1

Tatbestand

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Die Beteiligten streiten über Verpflichtungen des Klägers im Zusammenhang mit seiner Zulassung zum Medizinstudium im Rahmen der sog. „Landarztquote“.

3

Diese Auswahlquote war in Nordrhein-Westfalen zum Wintersemester 2019/2020 eingeführt worden, um - so der Gesetzentwurf der Landesregierung vom 3. Juli 2018 (LT-Drucksache 17/3037) - eine ausreichende medizinische Versorgung der Menschen im ländlichen Raum sicherzustellen. Bis zu zehn Prozent der Medizinstudienplätze an nordrhein-westfälischen Hochschulen sollten künftig an Bewerberinnen und Bewerber vergeben werden, die sich verpflichten, nach Abschluss des Studiums und der fachärztlichen Weiterbildung für mindestens zehn Jahre in der hausärztlichen Versorgung in von Unterversorgung bedrohten Regionen tätig zu sein. Das entsprechende Auswahlverfahren ist im Landarztgesetz Nordrhein-Westfalen (LAG NRW) und in der Landarztverordnung (LAG-VO NRW) geregelt. Auswahlkriterien sind die Note der Hochschulzugangsberechtigung (z.B. Abitur), das Ergebnis eines strukturierten fachspezifischen Studierfähigkeitstests, Art und Dauer einer einschlägigen Berufsausbildung, Berufstätigkeit oder praktischen Tätigkeit sowie das Ergebnis eines strukturierten Auswahlgesprächs, wobei keinem der Kriterien ein wesentlich überwiegender Einfluss zukommt. Die ausgewählten Bewerberinnen und Bewerber müssen sich in einem öffentlich-rechtlichen Vertrag zu einer einschlägigen Weiterbildung im Anschluss an das Studium sowie zur Tätigkeit in einer unterversorgten Region für mindestens zehn Jahre verpflichten, außerdem zu einer „Strafzahlung“ in Höhe von 250.000,- € für den Fall, dass sie ihren Verpflichtungen nicht oder nicht unverzüglich nachkommen.

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Der im September 1997 geborene Kläger beendete im Juni 2015 seine Schullaufbahn mit dem Abitur und erzielte eine Abiturnote von 1,8. Anschließend absolvierte er in der Zeit von September 2015 bis Februar 2016 zunächst einen Bundesfreiwilligendienst im Städtischen Klinikum X.. Sodann begann er im Oktober 2016 eine Ausbildung zum Physiotherapeuten, die er im September 2019 erfolgreich abschloss. In der Folgezeit arbeitete der Kläger noch einige Monate in seinem Ausbildungsberuf.

5

Am 31. März 2020 stellte der Kläger einen Antrag auf Zulassung zum Studium der Humanmedizin im Rahmen der Landarztquote. Unter dem 16. Juli 2020 teilte das Landeszentrum Gesundheit (heute: Landesamt für Gesundheit und Arbeitsschutz) Nordrhein-Westfalen ihm mit, dass er das Auswahlverfahren erfolgreich durchlaufen habe und einen Studienplatz erhalten solle. Dem Schreiben war der bereits vom Kläger im Rahmen des Antragsverfahrens unterzeichnete und nunmehr vom Landeszentrum gegengezeichnete öffentlich-rechtliche Vertrag nach dem Landarztgesetz beigefügt. Der Vertragstext, in dessen „Vorbemerkungen“ Hintergrund und Ziel der Landarztquote beschrieben waren, enthielt unter anderem die folgenden Bestimmungen:

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§ 1

7

Gegenstand des Vertrages

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1. 9

   Der/die Verpflichtete absolviert nach erfolgreich abgeschlossenem Studium der Medizin eine Weiterbildung in Nordrhein-Westfalen, die nach § 73 Abs. 1a SGB V des Fünften Buches Sozialgesetzbuch - Gesetzliche Krankenversicherung - (Artikel 1 des Gesetzes vom 20. Dezember 1988, BGBl. I S. 2477, 2482) zur Teilnahme an der hausärztlichen Versorgung berechtigt.

2. 10

   Nach erfolgter Weiterbildung übt der/die Verpflichtete für eine Dauer von zehn Jahren eine vertragsärztliche Tätigkeit als Hausärztin oder Hausarzt in den Bereichen in Nordrhein-Westfalen aus, für die das Land im Zusammenwirken mit den Kassenärztlichen Vereinigungen einen besonderen öffentlichen Bedarf gemäß § 3 des Landarztgesetzes Nordrhein-Westfalen festgestellt hat.

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§ 3

12

Aufgaben des/der Verpflichteten

13

1. 14

   […]

2. 15

   […]

3. 16

   Die Weiterbildung gemäß § 1 Absatz 1 ist unverzüglich nach Abschluss des Studiums zu absolvieren. Der Beginn der Weiterbildung gemäß § 1 Absatz 1 schließt in der Regel unmittelbar an das Studium an.

4. 17

   Die Tätigkeit gemäß § 1 Absatz 2 ist unverzüglich nach Abschluss der Weiterbildung gemäß § 1 Absatz 1 zu erbringen. Der/die Verpflichtete informiert sich unmittelbar nach Abschluss der Weiterbildung gemäß § 1 Absatz 1 bei den Kassenärztlichen Vereinigungen über freie Hausarztsitze in einem unterversorgten oder von Unterversorgung bedrohten Gebiet in Nordrhein-Westfalen und beantragt die Zuweisung eines solchen Hausarztsitzes.

5. 18

   […]

6. 19

   Das Land bestimmt, welche Nachweise in welcher Form zu führen sind.

20

§ 4

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Dauer, Teilzeit, Aufschub

22

1. 23

   […]

2. 24

   Die Tätigkeit gemäß § 1 Absatz 2 ist in Vollzeit zu erbringen. Das Land kann auf schriftlichen Antrag eine Tätigkeit in Teilzeit zulassen, wenn ansonsten eine besondere Härte eintreten würde. Eine besondere Härte nach Satz 1 liegt vor, wenn in der Person liegende besondere soziale, gesundheitliche oder familiäre Gründe die Erfüllung der Verpflichtung unzumutbar erscheinen lassen. § 3 Absatz 6 gilt entsprechend.

3. 25

   Für die Erfüllung der Verpflichtungen gemäß § 1 kann das Land einen Aufschub gewähren, wenn ansonsten eine besondere Härte eintreten würde. Absatz 2 Satz 2 und 3 gelten entsprechend.

26

§ 5

27

Vertragsstrafe

28

1. 29

   Verletzt der/die Verpflichtete eine seiner/ihrer Pflichten aus § 3 Absatz 3 Satz 1 oder § 3 Absatz 4 Satz 1, hat er/sie eine Strafzahlung gemäß § 4 Absatz 1 Satz 1 des Landarztgesetzes Nordrhein-Westfalen in Höhe von 250.000 € zu leisten. Die Strafzahlung wird insbesondere auch dann fällig, wenn eine andere als die in § 1 Absatz 1 genannte Weiterbildung begonnen wird oder wenn der/die Verpflichtete die Zuweisung eines Vertragsarztsitzes in einem anderen als in § 1 Absatz 2 genannten Gebiet beantragt.

2. 30

   Das Land kann auf die Strafzahlung gemäß Absatz 1 Satz 1 ganz, teilweise oder zeitweise verzichten, wenn ansonsten eine besondere Härte eintreten würde. § 4 Absatz 2 Satz 2 und 3 gelten entsprechend.

3. 31

   Das Land kann dem/der Verpflichteten Ratenzahlung gewähren. Die Höhe der Raten wird im Einzelfall an der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des/der Verpflichteten bemessen. § 4 Absatz 2 Satz 2 und 3 gelten entsprechend.

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§ 9

33

Vertragsänderungen

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Vertragsänderungen oder -ergänzungen bedürfen zu ihrer Rechtswirksamkeit der Schriftform. Gleiches gilt auch für die Aufhebung dieser Vorschrift. Nebenabreden bestehen nicht.

