Verwaltungsgericht Köln, 19 K 6812/99

T a t b e s t a n d

Die am 20. März 1952 geborene Klägerin steht als Studiendirektorin im Dienst des Beklagten. Sie ist seit langem an der S. Schule , N.------ ring 00, Köln ( ), einer Sonderschule im Bildungsbereich der Sekundarstufe I und der gymnasialen Oberstufe, tätig. Sie unterrichtet dort in der gymnasialen Oberstufe. In der Vergangenheit wurde das Pflichtstundendeputat entsprechend dem von Gymnasiallehrkräften mit 24,5 Stunden bemessen.

Aufgrund eines Berichtes der Bezirksregierung Köln erklärte sich das Ministerium für Schule und Weiterbildung, Wissenschaft und Forschung (MSWWF) des Beklagten durch Erlass vom 17. Dezember 1998 damit einverstanden, die Pflichtstundenzahl aller Lehrkräfte an der S. nach § 3 Abs. 1 S. 2 Nr. 7 der Verordnung zu § 5 Schulfinanzgesetz (VO zu § 5 SchFG) zu bemessen. Danach beträgt die wöchentliche Pflichtstundenzahl 26,5 Stunden, für die Lehrkräfte am Gymnasium dagegen 24,5 Stunden. Mit Verfügung vom 09. Februar 1999 teilte die Bezirksregierung Köln der S. unter Hinweis auf den Erlass des Ministeriums vom 17. Dezember 1998 mit, dass sich die wöchentliche Pflichtstundenzahl der an der Schule tätigen Lehrkräfte nach § 3 Abs. 1 S. 1 Nr. 7 VO zu § 5 SchFG bemesse und demgemäß 26,5 Stunden, im Falle der Vorgriffsstunde 27,5 Stunden betrage. Diese Wochenstundenzahl gelte für alle Lehrkräfte unabhängig vom ausgeübten Lehramt. Gleichzeitig wurde die Schule um entsprechende Unterrichtung aller Lehrkräfte spätestens bis zum 19. Februar 1999 gebeten.

Hiergegen legte die Klägerin mit Schreiben vom 19. Februar 1999 Widerspruch ein, den sie mit Schreiben vom 11. Mai 1999 im Wesentlichen wie folgt begründete: Die Tätigkeit im Bereich der gymnasialen Oberstufe der S. sei unter der Voraussetzung angetreten worden, dass diese Tätigkeit der Tätigkeit an einer gymnasialen Oberstufe einer anderen Schule entspreche. So sei in der Vergangenheit auch verfahren worden und für sie - ebenso wie für die anderen in der gymnasialen Oberstufe tätigen Kollegen - das für Gymnasien geltende Lehrstundendeputat angesetzt worden. Die nunmehr vorgenommene Verschlechterung ignoriere einen in der Vergangenheit erworbenen Besitzstand und führe zu einer Ungleichbehandlung gegenüber Lehrkräften, die anderenorts im Bereich der Sekundarstufe II unterrichtlich tätig seien. Die Einstufung der Schule als "reine" Sonderschule stehe im Gegensatz dazu, dass noch im Lehrereinstellungsverfahren 1997/98 Lehrkräfte eingestellt worden seien, die keinesfalls den Schulformwunsch "Sonderschule" angegeben hätten. Sie - die Klägerin - werde gegenüber den an der Rheinisch-Westfälischen Schule für Hörgeschädigte in Essen tätigen Lehrkräften benachteiligt, die keine Erhöhung des Lehrstundendeputats hätten hinnehmen müssen, weil diese Sonderschule dem berufsbildenden Bereich zugeordnet worden sei.

