Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 6 K 762/22

Tatbestand

Die Beteiligten streiten über die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis.

Bei der Klägerin handelt es sich um eine in Malta ansässige Gesellschaft, die unter anderem über die Internetseite „tipico.de“ Sportwetten veranstaltet. Ausweislich der amtlichen Liste nach Art. 9 Abs. 8 des Staatsvertrages zur Neuregulierung des Glücksspielwesens in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag 2021 – GlüStV 2021), der sog. „Whitelist“, verfügt sie seit dem 9. Oktober 2020 (erstmaliges Erlaubnisdatum) bzw. 9. Dezember 2022 (Folgeerlaubnisdatum) über eine entsprechende, bundesweit gültige Konzession.

Unter dem 20. August 2012 erteilte die Stadt Z. Herrn F., dem Kläger des Parallelverfahrens 6 K 1047/22, eine Baugenehmigung für die Nutzungsänderung einer Spielhalle in ein Wettbüro auf dem Grundstück G.-straße xxx, Z.. Die Betriebsaufnahme war bereits am 23. März 2012 erfolgt.

Mit Schreiben vom 31. Januar 2020 bzw. vom 13. Juli 2020 beantragte die Klägerin bei der Bezirksregierung Düsseldorf die glücksspielrechtliche Erlaubnis zur Vermittlung ihrer Sportwetten in der Wettvermittlungsstelle in dem Gebäude G.-straße xxx in Z.. Als Betreiber benannte sie Herrn F.. Sie fügte entsprechende Anlagen einschließlich eines umfangreichen „Sozialkonzepts“ bei.

Der Eingang des betreffenden Ladenlokals befindet sich in einem Abstand (Luftliniebis zur Grundstücksgrenze) von rund 68 Metern zu dem Grundstück U.-straße xx, auf dem sich die S., eine städtische Grundschule, befindet, wie der nachfolgende Kartenausschnitt (abgerufen auf tim-online.nrw.de) zeigt:

[Bilddarstellung wurde entfernt]

Die Bezirksregierung Düsseldorf ermittelte, dass sich im Umkreis der beantragten Wettvermittlungsstelle u.a. eine Realschule und die genannte Grundschule befinden und nahm zunächst einen Abstand von 276 bzw. 102 Metern an.

Die Bezirksregierung bat die Stadt Z. unter dem 26. Juni 2020 um Stellungnahme zu den ermittelten Einrichtungen. Sie bat auch um Stellungnahme zu den Ausnahmetatbeständen nach § 5 Abs. 3 AnVerVO NRW.

Mit Schreiben vom 15. Juli 2020 bekundete die Stadt Z., dass es sich bei der in Rede stehenden Wettvermittlungsstelle G.-straße xxx um eine bereits bestehende Wettvermittlungsstelle handele. Die Stadt bestätigte die von der Bezirksregierung benannten Einrichtungen. Weiter führte sie aus: Nach Rücksprache mit dem zuständigen Fachbereich der Stadt Z. gebe es keine bauplanungsrechtlichen Vorgaben, die zu einer Unterschreitung des Mindestabstands führen könnten. Topographische Besonderheiten seien auch nicht erkennbar.

Mit Schreiben vom 4. März 2021 hörte die Bezirksregierung die Klägerin zu einer beabsichtigten Ablehnung der beantragten Erlaubnis an. Sie legte hier einen Mindestabstand von 350 Metern zugrunde und ging hinsichtlich der Grundschule S. nunmehr von einer Entfernung von rund 69,5 Metern aus.

Mit Schreiben an die Bezirksregierung vom 26. Mai 2021 wies der Bevollmächtigte u.a. darauf hin, dass es sich bei der in Rede stehenden Wettvermittlungsstelle um eine Bestandsvermittlungsstelle handele, für die ein reduzierter Mindestabstand von 100 Metern gelte. Weiter sei die S. bei zutreffender Messung über 100 Meter von der Wettvermittlungsstelle entfernt. Messpunkt sei nicht das Grundstück der Grundschule, da dieses eingezäunt sei, sondern der von der beantragten Wettvermittlungsstelle abgewandte Haupteingang der Schule.