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§ 10

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Salvatorische Klausel

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Sollte eine Bestimmung dieses öffentlich-rechtlichen Vertrages unwirksam sein oder werden, so berührt dies nicht die Wirksamkeit der übrigen in diesem Vertrag enthaltenen Regelungen. Sofern die unwirksame Bestimmung nicht ersatzlos fortfallen kann, ist sie durch eine solche zu ersetzen, die dem Beabsichtigten Sinn und Zweck am nächsten kommt. Gleiches gilt, soweit der Vertrag lückenhaft sein sollte.

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Unter dem 7. September 2020 erhielt der Kläger von der Stiftung für Hochschulzulassung einen Zulassungsbescheid zum Wintersemester 2020/2021 für den Studiengang Humanmedizin (erstes Fachsemester) an der F. T. und nahm nach seiner Immatrikulation dort das Studium auf.

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Am 1. Juli 2024 hat der Kläger Klage erhoben.

40

Er trägt vor, er habe ein berechtigtes Interesse an der Feststellung der Unwirksamkeit der Vertragsstrafe. Es sei ihm nicht zuzumuten, sich gegebenenfalls erst mit einer Sanktion belegen zu lassen, um erst danach deren Berechtigung zu klären. Dieses Interesse bestehe auch zeitnah, da er alsbald sein Studium beendet haben werde. Insoweit könne nicht von vorbeugendem Rechtsschutz ausgegangen werden; es solle nicht in ein künftiges Verwaltungshandeln „vorbeugend“ eingegriffen werden, sondern es gehe um die nachträgliche gerichtliche Kontrolle eines bereits geschlossenen Vertrages. Aber selbst im Falle der Annahme vorbeugenden Rechtsschutzes sei die Feststellungsklage zulässig, denn ein solcher sei stets zulässig, wenn vorab geklärt werden solle, ob ein bestimmtes Verhalten „innerhalb eines bestehenden Rechtsverhältnisses“ als legitim anzusehen sei.

41

Das Vertragsstrafeversprechen sei unwirksam. Selbst wenn die Vorschriften der §§ 305 ff. Bürgerliches Gesetzbuch (BGB), wonach die Vereinbarung einer Vertragsstrafe in „Allgemeinen Geschäftsbedingungen“ nicht zulässig sei, nicht anwendbar seien, müsse der dahinterstehende Rechtsgedanke herangezogen werden. Dasselbe gelte für den Grundsatz, dass Unklarheiten zulasten des Verwenders der Allgemeinen Geschäftsbedingungen gingen. Beim Abschluss öffentlich-rechtlicher Verträge, hier eines Subordinationsvertrages, sei die Verwaltung zudem an die Grundrechte gebunden. Er habe den Vertrag im Alter von 22 Jahren unterschrieben und zunächst nur das Ziel verfolgt, als „Arzt“ zu arbeiten. Erst während seines Studiums habe er festgestellt, dass ihn andere als die im Vertrag erwähnten fachärztlichen Bereiche deutlich mehr interessierten. Er wolle seine alsbald anstehende Weiterbildung im Bereich „Innere Medizin“ am Universitätsklinikum T. absolvieren, voraussichtlich allerdings mit einer Schwerpunktbezeichnung. Derzeit sei dort keine Weiterbildungsstelle frei, er stehe aber auf der Warteliste. Zuvor wolle er jedoch fokussiert promovieren. Der Vertrag verhindere, dass er zunächst promoviere und danach seinen Neigungen entsprechend eine andere Facharztausbildung aufnehme, was einen Verstoß gegen Art. 12 Grundgesetz (GG) darstelle. Der Vertrag verstoße zudem gegen Art. 11 GG, da er ihn dazu zwinge, seinen Lebensmittelpunkt für mehr als 15 Jahre in Nordrhein-Westfalen einzunehmen.

42

Das Vertragsstrafeversprechen erweise sich ferner auch deshalb als unwirksam, weil der Vertrag nicht hinreichend bestimmt regele, wann die Vertragsstrafe verwirkt sei. Der mehrfach verwendete Begriff „unverzüglich“ sei, obwohl in § 121 BGB legaldefiniert, insofern konturlos, als völlig unklar sei, welche Zeiträume jeweils zwischen dem Studienabschluss und der Aufnahme der Weiterbildung sowie später zwischen dem Abschluss der Weiterbildung und der Aufnahme einer hausärztlichen Tätigkeit liegen dürften. Ob zum Beispiel ein längerer Urlaub zulässig sei oder das Warten auf eine besonders attraktive Weiterbildungsstelle, lasse sich dem Vertrag nicht hinreichend deutlich entnehmen.

43

Aus dem Vertrag heraus sei auch nicht erkennbar, ob die Vertragsstrafe nur einmal oder mehrmals verwirkt werden könne, wenn beispielsweise verspätet mit der Weiterbildung begonnen worden sei und später nochmals mit der Aufnahme der hausärztlichen Tätigkeit. In dem Vertrag stehe „für jeden Fall der Zuwiderhandlung“.

44

Auch die Höhe der Vertragsstrafe sei unverhältnismäßig. Eine solche müsse auch bei dem geringsten anzunehmenden Verstoß noch angemessen sein. Davon könne vorliegend keine Rede sein. Die Vertragsstrafe solle stets als in voller Höhe verwirkt gelten, unabhängig davon, wie lange ein vertragsverpflichteter Hausarzt als solcher arbeite, ob nur eine Woche oder fast zehn Jahre.

45

Das Vertragsstrafeversprechen sei ferner auch deshalb unwirksam, weil es keine ausreichenden Möglichkeiten zum Erlass bzw. zur Anpassung der Strafe in Härtefällen gebe. Dabei seien die Regelungen in dem Vertrag objektiv auf ihre Rechtmäßigkeit hin zu bewerten und nicht an dem ergänzenden schriftsätzlichen Vortrag des beklagten Landes zu messen.

46

Soweit der Kläger ursprünglich hilfsweise die Feststellung begehrt hat, dass der Vertrag „insgesamt unwirksam (nichtig) ist“, hat er seine Klage in der mündlichen Verhandlung zurückgenommen.

47

Soweit die Klage zwischenzeitlich um das Begehren erweitert worden ist, festzustellen, dass der Kläger sich auch in der Kinder- und Jugendmedizin weiterbilden und anschließend als Kinder- und Jugendarzt tätig werden darf, haben die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt.

48

Der Kläger beantragt nunmehr,

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festzustellen, dass das in dem öffentlich-rechtlichen Vertrag der Parteien vom 28. März 2020 niedergelegte Vertragsstrafeversprechen unwirksam ist,

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hilfsweise, festzustellen, dass die im Vertrag vereinbarte Vertragsstrafe nicht mehrfach verwirkt werden kann.

51

Das beklagte Land beantragt,

52

die Klage abzuweisen.

53

Zur Begründung trägt die das Land vertretende Behörde vor: Die Zulassung über die Landarztquote solle dem drohenden Hausärztemangel entgegenwirken. Eine detaillierte Prognose des künftigen Bedarfs ergebe sich aus der Bedarfsberechnung der Kassenärztlichen Vereinigungen, die regelmäßig aktualisiert werde. Über die Landarztquote erhielten auch Bewerber eine Zulassungschance, die in den Hauptquoten aufgrund der dort bestehenden Anforderungen nur geringe oder gar keine Aussicht auf Erfolg hätten; die durchschnittliche Abiturnote der bisher in der Landarztquote Zugelassenen liege bei 2,3.

54

Die Vertragsstrafe sei wirksam vereinbart worden. Es gebe dafür eine gesetzliche Grundlage. Im Übrigen sei eine Vertragsstrafe in öffentlich-rechtlichen Verträgen gemäß § 62 Satz 1 Verwaltungsverfahrensgesetz Nordrhein-Westfalen (VwVfG NRW) zulässig. Die im Bürgerlichen Gesetzbuch verankerten Regelungen über Allgemeine Geschäftsbedingungen, insbesondere § 309 Nr. 6 BGB, seien auf öffentlich-rechtliche Austauschverträge koordinationsrechtlicher Art nicht anwendbar. Dies gelte selbst dann, wenn man einen Subordinationsvertrag annehme.