Die Bezirksregierung Köln wies den Widerspruch durch Widerspruchsbescheid vom 10. August 1999 zurück und führte zur Begründung aus: Der Widerspruch sei unzulässig, weil die Verfügung vom 09. Februar 1999 keinen Verwaltungsaktcharakter habe. Mit dieser Verfügung sei lediglich die innerhalb der Arbeitszeit abzuleistende Pflichtstundenzahl der an der S. tätigen Lehrkräfte verbindlich festgestellt worden, ohne jedoch Außenwirkung für diese Lehrkräfte zu entfalten. Für ein Feststellungsbegehren fehle das erforderliche Feststellungsinteresse. Abgesehen davon sei jedoch der Widerspruch auch unbegründet. Die Bemessung der Pflichtstundenzahl knüpfe an die Schulform an, an der die jeweilige Lehrkraft tätig sei, nicht an deren Lehramtsbefähigung. Dies sei sachgerecht, weil die Anforderungen an den abzuleistenden Unterricht im Wesentlichen von der Schulform mitgeprägt werde. Der Dienstherr habe die S. als Sonderschule eingestuft. Die Schule werde haushaltsrechtlich im Sonderschulkapitel und beim Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik als Sonderschule geführt. Der Umstand, dass in der Vergangenheit die Pflichtstundenzahl unrichtig bemessen worden sei, hindere nicht eine zutreffende Bemessung für die Zukunft. Der Hinweis auf die anderweitige Bemessung der Pflichtstundenzahl an einer vergleichbaren Schule in Essen gehe fehl, weil diese Schule außerhalb des Zuständigkeits- und Verantwortungsbereichs der Bezirksregierung Köln liege.

Mit ihrer rechtzeitig erhobenen Klage verfolgt die Klägerin ihr Begehren weiter. Sie vertieft ihr bisheriges Vorbringen und hebt hervor: Die Bezirksregierung Köln habe in der Vergangenheit stets den "Mischcharakter" der Schule betont und Lehrkräfte aus der für den Gymnasialbereich gebildeten Liste eingestellt. Sie seien zu Studienräten z.A. bzw. Studienräten und nicht etwa zu Sonderschullehrern ernannt worden. Da sie - die Klägerin - "gymnasiale" Arbeit leiste, sei es auch gerechtfertigt, ihr das für die Lehrer an Gymnasien vorgesehene Pflichtstundendeputat von (nur) 24,5 Wochenstunden zuzumessen. Aus der eingeholten Auskunft des MSWWF vom 21. Dezember 1999 ergebe sich aus ihrer - der Klägerin - Sicht im Wesentlichen folgendes: Die Bemessung der Pflichtstundenzahl sei für die Lehrer an der gymnasialen Oberstufe der S. nicht durch Einzelerlass geregelt worden. Die gymnasiale Oberstufe der S. werde wegen ihrer Besonderheiten nicht von § 3 Abs. 1 Nr. 7 VO zu § 5 SchFG erfasst; insoweit sei - wie in der Vergangenheit - die Pflichtstundenzahl nach dem für Lehrer an Gymnasien geltenden Maßstab zu ermitteln. Die im Vergleich zu den Klassen 5 bis 10 an der S. und den Jahrgangsstufen 11 bis 13 an Gymnasien geringere Klassenfrequenz rechtfertige die gegenüber Lehrern an Gymnasien um zwei höhere Pflichtstundenzahl nicht. Sie habe - wie alle in der gymnasialen Oberstufe der S. tätigen Lehrer - einen extrem hohen Arbeitseinsatz im Hinblick auf die Unterrichtsvorbereitung, die Unterrichtsdurchführung, die Leistungskontrollen/Abitur und die Schülerbetreuung zu bewältigen, weil hierbei für jeden einzelnen Schüler auf dessen jeweilige spezielle Körperbehinderung abgestellt werden müsse.