Daraufhin bat die Bezirksregierung die Stadt Z. unter dem 1. Juni 2021 um weitere Stellungnahme zu einer Unterschreitung des Mindestabstands und ob die Wettvermittlungsstelle am 22. Mai 2019 bestanden sowie zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt habe.

Mit Schreiben vom 17. Juni 2021 wiederholte die Stadt Z. ihre Ausführungen zu einer Unterschreitung des Mindestabstands und bekundete, dass eine Baugenehmigung bereits im Jahr 2012 erteilt worden sei. Auch zu anderen Wettvermittlungsstellen werde der Mindestabstand von 350 Metern unterschritten.

Mit Bescheid vom 8. Februar 2022 lehnte die Bezirksregierung Düsseldorf die Erteilung der beantragten glücksspielrechtlichen Erlaubnis ab und erlegte die Kosten des Verfahrens in Höhe von 375,- € der Klägerin auf. Zur Begründung führte sie aus: Für die zur Genehmigung gestellte Wettvermittlungsstelle gelte der reduzierte regelmäßige Mindestabstand von 100 Metern Luftlinie, da am Stichtag, dem 22. Mai 2019, eine Baugenehmigung für die Wettvermittlungsstelle vorgelegen habe und die Wettvermittlungsstelle dann auch betrieben worden sei. Dieser Mindestabstand sei unterschritten. Das Grundstück der S., einer öffentlichen Schule, U.-straße xx, beginne nach dem in Bezug genommenen Screenshot im Anhang zum Bescheid in einem Abstand von 69,7 Metern (Luftlinie) vom Eingang der geplanten Wettvermittlungsstelle. Im Rahmen der Ermessensausübung seien im vorliegenden Einzelfall keine Gründe ersichtlich, die auch mit Blick auf § 5 Abs. 3 AnVerVO NRW Anlass zu einer Unterschreitung des reduzierten Mindestabstands gäben. Der Wortlaut („soll“) erfordere einen atypischen Fall. Ein solcher sei nicht gegeben. Die S. sei zwar von einem Zaun umgeben. Der Fußweg von der Wettvermittlungsstelle zum Haupteingang betrage ca. 143 Meter und weiche insofern von der Luftlinienentfernung ab. Das sei für sich genommen jedoch nicht atypisch. Bauplanungsrechtliche Vorgaben oder städtebauliche Besonderheiten seien im vorliegenden Fall – auch entsprechend der Stellungnahme der Stadt Z. – nicht gegeben. Auch unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgebots ergebe sich nichts anderes. Weitere Ablehnungsgründe könnten dahinstehen. Die Abstandsregelungen des § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüstV NRW seien auch nicht verfassungs- und unionsrechtswidrig. Hinsichtlich der Verwaltungsgebühr führte sie im Wesentlichen aus, woraus sich die Gesamtgebühr ergebe und dass der Betrag von der Klägerin als Antragstellerin einzuzahlen sei.

Am 13. Februar 2022 hat die Klägerin Klage erhoben.

Zur Begründung führt sie aus:

Erstens könne die Nichteinhaltung von Mindestabständen nicht Wettvermittlungsstellen – wie der hier streitgegenständlichen – entgegengehalten werden, die formell legal betrieben worden seien, bevor Mindestabstände einzuhalten waren, also solchen Wettvermittlungsstellen, denen eine Sportwettvermittlungserlaubnis bei Betriebsaufnahme hätte erteilt werden müssen, wenn das beklagte Land hiervon nicht unionsrechtswidrig abgesehen hätte. Zum Zeitpunkt der Betriebsaufnahme im Jahr 2012 habe das nordrhein-westfälische Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag noch keine Mindestabstände zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe normiert, Mindestabstände seien erst mit Wirkung zum 1. Januar 2020 normiert worden. Die zuvor in der Glücksspielverordnung normierten Mindestabstände hätten nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land NRW nicht eingehalten werden müssen, da sie nicht auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruht hätten. Der streitigen Wettvermittlungsstelle hätte daher damals eine Erlaubnis erteilt werden können und müssen. Eine Erlaubniserteilung zum Zeitpunkt der Betriebsaufnahme sei nur deshalb nicht erfolgt, weil zum damaligen Zeitpunkt (bis Oktober 2020) keine Konzessionen an Sportwettveranstalter hätten erteilt werden können. Aus diesem Grund sei der Betrieb von Wettvermittlungsstellen seinerzeit nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land NRW formell legal gewesen. Auf die zum damaligen Zeitpunkt bestehende Unmöglichkeit, eine Sportwettkonzession zu erhalten, habe sie – die Klägerin – und auch der Vermittler keinerlei Einfluss gehabt. Es habe sich vielmehr um eine Folge der unionsrechtswidrigen Durchführung des Sportwettkonzessionsverfahrens durch die bundesweit zuständige Konzessionsbehörde gehandelt. Dem Erlaubnisantrag könne daher nicht entgegengehalten werden, dass die Wettvermittlungsstelle die gesetzlichen Vorgaben des § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW nicht einhalte.