55

Die vereinbarte Vertragsstrafe diene der Durchsetzung der Verpflichtungen des Vertragspartners, auch im Hinblick auf die Rechtfertigung der unterschiedlichen Behandlung der Studienbewerber. Die privilegierte Vergabe des Medizinstudienplatzes müsse berücksichtigt werden, sodass die Vertragsstrafe in der vereinbarten Größenordnung angemessen sei. Die schuldhafte Pflichtverletzung müsse unattraktiver sein als die Pflichterfüllung. Daneben seien ferner die Ausbildungskosten und die Verdienstmöglichkeiten als niedergelassener Arzt zu berücksichtigen gewesen.

56

Es bestehe auch keine Notwendigkeit, die Bemessung der Vertragsstrafe an der Schwere des Pflichtverstoßes zu orientieren. Dies sei bereits im Gesetz nicht vorgesehen und es bestehe die Gefahr, dass eine abgestufte Vertragsstrafe zur Disposition des Vertragspartners „nach individuellen finanziellen Opportunitätserwägungen" führe.

57

Der Vertrag sei auch nicht unbestimmt. Der Begriff „unverzüglich“ sei im jeweiligen Regelungskontext auszulegen. Vorliegend heiße unverzüglich, dass kein neuer beruflicher Lebensabschnitt begonnen werde dürfe, der nicht im Vertrag vorgesehen sei.

58

Soweit der Kläger Grundrechtseinschränkungen geltend mache, sei darauf zu verweisen, dass Grundrechte nicht schrankenlos gewährleistet würden und die Einschränkung zudem auf einer freien Willenserklärung des Klägers beruhe. Im Gegenzug habe er einen Studienplatz erhalten, den er sonst mutmaßlich nicht erhalten hätte. Die Einschränkung sei auch nicht unverhältnismäßig. Das Landarztgesetz verfolge ein staatliches Schutzziel im Sinne des Allgemeinwohls und damit einen legitimen Zweck, zu dessen Erreichung die Verpflichtung der Bewerberinnen und Bewerber, in Nordrhein-Westfalen in Bedarfsregionen hausärztlich tätig zu sein, geeignet sei. Die fachlichen und örtlichen Einschränkungen seien auch erforderlich. Eine deutlich kürzere Verpflichtungsdauer hätte keine Verbesserung der langfristen ambulanten Versorgung in den Bedarfsregionen zur Folge. Die Angemessenheit der Berufsausübungsregelung werde vor allem dadurch gewahrt, dass die Vertragspartner trotz der bestehenden Einschränkungen zwischen den hausärztlichen Facharztweiterbildungen und den unterversorgten Regionen in Nordrhein-Westfalen frei wählen könnten. Soweit der Kläger eine Verletzung von Art. 11 GG geltend mache, sei bereits die Eröffnung des Schutzbereichs fraglich. Dieser sei nur dort eröffnet, wo nicht unmittelbar der Freiheitsbereich eines anderen Grundrechts berührt sei.

59

Das mit dem Hilfsantrag verfolgte Begehren, festzustellen, dass die Vertragsstrafe nicht mehrmals verwirkt werden kann, hat das beklagte Land unmittelbar nach der Erweiterung der Klage um diesen Antrag förmlich anerkannt, nämlich bereits mit Schriftsatz vom 6. September 2024, obwohl es den entsprechenden Feststellungsantrag für unzulässig hält. Die Behörde meint insoweit, wer seine Facharztausbildung in einem anderen Fachbereich vornehme, werde ohnehin keine hausärztliche Tätigkeit mehr aufnehmen können. Im Übrigen sei eine mehrfache Verwirkung der Vertragsstrafe erkennbar unverhältnismäßig.

60

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

62

Soweit die Klage zurückgenommen worden ist und soweit es von den Beteiligten für in der Hauptsache erledigt erklärt worden ist, ist das Verfahren in (teilweise entsprechender) Anwendung des § 92 Abs. 3 S. 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO) einzustellen.

63

Die verbliebene Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig, aber unbegründet. Mit dem Hilfsantrag ist sie unzulässig.

64

I.

65

Die Klage ist mit dem Hauptantrag zulässig. Sie ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1 VwGO statthaft, weil durch den zwischen den Beteiligten abgeschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag ein Rechtsverhältnis begründet worden ist, dessen Auslegung bzw. (uneingeschränkte) Wirksamkeit nunmehr zwischen den Beteiligten strittig ist. Dabei geht es um die konkrete Frage, ob und in welchem Umfang der Kläger nun - unmittelbar vor Abschluss des Studiums - vertragsstrafbewehrten Pflichten aus dem „Landarztvertrag“ unterliegt, die seine Weiterbildungs- und Berufsmöglichkeiten einengen. Der Kläger kann seine Rechte auch nicht durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen (§ 43 Abs. 2 VwGO). Das notwendige Feststellungsinteresse liegt ebenfalls vor, da das beklagte Land aus dem Vertrag ein weitreichendes Vertragsstrafeversprechen herleitet, dessen Bestehen der Kläger bestreitet, das er jedoch bei seiner beruflichen Planung sinnvollerweise berücksichtigen muss.

66

Die Klage ist aber mit dem Hauptantrag unbegründet. Das unter Ziffer 5 des „Landarztvertrages“ vereinbarte Vertragsstrafeversprechen ist wirksam.

67

Dass eine Vertragsstrafe gemäß § 62 S. 2 VwVfG NRW in Verbindung mit §§ 339 ff. BGB grundsätzlich auch in öffentlich-rechtlichen Verträgen vereinbart werden darf, steht außer Zweifel.

68

Vgl. bereits (in ähnlichem Kontext) BVerwG, Urteil vom 6. März 1986 - 2 C 41.85 -, BVerwGE 74, 78 ff. = juris Rn. 23; OVG NRW, Urteil vom 19. Januar 1995 - 6 A 3837/93 -, UA S. 12 (nicht veröffentlicht).

69

Die Unwirksamkeit des Vertragsstrafeversprechens folgt vorliegend auch nicht aus §§ 56, 59 VwVfG NRW. Nach diesen Vorschriften ist ein Austauschvertrag unter anderem dann (ganz oder teilweise) unwirksam, wenn die Behörde sich eine nach den gesamten Umständen unangemessene Gegenleistung versprechen lässt.

70

Bei dem zwischen den Beteiligten geschlossenen öffentlich-rechtlichen Vertrag handelt es sich um einen Austauschvertrag im Sinne von § 56 VwVfG NRW. In diese Kategorie fallen auch Verträge über Leistungen, mit denen der Vertragspartner des Verwaltungsträgers erst die Voraussetzungen für die Gewährung einer behördlichen Leistung schafft. Auch auf einen in formeller Hinsicht einseitig verpflichtenden Vertrag, bei welchem die Leistung der Behörde zur Bedingung oder Geschäftsgrundlage gemacht wird, findet § 56 VwVfG NRW (zumindest analog) Anwendung. Dies ist mit der rechtsstaatlichen Zielsetzung der Vorschrift zu rechtfertigen; die durch § 56 VwVfG NRW gesetzten Schranken bei der Vereinbarung einer vertraglichen Gegenleistung müssen auch gelten, wenn die Leistung der Behörde lediglich als Bedingung oder Geschäftsgrundlage für den Abschluss des Vertrages in Erscheinung tritt und damit eine Abhängigkeit zwischen Leistungspflicht und Handlungserwartung geschaffen wird.

71

Vgl. nur Brüning/Brosesky, in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, Kommentar, 3. Aufl. 2025, § 56 Rn. 23, 25 m.w.N.

72

Vorliegend lag den Verpflichtungen des Klägers die Erwartung zugrunde, er werde einen Medizinstudienplatz erhalten. Dies ist in dem Vertrag zudem ausdrücklich zur (aufschiebenden) Bedingung gemacht worden (§ 6 Abs. 1 des Vertragstexts).