Die Klägerin beantragt,

die Verfügung der Bezirksregierung Köln vom 09. Februar 1999 und deren Widerspruchsbescheid vom 10. August 1999 aufzuheben und festzustellen, dass sich ihre Pflichtstundenzahl ab dem 01. Februar 1999 weiterhin nach der für Lehrer an Gymnasien festgelegten Pflichtstundenzahl von 24,5 (statt 26,5) Stunden bemisst.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er verteidigt die vorgenommene Bemessung der Pflichtstundenzahl und hebt hervor: die Bemessung der Pflichtstundenzahl anhand des für Sonderschulen maßgeblichen Wertes finde ihre Rechtfertigung in der im Vergleich zu Gymnasien geringeren Klassengröße.

Die Kammer hat eine Auskunft des MSWWF zur Bemessung der Pflichtstundenzahl eingeholt; wegen des Ergebnisses wird auf den Inhalt der Auskunft vom 21. Dezember 1999 (Bl. 77 bis 79 der Gerichtsakte) verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf die Gerichtsakten, die im Verfahren 19 K 6811/99 eingereichten Schriftsätze und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO zulässig, weil die Klägerin ein berechtigtes Interesse an der baldigen Klärung der zwischen den Beteiligten umstrittenen Frage hat, welche Zahl an Pflichtstunden sie nach § 3 Abs. 1 VO zu § 5 SchFG - geltend in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. Mai 1997, GV. NW. S. 88, 226, zuletzt geändert durch VO vom 06. März 1999, GV. NRW. S. 74 (abgedruckt in BASS 1999/2000 11 - 11 Nr. 1) - wöchentlich zu unterrichten hat. Dies gilt umsomehr, als die Pflichtstundenzahl für sie in der Vergangenheit günstiger bemessen worden war. Effektiver Rechtsschutz in anderer Form als der vorliegenden Feststellungsklage (vgl. § 43 Abs. 2 VwGO) kommt nach Lage der Dinge nicht in Betracht.

Die Klage ist jedoch nicht begründet. Die Klägerin kann die begehrte Feststellung, dass sich ihre Pflichtstundenzahl ab dem 01. Februar 1999 weiterhin nach der für Lehrer an Gymnasien festgelegten Pflichtstundenzahl von 24,5 (statt 26,5) Stunden bemisst, nicht beanspruchen.

Welche Zahl an Pflichtstunden Lehrer an den öffentlichen Schulen im Lande Nordrhein-Westfalen regelmäßig zu unterrichten haben, richtet sich nach § 3 Abs. 1 VO zu § 5 SchFG. Danach gelten für die Lehrer unterschiedliche Pflichtstunden, nämlich differenziert nach der jeweiligen Schulform, an der unterrichtet wird. Dass hieran, und nicht etwa an den Status der unterrichtenden Lehrer angeknüpft wird, ergibt sich eindeutig bereits aus dem Wortlaut dieser Vorschrift. Denn die jeweilige Pflichtstundenzahl wird der jeweiligen Schulform und nicht etwa dem Lehramt oder sonstigen personenbezogenen Merkmalen des jeweiligen Lehrers zugeordnet. Demgemäß heißt es auch in Satz 2 des § 3 Abs. 1 VO zu § 5 SchFG, dass die Zahl der wöchentlichen Pflichtstunden für Lehrerinnen und Lehrer an den in den Nrn. 4 bis 7 genannten Schulformen ... aufgerundet und ... abgerundet wird. Der Inhalt dieser Regelung entspricht auch dem Regelungszweck, der erkennbar darin besteht, dass der Dienstherr durch unterschiedliche Bemessung der Zahl von Pflichtstunden bei der ihm zuzubilligenden generalisierenden Betrachtungsweise den unterschiedlichen Belastungen der Lehrkräfte an den verschiedenen Schulformen Rechnung tragen will (vgl. zur Zulässigkeit solcher Regelungen Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28. Oktober 1982 - 2 C 88.81 - , ZBR 1982, 157, m.w.N.).