Zweitens sei die in § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW normierte Mindestabstandsregelung generell, unabhängig von dem hier in Rede stehenden konkreten Einzelfall, sowohl verfassungs- als auch unionsrechtswidrig. In Ergänzung der ausführlichen Begründung der aus ihrer Sicht vorliegenden Verfassungs- und Unionsrechtswidrigkeit der Mindestabstandsregelung legt die Klägerin zusätzlich die – jeweils in ihrem Auftrag erstellten – gutachterlichen Stellungnahmen von Prof. Dr. P., Universität W., von Juni 2018 sowie von Juli 2020 vor.

Drittens stehe die Grundschule der Erlaubniserteilung schon grundsätzlich nicht entgegen. Einrichtungen, die nicht überwiegend von Kindern und Jugendlichen im Alter von 12 bis 18 Jahren aufgesucht würden, seien entgegen der Auffassung der Behörde von der gesetzlichen Regelung nicht erfasst. Das Gefährdungsrisiko im Bereich der Wettvermittlungsstellen bestehe nämlich erst für Kinder in dieser höheren Altersstufe. Abstandsvorgaben für Kinder unter 12 Jahren, insbesondere solche im Grundschulalter, seien daher bereits nicht erforderlich und damit auch nicht verhältnismäßig. In einigen anderen Bundesländern sei deshalb sogar gesetzlich geregelt, dass nur Einrichtungen erfasst würden, die sich ihrem Wesen nach an Kinder ab dem 12. Lebensjahr richteten. Entsprechende Einrichtungen – wie die vom Beklagten benannte Grundschule – stünden einer Erlaubniserteilung daher auch dann nicht entgegen, wenn sie sich in einem geringeren Abstand als 100 Meter zur Wettvermittlungsstelle befänden.

Jedenfalls habe ungeachtet der vorstehenden Ausführungen eine Abweichung von den Mindestabstandsvorgaben des § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW nahegelegen. Der Schulweg führe nicht an der Wettvermittlungsstelle vorbei. Diese befinde sich außerhalb der Wahrnehmungssphäre der Schülerinnen und Schüler. Das beklagte Land habe sich auch nicht mit der Frage eines milderen Mittels, etwa einer Anpassung der Außengestaltung und/oder der Öffnungszeiten, auseinandergesetzt. Der streitgegenständliche Ablehnungsbescheid erweise sich daher als ermessensfehlerhaft. Ermessen sei nicht nur bei Vorliegen eines atypischen Falles auszuüben gewesen; dies habe der Beklagte verkannt.

Die Klägerin beantragt,

das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 8. Februar 2022 (Az. 21 03.03.01-Tipico Ltd-40;0054) zu verpflichten, die beantragte Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift G.-straße xxx, xxxxx Z., zu erteilen,

hilfsweise das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides vom 8. Februar 2022 (Az. 21 03.03.01-Tipico Ltd-40;0054), zu verpflichten, den Antrag auf Erteilung einer Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift G.-straße xxx, xxxxx Z., unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden,