73

Es handelt sich ferner, wie in § 56 und § 59 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG NRW vorausgesetzt, um einen subordinationsrechtlichen Vertrag im Sinne von § 54 S. 2 VwVfG NRW. Der gegenteiligen Auffassung des beklagten Landes,

74

ebenso Wissenschaftlicher Dienst des Bundestages, Ausarbeitung WD 3 - 3000 -051/14, März 2014, S. 6; Koch, Die Vertragsstrafe im öffentlichen Vertrag am Beispiel von Ausbildungsförderungsverträgen, DÖV 1998, 141 (144),

75

vermag die Kammer sich nicht anzuschließen. § 54 S. 2 VwVfG NRW erfasst trotz seines engen Wortlauts alle Verträge zwischen einer Privatperson und einem Träger der öffentlichen Verwaltung auf einem Gebiet, auf dem ein hoheitliches Verhältnis der Über- und Unterordnung besteht, ohne dass es darauf ankommt, ob der konkrete Gegenstand der vertraglichen Vereinbarung „sonst“ durch Verwaltungsakt geregelt werden könnte.

76

Vgl. nur BVerwG, Urteil vom 16. Mai 2000 - 4 C 4.99 -, juris Rn. 18 m.w.N.; siehe auch Maurer/Waldhoff, Allgemeines Verwaltungsrecht, 21. Aufl. 2024, § 14 Rn. 15.

77

Dass sich der Bewerber um einen Medizinstudienplatz an den staatlichen Hochschulen und die Behörde, die (mittelbar) über die Verteilung des betreffenden Studienplatzkontingents verfügen kann, im Verhältnis der Gleichordnung gegenüberstehen, lässt sich angesichts der weitgehend monopolisierten und von großer Knappheit gekennzeichneten Situation im Bereich der Medizinerausbildung schwerlich annehmen. Der Bewerber ist insoweit dem hoheitlichen Verteilungsregime unterworfen. Im Übrigen wäre es grundsätzlich wohl durchaus denkbar, den Inhalt des „Landarztvertrages“ zum Gegenstand von Nebenbestimmungen in einem Zulassungsbescheid, also einem Verwaltungsakt, zu machen, wenn der Landesgesetzgeber sich für ein solches Vorgehen entschieden hätte.

78

Bei der Vertragskontrolle nach § 56 Abs. 1 S. 2 VwVfG NRW sind die „gesamten Umstände“ in den Blick zu nehmen; folglich müssen nicht nur die Leistungen und Gegenleistungen des konkreten Vertragsverhältnisses betrachtet werden, sondern auch weitere eventuell im Verhältnis zwischen den Vertragsparteien vereinbarte Regelungen. Angemessen im Sinne von § 56 Abs. 1 S. 2 VwVfG NRW ist die Gegenleistung dann, wenn sie bei wirtschaftlicher Betrachtung der Gesamtumstände nicht außer Verhältnis zu der Bedeutung und dem wirtschaftlichen Wert der von der Behörde zu erbringenden oder erbrachten Leistung steht und auch aus sonstigen Gründen keine unzumutbare Belastung für den (privaten) Vertragspartner darstellt. Es handelt sich letztlich um eine Konkretisierung des den Staat auch als Vertragsschließenden bindenden Verhältnismäßigkeitsprinzips bzw. Übermaßverbots.

79

Vgl. nur Rozek, in: Schoch/Schneider, VwVfG, Kommentar, Stand: Mai 2025, § 56 Rn. 37 f.; Siegel, in: Stelkens/Bonk/ Sachs, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl. 2023, § 56 Rn. 35.

80

Die gleichen Maßstäbe wären im Übrigen auch anzulegen, wenn man das Vertragsstrafeversprechen als eine außerhalb von Leistung und Gegenleistung stehende, lediglich die Vertragsabwicklung betreffende Abrede begreifen würde. Da das Handeln der Verwaltung insgesamt dem Gebot der Verhältnismäßigkeit unterworfen ist und überdies im öffentlichen Recht auch der allgemeine Grundsatz Anwendung findet, wonach der Vertragspartner nicht entgegen den Geboten von Treu und Glauben unangemessen benachteiligt werden darf,

81

so etwa BVerwG, Urteil vom 6. März 1986 - 2 C 41.85 -, BVerwGE 74, 78 ff. = juris Rn. 28,

82

darf das Vertragsstrafeversprechen den Kläger nicht in einer nach den Gesamtumständen einseitigen und unangemessenen Weise benachteiligen.

83

Die Kammer hält die in § 4 Abs. 1 LAG NRW und in § 4 Abs. 1 Nr. 3 LAG-VO NRW vorgesehene und vorliegend auch vereinbarte Vertragsstrafe trotz ihrer erheblichen Höhe letztlich nicht für unangemessen. Dies folgt aus den Besonderheiten, die der Vertragsgegenstand in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht mit sich bringt.

84

Der Abschluss des „Landarztvertrages“ dient der zweckgebundenen Vergabe eines Medizinstudienplatzes. Insoweit ist zunächst festzustellen, dass die Bereitstellung eines solchen Studienplatzes für die öffentliche Hand mit erheblichem Aufwand verbunden ist. Die Kosten, welche die Bereitstellung eines Medizinstudienplatzes an einer staatlichen Hochschule für die öffentlichen Haushalte verursacht, belaufen sich derzeit auf rund 275.000,- € (pro Studierendem, für das gesamte Studium). Wird der mit der Vergabe des konkreten Studienplatzes verbundene Zweck, einen Mediziner für die hausärztliche Versorgung in unterversorgten Gebieten zu gewinnen, verfehlt, so kann der genannte Betrag als gedanklicher Ausgangspunkt der Betrachtung genommen werden, obwohl selbstverständlich auch in anderen Gebieten und Fachrichtungen tätige Mediziner einen gewichtigen Beitrag zum Allgemeinwohl leisten.

85

Vgl. (ebenfalls die Ausbildungskosten mitberücksichtigend) Wissenschaftlicher Dienst des Bundestages, a.a.O., S. 6; Wolff/Zimmermann, Gesetzgeberische Strategien für die Verteilung von Medizinstudienplätzen, WissR 2018, 159 (201); Stollmann, Die Landarztquote in Nordrhein-Westfalen, Pflege- und Krankenhausrecht 2019, 103 (107); siehe auch Huster/Büscher, Das nordrhein-westfälische Landarztgesetz, VSSAR 2019, 217 (241 f.): „Berücksichtigung nicht ausgeschlossen“.

86

Entscheidender für die Rechtfertigung der beträchtlichen Höhe der Vertragsstrafe ist allerdings die Einbettung der Landarztquote in das Gesamtsystem der Medizinstudienplatzvergabe und dessen verfassungsrechtlichen Rahmen. Medizinstudienplätze sind ein äußerst knappes Gut. Auf die rund 12.000 bundesweit jährlich zu vergebenden Studienplätze bewerben sich regelmäßig 40.000 bis 50.000 Hochschulzugangsberechtigte mit der Folge, dass eine Auswahl zu treffen ist, bei welcher die Mehrzahl der Bewerber scheitern muss. Da das erfolgreiche Absolvieren eines Medizinstudiums indes Voraussetzung für die Approbation als Arzt ist, werden diese nicht ausgewählten Bewerber an der Verwirklichung ihres Grundrechts der Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG gehindert. Mit Blick auf die hohen Kosten eines jeden Medizinstudienplatzes lässt sich dieser Zustand nicht grundsätzlich ändern, wenngleich in den letzten Jahren eine nicht unerhebliche Zahl an zusätzlichen Medizinstudienplätzen geschaffen worden ist. In verfassungsrechtlicher Hinsicht rückt damit die Frage in den Mittelpunkt, wie die vorhandenen Medizinstudienplätze unter den Bewerbern zu verteilen sind. Aus der Ausbildungs- und Berufswahlfreiheit des Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG in Verbindung mit dem allgemeinen Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG ergibt sich für diejenigen, welche die subjektiven Zulassungsvoraussetzungen erfüllen, also im Besitz einer Hochschulzugangsberechtigung sind, ein Recht auf gleiche Teilhabe am staatlichen Studienangebot und damit ein derivativer Anspruch auf gleichheitsgerechte Zulassung zum Studium ihrer Wahl.

87

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 2017 - 1 BvL 3/14, 1 BvL 4 /14 -, BVerfGE 147, 253 ff. = juris Rn. 103 m.w.N.