Gemäß § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 VO zu § 5 SchFG beträgt die Zahl der wöchentlichen Pflichtstunden der an der Sonderschule tätigen Lehrerinnen und Lehrer in der Regel 26,5. Diese Regelung gilt auch für die Klägerin. Denn sie wird an der S. verwendet, die - worüber zwischen den Beteiligten kein Streit besteht - den Status einer Sonderschule hat. Entgegen der Auffassung der Klägerin gilt dies auch für die gymnasiale Oberstufe der S. , in der sie unterrichtet. Zwar ist die S. nach Auskunft des MSWWF vom 21. Dezember 1999 die einzige öffentliche Sonderschule in Nordrhein-Westfalen, die in Kombination mit der Sekundarstufe I den Bildungsbereich der gymnasialen Oberstufe abdeckt. Daneben bestehen als öffentliche Sonderschulen mit gymnasialer Oberstufe in Nordrhein-Westfalen lediglich das Rheinisch-Westfälische Berufskolleg für Hörgeschädigte in Essen sowie das Westfälische Berufskolleg für Blinde und Sehbehinderte in Soest. Diese Besonderheit lässt jedoch nicht den - von der Klägerin gezogenen - Schluss zu, der Verordnungsgeber habe - mangels Kenntnis dieser besonderen Institution - für die gymnasiale Oberstufe der S. gar keine Regelung getroffen. Denn der Verordnungsgeber hat entsprechend der ihm in § 5 SchFG erteilten Ermächtigung durch Rechtsverordnung nach den pädagogischen und verwaltungsmäßigen Bedürfnissen der einzelnen Schulformen, Schulstufen oder Klassen u.a. die Zahl der wöchentlichen Unterrichtsstunden der Schüler, die Zahl der wöchentlichen Pflichtstunden der Lehrer, die Klassenbildungswerte und die Relationen "Schüler je Stelle" festgesetzt. Diese vom Verordnungsgeber zu treffende (und auch getroffene) umfassende Regelung legt für alle Schulstufen/ Klassen an der Sonderschule eine einheitliche Pflichtstundenzahl von 26,5 fest und erstreckt sich damit auch auf die gymnasiale Oberstufe der S. . Demgemäß hat auch das MSWWF durch Erlass vom 17. Dezember 1998 die Rechtsauffassung der Bezirksregierung Köln gebilligt, dass die Regelung des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 VO zu § 5 SchFG auch für die an der gymnasialen Oberstufe der KBK tätigen Lehrkräfte gelte, und damit im Ergebnis den Erlass einer Sonderregelung abgelehnt.

Der die Pflichtstundenzahl von 26,5 festsetzende § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 VO zu § 5 SchFG ist rechtmäßig. Er ist Teil einer Rechtsverordnung, die entsprechend der in § 5 SchFG enthaltenen Ermächtigung nach Maßgabe des Art. 80 GG erlassen worden ist. Die Vorschrift steht mit höherrangigem Recht im Einklang.

§ 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 VO zu § 5 SchFG verstößt insbesondere nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG. Dieser gebietet es, alle Menschen vor dem Gesetz gleich zu behandeln. Damit ist etwa dem Gesetz- (oder Verordnungs-)geber allerdings nicht jede Differenzierung verwehrt. Er verletzt jedoch das Grundrecht, wenn er eine Gruppe von Normadressaten anders behandelt als eine andere, obwohl zwischen beiden keine Unterschiede von solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die ungleiche Behandlung rechtfertigen könnten (ständige Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts; vgl. z.B. Urteil vom 28. April 1999 - 1 BvL 32/95, 1 BvR 2105/95 -, BVerfGE 100, 1, 38 m.w.N.) Dieses sich aus dem Gleichbehandlungsgebot ergebende Willkürverbot gilt nicht nur für den Gesetzgeber, sondern auch für den Verordnungsgeber oder den durch Verwaltungsvorschrift handelnden Dienstherrn gleichermaßen (vgl. Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Urteil vom 13. September 1996 - 2 A 12980/95.OVG -, ZBR 2000, 57, 59 m.w.N.); diesen steht bei abstrakt - generellen Regelungen ein weiter Gestaltungsspielraum zu.

