. 20 Abs. 1 GG - fußende Fürsorgegedanke jedenfalls nicht minder Geltung erlangen darf. Dies kommt auch in der Begründung zum Gesetzesentwurf zum Ausdruck, wenn ausgeführt wird, "Im Einzelfall kann die nach den Umständen unabweisbare Hilfe gewährt werden" (vgl. BT-Drucks. 13/10155, S. 6).

Darüber hinaus spricht dieser Hinweis auch dafür, dass eine auf § 5 Abs. 4 Satz 2 AsylbLG gestützte Leistungseinstellung nicht der Regelfall sein soll. Somit handelt es sich bei § 5 Abs. 4 Satz 2 AsylbLG nicht um eine sogenannte Sollvorschrift, bei der nur bei dem Vorliegen eines Ausnahmefalles eine Ermessensausübung hinsichtlich einer Leistungsgewährung trotz des gesetzlichen Anspruchsverlustes in Betracht käme, mit der Folge, dass es auch nur in dieser Sonderkonstellation der Darlegung der Ermessenserwägungen bedürfte. Dem steht ferner der Fürsorgegedanke entgegen. Bereits der Gesetzgeber hat in einer dem AsylbLG in seiner ursprünglichen Fassung beigefügten Begründung die Berücksichtigung fürsorgerechtlicher Aspekte im Rahmen der Leistungsgewährung nach dem AsylbLG betont. In dieser Begründung heißt es, "Die fürsorgerischen Gesichtspunkte der Leistungen an Asylbewerber bleiben allerdings gewahrt"; weiter heißt es dort, "Der vorgesehene Umfang der Leistungen ist im Hinblick auf die Ziele der Neuregelung für eine vorübergehende Zeit zumutbar und ermöglicht ein Leben, das durch die Sicherung eines Mindestunterhaltes dem Grundsatz der Menschenwürde gerecht werden soll (Begründung zum Gesetzesentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und FDP vom 02.03.1993, BT-Drucks. 12/4451 S. 5, 6). Dieser Fürsorgeaspekt gebietet es, die Einstellung von Leistungen nicht als Regelfall anzusehen. Vielmehr legen die verfassungsrechtlichen Anforderungen dem Hilfeträger die Pflicht auf, in jedem Fall neu zu berücksichtigen, dass den §§ 1 a, 3, 4 und 6 AsylbLG die Funktion der Existenzsicherung zukommt. In Anlehnung an § 25 Abs. 1 Satz 2 BSHG ist auch im Rahmen von § 5 Abs. 4 AsylbLG eine stufenweise Leistungskürzung, allerdings angepasst an die dargelegten Formen der Leistungen nach dem AsylbLG, naheliegend und sinnvoll. Es spricht vieles dafür, dem Leistungsberechtigten in der Regel Leistungen - zunächst - nur unter Ausschluss des Bargeldbetrages nach § 3 Abs. 2 AsylbLG weiter zu gewähren. Der Fürsorgeaspekt ist des Weiteren Grund dafür, Leistungen nach § 4 AsylbLG insbesondere Akutleistungen nach § 4 Abs. 1 Satz 1 AsylbLG oder auch sonstige zur Sicherung der Gesundheit unerlässliche Leistungen nach § 6 Satz 1 AsylbLG in jedem Fall von einer Leistungskürzung auszunehmen. Ferner wäre in Entsprechung zu § 25 Abs. 3 BSHG zu verhüten, dass unterhaltsberechtigte Angehörige oder andere mit im Haushalt lebende Leistungsberechtigte durch eine verminderte Leistungsgewährung bzw. einer Leistungseinstellung mitbetroffen würden. Schließlich darf auch im Rahmen von § 5 Abs. 4 AsylbLG die verminderte Gewährung bzw. Einstellung der Leistungen kein Dauerzustand sein.

Die Bescheide der Beklagten lassen vorliegend bereits nicht erkennen, dass ihr bewusst war, dass ein Ermessensspielraum überhaupt besteht. Eine Darlegung der Ermessenserwägungen wäre - wie ausgeführt - auch nicht entbehrlich.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1, § 188 Satz 2 VwGO.