88

Die Vergabe der Studienplätze muss im Falle der Knappheit nach Regeln erfolgen, die sich grundsätzlich an dem Kriterium der Eignung orientieren. Daneben darf der Gesetzgeber - ausnahmsweise - auch andere Gemeinwohlbelange berücksichtigen, wie etwa die Patientenversorgung, und dem Sozialstaatsprinzip Rechnung tragen.

89

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 2017 - 1 BvL 3/14, 1 BvL 4 /14 -, BVerfGE 147, 253 ff. = juris Rn. 108.

90

Die somit in erster Linie gebotene Verteilung der Medizinstudienplätze nach dem Kriterium der Eignung haben die Landesgesetzgeber auf der Grundlage des gemeinsamen Staatsvertrages aus dem Jahre 2019 durch die Schaffung der drei „Hauptquoten“ (Abiturbestenquote, Auswahlverfahren der Hochschulen, Zusätzliche Eignungsquote) geregelt, über die ein Großteil der Medizinstudienplätze vergeben wird. Wenn nun neben der allein auf die Eignung abstellenden Auswahl Medizinstudienplätze nach anderen Gesichtspunkten vergeben werden, wie es in den „Vorabquoten“ einschließlich der Landarztquote geschieht, ist dies vor dem Hintergrund des oben genannten derivativen Anspruchs und des grundsätzlichen Vorrangs des Eignungskriteriums rechtfertigungsbedürftig. Das Bundesverfassungsgericht hat dazu festgestellt, die Anerkennung solcher Vorabquoten zur Verfolgung gewichtiger öffentlicher Interessen und aus sozialstaatlichen Erwägungen sei trotz der dadurch bedingten Beschränkung der Zahl der in den Hauptquoten verfügbaren Studienplätze jedenfalls im derzeitigen Umfang mit den Gleichheitsanforderungen bei der Studienplatzvergabe grundsätzlich vereinbar.

91

Vgl. BVerfG, Urteil vom 19. Dezember 2017 - 1 BvL 3/14, 1 BvL 4 /14 -, BVerfGE 147, 253 ff. = juris Rn. 125.

92

Aus alledem folgt, dass die Verpflichtung der in der Landarztquote zugelassenen Bewerber zur hausärztlichen Weiterbildung und zur Tätigkeit in unterversorgten Gebieten strikt durchgesetzt werden muss. Kommt der betreffende Mediziner dieser Verpflichtung nicht nach, so entfällt nämlich die Rechtfertigung dafür, seinen Studienplatz zulasten eines dort nicht zum Zuge gekommenen anderen Bewerbers nicht in den Hauptquoten, also nicht (allein) nach dem Kriterium der Eignung vergeben zu haben. Ein Landarztquotenregime, das ein solches Verhalten (über begründete Ausnahmefälle hinaus) hinnimmt, setzt sich seinerseits dem Vorwurf der Verfassungswidrigkeit aus.

93

Ausführlich zu alledem Martini/Ziekow, Die Landarztquote, Schriften zum Gesundheitsrecht (Bd. 46), 2017, S. 44 ff.; Huster, Gutachten zur Ausgestaltung der Landarztquote in Nordrhein-Westfalen (im Auftrag des MAGS NRW), 2018, S. 17 ff.; Wolff/Zimmermann, a.a.O., S. 193 ff.

94

Der Betrag von 250.000,- €, der das Jahreseinkommen von Ärzten in jüngeren Berufsjahren deutlich übersteigt und von ihnen regelmäßig nur über einen längeren Zeitraum abgezahlt werden kann, dürfte einen erheblichen, nach dem Vorstehenden aber auch angemessenen Druck auf die Absolventen des über die Landarztquote vermittelten Studiums erzeugen.

95

Umgekehrt wüchse bei einer deutlich geringeren Vertragsstrafe die Gefahr, dass der Medizinstudienplatz letztlich käuflich wird. Ein Bewerber, der eine spätere Tätigkeit als „Landarzt“ von vornherein ablehnt, könnte die Strafe bei der Vertragsunterzeichnung „einpreisen“, also kalkulieren, dass er sie bei einer qualifizierten Beschäftigung als Arzt später innerhalb überschaubarer Zeit wird abzahlen können. Insoweit lassen sich die weit überdurchschnittlichen Verdienstmöglichkeiten approbierter Ärzte ebenfalls für eine empfindliche Vertragsstrafe anführen. Auch die soziale Selektivität des Zulassungsregimes könnte zudem bei einer geringeren Strafhöhe zunehmen; je besser der Studienbewerber oder sein Elternhaus situiert ist, desto eher dürfte die Inkaufnahme einer späteren Vertragsstrafe für ihn in Betracht kommen.

96

Vgl. (den Aspekt der Käuflichkeit betonend) Bode, in Geis, Hochschulrecht in Bund und Ländern, Abschnitt „Hochschulzugang und Hochschulzulassung“, Stand: Januar 2022, Rn. 406; Huster, a.a.O., S. 29, 43; Bauer-Schade, Die flächendeckende vertragsärztliche Versorgung, 2013, S. 239; Wolff/Zimmermann, a.a.O., S. 193 (201 f.); Seewald, Rezension von Martini/Ziekow, Die Landarztquote, DÖV 2018, 200 (201).

97

Alternativen zur Vereinbarung einer Vertragsstrafe von erheblicher Höhe drängen sich nicht auf. Insbesondere kommt eine Durchsetzung der Leistungspflichten des Vertragspartners im Wege der Zwangsvollstreckung nicht in Betracht. Denn einer solchen Vollstreckung dürfte § 888 Abs. 3 Zivilprozessordnung (ZPO) zumindest in entsprechender Anwendung entgegenstehen.

98

Vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 6. März 1986 - 2 C 41.85 -, BVerwGE 74, 78 ff. = juris Rn. 29, wo mit dieser Überlegung eine „fühlbare Vertragsstrafe“ gerechtfertigt wird.

99

Der Einwand, man müsse bei der Beurteilung der Vertragsstrafe bedenken, in welcher finanziellen Situation sich auch der Absolvent eines Medizinstudiums zu Beginn seines Berufslebens - gegebenenfalls noch vor der Weiterbildung - befinde, aus dieser Perspektive sei der Betrag von 250.000,- € völlig unangemessen, vermag nicht zu überzeugen. Insoweit ist nämlich zu berücksichtigen, dass die Vertragsstrafe regelmäßig nicht sofort in Gänze zu begleichen ist. Auf der Grundlage von § 5 Abs. 2 und 3 des Vertrages kommen vielmehr neben den eigentlichen Härtefällen, in denen die Strafe ganz oder teilweise erlassen werden kann, eine Stundung („zeitweise“) und die Einräumung von Ratenzahlungen in Betracht. Bei der Auslegung dieser Tatbestände ist zu beachten, dass die Forderung des Landes den Betreffenden angesichts der Bindung staatlichen Handelns an die Grundrechte nicht wirtschaftlich erdrosseln darf. Eine sachgerechte Anwendung der Härteklausel gebietet, die Vertragsstrafe und die Modalitäten ihrer Abzahlung der sozialen Lage und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Betreffenden anzupassen, wenn und solange ihn die Forderung des vollen Erstattungsbetrages in existentielle Bedrängnis bringen würde.

100

Vgl. dazu bereits BVerfG, Beschluss vom 22. Januar 1975 - 2 BvL 51/71 u.a. -, BVerfGE 39, 128 ff. = juris Rn. 49; darauf Bezug nehmend auch Huster, a.a.O., S. 54, und Stollmann, Die Landarztquote - Einführung und Ausgestaltung in Nordrhein-Westfalen, NWVBl. 2020, 52 (58), implizit auch der Gesetzentwurf der Landesregierung zum Landarztgesetz, LT-Drucks. 17/3037, S. 9.