Eine willkürliche, d.h. ohne vernünftigen, sich aus der Natur der Sache ergebenden sachlich vertretbaren Grund getroffene Regelung vermag die Kammer nicht zu erkennen. Dabei ist zunächst zu berücksichtigen, dass die Pflichtstundenregelung für Lehrer dem besonderen Umstand Rechnung trägt, dass die Arbeitszeit der von ihr erfassten Lehrer nur zu einem Teil, nämlich hinsichtlich der eigentlichen Unterrichtsstunden, exakt messbar ist, während die Arbeitszeit dieser Lehrer im Übrigen entsprechend deren pädagogischer Aufgabe wegen der erforderlichen Unterrichtsvorbereitung, der Korrekturen, Elternbesprechungen und dergleichen nicht im Einzelnen in messbarer und überprüfbaren Form bestimmt, sondern - grob pauschalierend - nur geschätzt werden kann. Dieser Aufgabenbereich neben dem Unterricht ist umsoweniger zeitlich exakt messbar, als die insoweit aufwendige Zeit auch nach Schülerzahl, Schulfächern und schließlich individuell auch nach Fähigkeiten und Erfahrungen des einzelnen Lehrers differiert (vgl. Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 28. Oktober 1982, a.a.O., m.w.N.). Angesichts dieser sachlich notwendigen generalisierenden Betrachtungsweise ist der Rechtssatzgeber befugt, die sich aus der Verschiedenheit der überwiegend unterrichteten Fächer an den jeweiligen Schulformen ergebenden Unterschiede hinsichtlich der typischen Arbeitsbelastung pauschalierend zu erfassen und zu bewerten und diesen Unterschieden durch Festsetzung verschieden hoher Pflichtstundenzahlen für die entsprechenden Gruppen von Lehrern Rechnung zu tragen (vgl. Bundesverwaltungsgericht, a.a.O.).

Unter Berücksichtigung dieser Grundsätze ist die Festsetzung des Pflichtstundendeputats von 26,5 Wochenstunden für die an der Sonderschule tätigen Lehrer nicht willkürlich. Der Verordnungsgeber durfte bei pauschalierender Betrachtungsweise unter Berücksichtigung der in den Schulformen jeweils unterschiedlichen spezifischen Arbeitsbelastung die Pflichtstundenzahl auf 26,5 festsetzen. Soweit danach die an Sonderschulen tätigen Lehrer im Vergleich zu den Lehrern an Gymnasien zwei wöchentliche Pflichtstunden mehr zu leisten haben (vgl. § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VO zu § 5 SchFG), findet - allgemein - ein Ausgleich hinsichtlich der Arbeitsbelastung trotz der an der Sonderschule erforderlichen stärkeren individuellen Schülerbetreuung durch den deutlich niedrigeren Klassenfrequenzrichtwert statt. Dieser beträgt nämlich bei den Klassen 5 bis 10 an Gymnasien 28 Schüler, bei Sonderschulen dagegen zwischen 10 und 16 Schülern, bei Sonderschulen für Körperbehinderte 10 Schüler (vgl. § 5 Abs. 5 Satz 1, Abs. 8 VO zu § 5 SchFG). Gleiches gilt auch für die in der gymnasialen Oberstufe der S. tätigen Lehrkräfte. Dabei verkennt die Kammer nicht die im Klagevorbringen geschilderte engagierte Arbeit der Lehrkräfte und deren aufwendige Betreuung der Schüler. Eine sachwidrige Fehleinschätzung und ein offenkundiges Missverhältnis zu der in § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 VO zu § 5 SchFG vorgenommenen Wertung des Verordnungsgebers ist jedoch nicht ersichtlich. So zeigt gerade der Vergleich der durch die Auskunft des MSWWF vom 21. Dezember 1999 mitgeteilten konkreten Schülerzahlen bezogen auf Köln, dass den Lehrern in der gymnasialen Oberstufe der S. keine willkürlich höhere Arbeitsbelastung zugemutet wird. Im Vergleich zur Sekundarstufe I der KBK wird der intensive Betreuungsaufwand der Oberstufenschüler dadurch ausgeglichen, dass die durchschnittliche Teilnehmerzahl pro Kurs in der gymnasialen Oberstufe 5,4 Schüler und damit nur etwa die Hälfte der für die Sekundarstufe I der S. errechneten durchschnittlichen Schülerzahl pro Klasse von 10,9 beträgt. Im Vergleich zu den in der gymnasialen Oberstufe der Kölner Gymnasien tätigen Lehrer fällt bei pauschalierender Betrachtungsweise hinsichtlich der Arbeitsbelastung der Lehrer als Ausgleichsfaktor ins Gewicht, dass die dortige durchschnittliche Teilnehmerzahl pro Kurs 18,8 beträgt, also die Teilnehmerzahl durchschnittlich dreifach höher liegt als in der gymnasialen Oberstufe der S. .