101

Dadurch verringert sich auch das in der Klagebegründung angesprochene Problem, dass die Entscheidung über Stundung, Ratenzahlung etc. nach dem Vertragswortlaut in das Ermessen der Behörde gestellt ist. Denn diese wird ihr Ermessen in einer Weise ausüben müssen, die der vorgenannten verfassungskräftigen Ausgangslage und der Bindung der öffentlichen Hand an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerecht wird. Dies geschieht auch nicht „im luftleeren Raum“. Denn für verwandte Konstellationen, etwa im Bereich der Sanitätsoffiziere und der Mitarbeiter des öffentlichen Gesundheitsdienstes, finden sich bereits eine Verwaltungspraxis und auch eine differenzierte verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung, an denen die Behörde sich im vorliegenden Kontext wird orientieren können. Betont wird in der Rechtsprechung etwa, dass die Zahlungspflicht nicht während des gesamten weiteren Berufslebens des ehemaligen Soldaten oder Beamten andauern darf, sondern zeitlich begrenzt sein muss.

102

Vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 30. März 2006 - 2 C 18.05 -, juris Rn. 24; OVG NRW, Urteil vom 1. Juni 2015 - 1 A 930/14 -, juris Rn. 33 ff.; NdsOVG, Urteil vom 20. April 2015 - 1 A 1412/12 -, juris Rn. 107 ff.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 17. Dezember 2014 - 1 K 6101/12 -, juris Rn. 47.

103

Nach alledem ist die Kammer der Auffassung, dass der Betrag von 250.000,- € sich im Rahmen des dem Gesetzgeber und dem Vertragsschließenden zustehenden Gestaltungsspielraums bewegt und nicht zur Unangemessenheit der Vertragsstrafe führt.

104

Auch die Einschätzung, die Voraussetzungen für das Verwirken der Vertragsstrafe seien dem „Landarztvertrag“ nicht mit hinreichender Bestimmtheit zu entnehmen, was zur Unzumutbarkeit für den Vertragspartner des Landes führe, teilt die Kammer im Ergebnis nicht. Im Mittelpunkt des klägerischen Vortrags steht insoweit nicht die Festlegung der Pflichten zur hausärztlichen Weiterbildung und zur Tätigkeit in unterversorgten Gebieten selbst. Die Einwände knüpfen vielmehr an den im Vertrag und auch bereits im Landarztgesetz selbst verwendeten Begriff „unverzüglich“ an. Diesbezüglich ist zunächst festzustellen, dass der Wunsch des Landes, die genannten Hauptpflichten ihres Vertragspartners auch in zeitlicher Hinsicht einzuhegen, vor dem Hintergrund der Zielsetzung des Landarztgesetzes nachvollziehbar und nicht unangemessen ist. Die Vergabe der Studienplätze in der Vorabquote soll einen für die nahe Zukunft prognostizierten oder schon eingetretenen konkreten Mangel an Hausärzten in den fraglichen Gebieten bekämpfen. Dies kann nur gelingen, wenn die über die Landarztquote zugelassenen Bewerber ihre Pflichten nicht irgendwann erfüllen, sondern - soweit möglich - zeitnah nach dem Abschluss des Studiums.

105

Denkbar und hinsichtlich der Bestimmtheit eventuell von Vorteil wäre insoweit die Vorgabe konkreter Fristen für den Beginn einer einschlägigen Weiterbildung und die Aufnahme der „Landarzttätigkeit“. Zu berücksichtigen ist allerdings, dass der Lebens- und Ausbildungsweg eines jeden Vertragspartners individuell verläuft und die Aufnahme der Weiterbildung und der anschließenden Berufstätigkeit auch von Faktoren abhängt, die der Betreffende nicht zu beeinflussen vermag, etwa von der Verfügbarkeit einer Weiterbildungsstelle und gegebenenfalls einer entsprechenden Arztpraxis. Die Vorgabe, die Weiterbildung bzw. die Tätigkeit müsse „unverzüglich“ aufgenommen werden, schafft insoweit - auch im Interesse des Vertragspartners - Flexibilität.

106

Bei der Auslegung dieses unbestimmten Rechtsbegriffs kann auf die Legaldefinition in § 121 BGB zurückgegriffen werden, die den Begriff „unverzüglich“ in „ohne schuldhaftes Zögern“ übersetzt. Sie wird in allen Rechtsbereichen herangezogen.

107

Vgl. Wendtland, in: BeckOK BGB, Stand: 1.8.2026, § 121 Rn. 6 m.w.N.

108

Dabei bedeutet „unverzüglich“ nicht „sofort“, sondern verlangt lediglich ein nach den Umständen des Falles zu bemessendes beschleunigtes Handeln.

109

Vgl. z.B. BVerwG, Urteil vom 6. Juni 1988 - 1 C 71.86 -, BVerwGE 80, 158 ff. = juris Rn. 15.

110

Zu berücksichtigen sind dabei Sinn und Zweck sowie die systematische Stellung der Norm oder Vertragsregelung, die eine unverzügliche Rechtshandlung voraussetzt.

111

Vgl. BGH, Urteil vom 19. Januar 2022 - XII ZB 357/21 -, juris Rn. 9.

112

Überdies sind die berechtigten Belange der Beteiligten angemessen einzubeziehen.

113

Vgl. OLG Hamm, Urteil vom 10. Januar 2012 - 4 U 145/11 -, juris Rn. 54.

114

Legt man Sinn und Zweck der Landarztquote sowie die Überlegungen zugrunde, die oben zur Rechtfertigung der Vertragsstrafenhöhe angestellt worden sind, so wird klar, dass es bei der Verhängung der Vertragsstrafe nicht darum gehen kann, ein Verhalten zu sanktionieren, das sich im Rahmen des bei Medizinstudierenden nach dem Bestehen der letzten Prüfung bzw. bei Ärztinnen und Ärzten nach der Beendigung der Weiterbildung Üblichen bewegt, wie etwa der Antritt eines - gegebenenfalls auch mehrwöchigen - Urlaubs. Erfasst werden vielmehr zunächst Fälle, in denen der Betreffende eine nicht vertragskonforme Weiterbildung oder im Anschluss an die Weiterbildung eine Tätigkeit in einem nicht unterversorgten Gebiet aufnimmt. Auch die Aufnahme einer sonstigen beruflichen Tätigkeit ist mit dem vertraglichen Gebot der „unverzüglichen“ Aufnahme einer einschlägigen Weiterbildung bzw. „Landarzttätigkeit“ regelmäßig nicht zu vereinbaren; denn der Vertragspartner hat sich verpflichtet, als Arzt tätig zu werden. Sonstige Verzögerungen des Antritts der Weiterbildung oder der Aufnahme der „Landarzttätigkeit“ können jedenfalls dann die Vertragsstrafe auslösen, wenn das Verhalten des Betreffenden nach den Gesamtumständen objektiv darauf schließen lässt, dass er dauerhaft nicht gewillt ist, die Hauptverpflichtungen aus dem Vertrag, also die Verpflichtungen zur einschlägigen Weiterbildung oder zur „Landarzttätigkeit“, zu erfüllen. Jenseits der vorgenannten Fälle kann von einem Verstoß gegen das vertragliche Gebot der „Unverzüglichkeit“ nur ausgegangen werden, wenn die Bandbreite des bei „fertigen“ Medizinern üblichen Verhaltens ersichtlich verlassen wird. Wann dies der Fall ist, wird - wie stets beim Umgang mit dem Begriff „unverzüglich“ - nach den Umständen des Einzelfalles zu beurteilen sein.

115

Zu bedenken ist dabei, dass die Vertragsstrafe auch nach der durch ein entsprechendes Anerkenntnis im Klageverfahren bekräftigten Auffassung des Landes nur ein einziges Mal verwirkt werden kann. Wenn dies geschehen und die Vertragsstrafe geltend gemacht worden ist, besteht also keine Handhabe mehr, den Vertragspartner weiter zur Einhaltung seiner Verpflichtungen anzuhalten. Auch aus Sicht der Behörde verbieten sich daher naturgemäß eine kleinliche Auslegung des Begriffs der „Unverzüglichkeit“ und eine voreilige Einforderung der Vertragsstrafe; diese wird vielmehr erst dann erfolgen, wenn die Behörde die „Landarztvereinbarung“ als endgültig gescheitert ansehen muss. Dem entsprechen auch die Ausführungen der Vertreter des beklagten Landes in der mündlichen Verhandlung. Danach ist von der Behörde ein „Erinnerungsmanagement“ eingeführt worden, bei dem der Vertragspartner über einen Zeitraum von sechs Monaten hinweg mehrfach zur Erfüllung seiner Verpflichtungen aufgefordert wird. Frühestens nach Ablauf dieser Zeitspanne - so die Aussage in der mündlichen Verhandlung - beschäftige man sich mit der Frage der Vertragsstrafe.

116

Angesichts dieses Verständnisses des „Landarztvertrages“ hält die Kammer es im Rahmen der Angemessenheitsprüfung auch nicht für problematisch, dass die Vertragsstrafe grundsätzlich in voller Höhe verwirkt wird, also keine an der Bedeutung des Vertragsverstoßes orientierte Staffelung vorgesehen ist. Die von dem Prozessbevollmächtigten des Klägers beschriebenen Szenarien, bei welchen ein eher geringfügiger Verstoß gegen den Vertrag die Verwirkung der Vertragsstrafe in voller Höhe zur Folge hat, gehen an den Regelungen des Vertrages - wie aufgezeigt - bei verständiger Auslegung vorbei und erscheinen auch nicht realistisch. Dass bei Verstößen gegen die Kernpflichten des Vertrages, also die Verpflichtung zur einschlägigen Weiterbildung und zur anschließenden „Landarzttätigkeit“, die Vertragsstrafe stets in voller Höhe verwirkt wird, erscheint im Ergebnis gerechtfertigt. Schon der Gesetzgeber hat sich bewusst entschieden, auf eine den zeitlichen Umfang der Nichterfüllung der genannten Verpflichtungen berücksichtigende Differenzierung zu verzichten, also nicht etwa einen bestimmten Betrag für jedes nicht in unterversorgten Gebieten „abgeleistete“ Jahr festzuschreiben. Die Kammer hält dies für vertretbar. Denn bei einer solchen Vertragsgestaltung bestünde die Gefahr, dass ein Teil der über die Landarztquote Zugelassenen die vorgesehene „Landarzttätigkeit“ nicht zehn Jahre lang ausübt, sondern nur bis zu dem Zeitpunkt, an dem die zu erwartende „Restzahlung“ als - auch im Verhältnis zu den anderweitig erzielbaren Einkünften - verkraftbar erscheint.

117

Vgl. dazu auch Martini/Ziekow, a.a.O., S. 193.

118

Der Zweck der Landarztquote besteht aber darin, den bestehenden oder zu erwartenden Mangel an Hausärzten in bestimmten Gebieten effektiv zu bekämpfen, und erfordert deshalb eine vollständige Ableistung der vorgesehenen Zeitspanne, zumal andernfalls die Planbarkeit der ärztlichen Versorgung in den betreffenden Gebieten litte. Auch die oben beschriebene Notwendigkeit, die Verpflichtung der „Landarztbewerber“ durchzusetzen, um den Eingriff in das verfassungskräftige Teilhaberecht der aus Sicht des Vergaberechts „besser geeigneten“ Mitbewerber zu rechtfertigen, streitet für eine derartige, starre Gestaltung der Vertragsstrafenregelung.

119

Bei alledem ist schließlich zu berücksichtigen, dass der „Landarztvertrag“ differenzierte Möglichkeiten bietet, um Besonderheiten des Einzelfalles - namentlich Härtefällen - in einer auch die berechtigten Interessen der Vertragspartner wahrenden Weise Rechnung zu tragen. So kann die Behörde, wenn in der Person liegende besondere soziale, gesundheitliche oder familiäre Gründe vorliegen, einen Aufschub der „Landarzttätigkeit“ gewähren oder eine Unterbrechung zulassen (§ 4 Abs. 3), eine Teilzeittätigkeit gestatten (§ 4 Abs. 2), auf die Zahlung der Vertragsstrafe ganz, teilweise oder zeitweise verzichten (§ 5 Abs. 2) und die Möglichkeit einer der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit angepassten Ratenzahlung gewähren (§ 5 Abs. 3). Die Behörde wird von ihrem Entscheidungsspielraum - wie oben bereits aufgezeigt - in einer Weise Gebrauch machen müssen, die den Grundrechten ihrer Vertragspartner und der Bindung der öffentlichen Hand an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gerecht wird.

120

Zur Notwendigkeit entsprechender Härtefallregelungen in Landarztverträgen und ihrer angemessenen Ausfüllung auch Bode, in Geis, Hochschulrecht in Bund und Ländern, Abschnitt „Hochschulzugang und Hochschulzulassung“, Stand: Januar 2022, Rn. 455; Martini/Ziekow, a.a.O., S. 185 ff.; Huster, a.a.O., S. 48 ff.; Stollmann, a.a.O., NWVBl. 2020, 52 (58).

121

Der Vereinbarung der Vertragsstrafe steht auch nicht § 309 Nr. 6 BGB entgegen, der die Vereinbarung einer Vertragsstrafe im Rahmen Allgemeiner Geschäftsbedingungen weitgehend ausschließt. Zwar dürfte es sich bei den Regelungen des „Landarztvertrages“ um für eine Vielzahl von Verträgen vorformulierte Vertragsbedingungen, die eine Vertragspartei der anderen Vertragspartei bei Abschluss eines Vertrags stellt, also um Allgemeine Geschäftsbedingungen im Sinne von § 305 BGB handeln. Die Kammer folgt indes der Auffassung, dass die §§ 307 ff. BGB bei der Inhaltskontrolle von Allgemeinen Geschäftsbedingungen in öffentlich-rechtlichen Verträgen regelmäßig nicht zur Anwendung kommen, wenn das speziellere Regime der §§ 56, 59 VwVfG greift und angesichts der dort vorgesehenen Kontrolle der Vertragsbestimmungen auf ihre Angemessenheit und Verhältnismäßigkeit auch ein Bedürfnis nach ergänzender Heranziehung der genannten Vorschriften über § 62 S. 2 VwVfG nicht besteht.

122

So BVerwG, Urteil vom 3. März 2011 - 3 C 19.10 -, BVerwGE 139, 125 ff. = juris Rn. 27 unter Verweis auf das (vor der Schuldrechtsreform ergangene) Urteil vom 6. März 1986 - 2 C 41.85 -, BVerwGE 74, 78 ff. = juris Rn. 28; ebenso SächsOVG, Urteil vom 20. April 2017 - 3 A 402/15 - juris Rn. 41; Brüning/Brosesky, in Mann/Sennekamp/Uechtritz, VwVfG, Kommentar, 3. Aufl. 2025, § 56 Rn. 48; Siegel, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, Kommentar, 10. Aufl. 2023, § 56 Rn. 33; Spieth/Hellermann, in: M.Ronellenfitsch/L.Ro­nellenfitsch, BeckOK VwVfG, 72. Ed. 1.7.2026, § 56 Rn. 55; anderer Ansicht etwa Kämmerer, in: M.Ronellenfitsch/L.Ro­nellenfitsch BeckOK VwVfG, 72. Ed. 1.4.2026, § 62 Rn. 27 m.w.N.

123

Dafür lässt sich neben der allgemeinen Bindung der öffentlichen Hand an den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz auch anführen, dass ein öffentlicher Rechtsträger sich mit der Vorformulierung der vertraglichen Bestimmungen regelmäßig nicht einem Aushandeln der Konditionen im Einzelfall entzieht. Ihm verbleibt im Unterschied zu typischen Teilnehmern am Privatrechtsverkehr vielmehr regelmäßig kein solcher Freiraum, weil er auf Grund des verfassungsrechtlich verankerten Gleichbehandlungsgebots - jedenfalls im Falle subordinationsrechtlicher Austauschverträge - gehindert ist, bei gleicher Sachlage unterschiedliche Vertragsbedingungen in seinem Sinne auszuhandeln.

124

Vgl. BGH, Urteil vom 29. November 2002 - V ZR 105/02 -, BGHZ 153, 93 ff. = juris Rn. 13.