Die strittige Pflichtstundenregelung verstößt auch nicht gegen die Fürsorgepflicht des Dienstherrn (§ 85 LBG). Sie verbietet es, den Beamten, auch den beamteten Lehrer, zeitlich über sein physisches und psychisches Leistungsvermögen hinaus in Anspruch zu nehmen. Dass das Pflichtstundendeputat hier generell zu einer das physische und/oder psychische Leistungsvermögen der Lehrer übersteigenden Arbeitsverdichtung führt, ist weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich.

Da § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 VO zu § 5 SchFG die Pflichtstundenzahl mithin auch für die in der gymnasialen Oberstufe der S. tätigen Lehrkräfte rechtmäßig festsetzt, kommt die mit der Klage begehrte entsprechende Anwendung des § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 4 VO zu § 5 SchFG, der für Lehrer an Gymnasien die wöchentliche Pflichtstundenzahl auf 24,5 festsetzt, nicht in Betracht. Dies gilt auch angesichts des Umstandes, dass die Pflichtstundenzahl der in der gymnasialen Oberstufe der S. eingesetzten Lehrkräfte in der Vergangenheit bis zum 31. Dezember 1999 nach der für Lehrern an Gymnasien maßgeblichen Pflichtstundenzahl von zuletzt 24,5 bemessen worden ist. Denn diese im Widerspruch zu § 3 Abs. 1 Satz 1 Nr. 7 VO zu § 5 SchFG erfolgte Bemessung verpflichtete den Beklagten nicht, diese rechtswidrige Bemessung für die Zukunft fortzusetzen. Insbesondere war aus der rechtswidrigen Bemessungspraxis und/oder etwaigen - behaupteten - mündlichen Zusagen kein "Besitzstand" begründet worden, der den Beklagten hindern könnte, zukünftig die rechtlich verbindliche Pflichtstundenzahl anzusetzen. Auf die aus Sicht des MSWWF rechtswidrige Bemessung der Pflichtstundenzahl für die am Rheinisch- Westfälischen Berufskolleg für Hörgeschädigte in Essen und am Westfälischen Berufskolleg für Blinde und Sehbehinderte in Soest tätigen Lehrkräfte kann sich die Klägerin nicht berufen. Denn einen Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht kennt die Rechtsordnung nicht. Im Übrigen ist davon auszugehen, dass das MSWWF die gleichmäßige Anwendung des § 3 Abs. 1 VO zu § 5 SchFG unter Kontrolle halten wird, zumal es ausweislich der Auskunft vom 21. Dezember 1999 die zuständigen Bezirksregierungen auf den Rechtsverstoß hingewiesen hat.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Voll- streckbarkeitsentscheidung auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.