125

Selbst wenn man die §§ 307 ff. BGB generell auf öffentlich-rechtliche Verträge anwenden wollte, wäre im Übrigen zu berücksichtigen, dass bei der durch § 62 S. 2 VwVfG NRW vorgesehenen „entsprechenden“ Anwendung der bürgerlich-rechtlichen Vorschriften die besondere Interessenlage öffentlich-rechtlicher Schuldverhältnisse zu berücksichtigen ist. Klauselverbote ohne Wertungsmöglichkeit wie dasjenige des § 309 Nr. 6 BGB dürften in diesem Zusammenhang regelmäßig keine Anwendung finden, weil überwiegende Gemeinwohlinteressen, öffentlich-rechtliche Aufgabenerfüllungspflich­ten oder grundrechtliche Schutzaufträge im Einzelfall bestimmte Vertragsgestaltungen gebieten können, die den Anforderungen nach § 309 BGB widersprächen.

126

So überzeugend Ruttloff, Der verwaltungsrechtliche Vertrag und das Recht der Allgemeinen Geschäftsbedingungen, DVBl. 2013, 1415 (1421).

127

Dies gilt auch für den vorliegenden Sachverhalt. Eine Landarztquote ohne entsprechendes Vertragsstrafeversprechen wäre nicht zielführend und - wie bereits mehrfach angesprochen - wegen der Berufswahlfreiheit der konkurrierenden Bewerber um einen Medizinstudienplatz auch verfassungsrechtlich schwerlich vertretbar.

128

Nach alledem lässt sich, obwohl ein Grundrechtsverzicht im eigentlichen Sinne nicht angenommen werden kann,

129

vgl. Huster, a.a.O., S. 40 f.; Martini/Ziekow, a.a.O., S. 112 ff.; allg. zum Grundrechtsverzicht Jarass, in Jarass/Pieroth, GG, Kommentar, 19. Aufl. 2026, Vor Art. 1 Rn. 35 f.,

130

auch keine Verletzung des Klägers in seinen Grundrechten feststellen. Der (mittelbare) Eingriff in sein Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 S. 1 GG ist nach dem Vorgenannten jedenfalls gerechtfertigt. Die von dem Kläger außerdem gerügte Verletzung von Art. 11 Abs. 1 GG scheidet von vornherein aus. Denn Art. 12 Abs. 1 GG ist gegenüber Art. 11 Abs. 1 GG die speziellere Grundrechtsbestimmung.

131

Vgl. Ogorek, in: Epping/Hillgruber, BeckOK Grundgesetz, 66. Ed. 15.8.2026, Art. 11 GG Rn. 55 m.w.N.

132

II.

133

Mit dem Hilfsantrag, mit dem die Feststellung begehrt wird, dass die Vertragsstrafe nur ein einziges Mal verwirkt werden kann, ist die Klage unzulässig.

134

Nachdem das beklagte Land in seinem Schriftsatz vom 6. September 2024 förmlich anerkannt hat, dass die Vertragsstrafe nicht mehrfach, sondern nur ein einziges Mal verwirkt werden kann, kommt insoweit zwar grundsätzlich der Erlass eines Anerkenntnisurteils nach § 173 VwGO i.V.m § 307 ZPO in Betracht. Auch ein solches Anerkenntnisurteil setzt jedoch voraus, dass die Sachurteilsvoraussetzungen der Klage gegeben sind.

135

Vgl. etwa BVerwG, Urteil vom 27. September 2017 - 8 C 20.16 -, juris Rn. 8; NdsOVG, Beschluss vom 3. August 2023 - 13 FEK 36/23 -, juris Rn. 22; VG Freiburg (Breisgau), Urteil vom 23. Februar 2012 - 4 K 2649/10 -, juris Rn. 13 ff.; Riese, in: Schoch/Schneider, VwGO, Kommentar, Stand: April 2026, § 156 Rn. 11; anderer Ansicht z. B. OLG Brandenburg, Urteil vom 3. Mai 2024 - 4 MK 1/21 -, juris Rn. 42 ff. m.w.N.

136

Vorliegend ist angesichts der Einigkeit der Beteiligten bereits das Bestehen eines Rechtsverhältnisses und damit die Statthaftigkeit der Feststellungsklage zweifelhaft. Jedenfalls aber ist ein Feststellunginteresse des Klägers schon bei dem erstmaligen Stellen des betreffenden Feststellungantrags im Schriftsatz vom 24. Juni 2024 nicht vorhanden gewesen. Denn das beklagte Land hatte bereits zuvor in seiner Klagerwiderung vom 13. Juni 2024 (dort S. 9 ff.) seinerseits deutlich gemacht, dass es eine mehrfache Verhängung der Vertragsstrafe für unzulässig halte. Diese Erklärung beschränkte sich auch nicht auf den (eindeutigen) Fall, dass eine vertragsfremde Weiterbildung absolviert wird, so dass schon technisch keine Hausarzttätigkeit mehr ausgeübt werden kann. Die Behörde hatte vielmehr bereits in dem genannten Schriftsatz betont, das Land habe eine mehrfache Verwirkungsmöglichkeit nicht vereinbaren wollen, weil eine solche Ausgestaltung des Vertrages unverhältnismäßig gewesen wäre. Die Möglichkeit einer mehrfachen Geltendmachung der Vertragsstrafe stand folglich zu keinem Zeitpunkt im Raum. Unter diesen Umständen ist nicht erkennbar, dass der Kläger mit der begehrten Feststellung seine Rechtsstellung verbessern kann.

137

III.

138

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2, 161 Abs. 2 VwGO.

139

Soweit die Beteiligten das Verfahren hinsichtlich der Weiterbildung und der Tätigkeit in der Kinder- und Jugendmedizin für in der Hauptsache erledigt erklärt haben, entspricht es billigem Ermessen im Sinne von § 161 Abs. 2 VwGO, die Kosten dem Kläger aufzuerlegen. Denn auch insoweit war die Feststellungsklage bereits im Zeitpunkt der entsprechenden Klageerweiterung (Schriftsatz vom 3. Februar 2025) unzulässig, weil es möglicherweise schon an einem konkreten Rechtsverhältnis, jedenfalls aber an einem Feststellunginteresse des Klägers im Sinne von § 43 Abs. 1 VwGO fehlte. Dieser hat zu keinem Zeitpunkt auch nur angedeutet, dass eine Weiterbildung im Bereich der Kinder- und Jugendmedizin für ihn in Betracht kommt. In der mündlichen Verhandlung hat er auf Nachfrage bekundet, er habe niemals vor­gehabt, sich in dieser Fachrichtung weiterzubilden. Auch hier ist daher nicht erkennbar, dass die gerichtliche Feststellung die Rechtsstellung des Klägers hätte konkret verbessern können; es handelt sich für ihn vielmehr um eine bloß abstrakte Rechtsfrage.

140

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

141

Die Zulassung der Berufung ist gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 i.V.m. § 124a Abs. 1 S. 1 VwGO geboten. Die Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, weil die streitent­scheidenden Fragen betreffend die Landarztquote weder ober-, noch höchstrichterlich geklärt und über den konkreten Fall hinaus für eine nicht unerhebliche Zahl bereits anhängiger und künftig zu erwartender Klageverfahren von Bedeutung sind.

142

Rechtsmittelbelehrung

143

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung bei dem Verwal­tungsgericht Gelsenkirchen schriftlich Berufung eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

144

Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils zu begrün­den. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen. Die Begründungsfrist kann auf einen vor ihrem Ablauf gestellten Antrag von dem Vorsitzenden des Senats verlängert werden. Die Begründung muss einen bestimmten Antrag enthalten sowie die im Einzelnen anzuführenden Gründe der Anfechtung (Berufungsgründe).

145

Die Berufung ist einzulegen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mit­gliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkom­mens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffent­lichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

146

Beschluss

147

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

148

250.000,- Euro

149

festgesetzt.

150

Gründe

151

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 Gerichtskostengesetz . Der festgesetzte Wert entspricht der Höhe der im „Landarztvertrag“ vereinbarten Vertragsstrafe und damit der Bedeutung der Sache.

152

Rechtsmittelbelehrung

153

Gegen die Festsetzung des Streitwerts kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungs­beschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes in Rechtsstreitigkeiten, die vor dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, zweihundert Euro übersteigt und in Rechtsstreitigkeiten, die ab dem 1. Januar 2026 anhängig geworden sind, dreihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.