die Festsetzung der Kosten für den Ablehnungsbescheid aufzuheben.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die das Land vertretende Behörde trägt vor, die beantragte Erlaubnis sei wegen Unterschreitens des reduzierten Mindestabstands zu versagen gewesen. Es treffe nicht zu, dass die Wettvermittlungsstelle ohne glücksspielrechtliche Erlaubnis formell legal betrieben worden sei oder Bestandsschutz genieße. Die Erlaubniserteilung für Wettvermittlungsstellen sei lediglich temporär unmöglich gewesen; eine aktive Duldung folge daraus nicht. Im Übrigen diene § 13 Abs. 15 Satz 1 AG GlüStV NRW gerade dem Bestandsschutz. Die Abstandsregelungen seien nicht unionsrechts- oder verfassungswidrig, wie die Behörde näher ausführt. Auch Grundschulen seien vom Schutzzweck der Abstandsregelungen erfasst. Weiter sei das Ermessen entsprechend den Vorschriften ausgeübt worden. Die Behörde sei sich des Ermessens zu jeder Zeit bewusst gewesen. Im Hinblick auf die Außengestaltung sehe das Gesetz diese schon nicht als milderes, gleich geeignetes Mittel vor und die Geeignetheit sei auch nicht gegeben. Dies gelte entsprechend für eine Anpassung der Öffnungszeiten. Weiter könne nicht davon ausgegangen werden, dass der Schulweg nicht entlang der Wettvermittlungsstelle verlaufe. Nach der gesetzgeberischen Grundentscheidung komme es auch nicht darauf an, dass der Fußweg unmittelbar an der Wettvermittlungsstelle vorbeiführe. Das Verhältnismäßigkeitsprinzip gebiete auch nach § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW keine andere Entscheidung. Ein atypischer Fall sei vorliegend nicht gegeben, auch nicht mit Blick auf einen etwa fehlenden Sichtkontakt oder einen längeren Fußweg in der Innenstadtlage. Der Fußweg betrage etwa 143 Meter.

Wegen der sonstigen Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig, aber ganz überwiegend unbegründet.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die Verpflichtung des beklagten Landes, die beantragte Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle unter der Anschrift G.-straße xxx, xxxxx Z., zu erteilen, § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung (VwGO). Die Klägerin hat auch keinen Anspruch auf ermessensfehlerfreie Neubescheidung, § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO (dazu unter I.). Allerdings verletzt die Kostenentscheidung unter Ziffern 2 und 3 des Bescheids des beklagten Landes vom 8. Februar 2022 die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO (dazu unter II.).

Die Rechtsgrundlage für die Erteilung der Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle beinhalten § 4 Abs. 1 Satz 1, § 21a Abs. 1 Satz 2, Abs. 5 GlüStV 2021 und § 4 Abs. 1, § 13 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 Ausführungsgesetz (AG) zum GlüStV NRW. Gemäß § 21a Abs. 1 Satz 2 GlüStV 2021 bedarf die Vermittlung von Sportwetten in Wettvermittlungsstellen der Erlaubnis nach § 4 GlüStV 2021; das Nähere regeln gemäß § 21a Abs. 5 GlüStV 2021 die Länder. § 13 Abs. 1 Satz 1 AG GlüStV NRW bestimmt insoweit, dass die Vermittlung von Sportwetten in einer stationären Vertriebsstätte der Erlaubnis nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2021 und den weiteren Vorschriften des Ausführungsgesetzes bedarf. Dabei kann der Antrag auf Erlaubnis zum Betreiben einer Wettvermittlungsstelle durch einen Vermittler gemäß § 13 Abs. 2 Satz 2 AG GlüStV NRW nur durch den Veranstalter gestellt werden. Nach § 4 Abs. 1 Satz 5 AG GlüStV NRW soll die Erlaubnis erteilt werden, wenn die Voraussetzungen des § 4 Abs. 1 AG GlüStV NRW erfüllt sind.

Vorliegend hat die Bezirksregierung die Erteilung der Erlaubnis in nicht zu beanstandender Weise auf der Grundlage von § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW abgelehnt. Nach § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüstV NRW sollen Wettvermittlungsstellen nicht in räumlicher Nähe zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe betrieben werden; dabei soll regelmäßig ein Mindestabstand von 350 Metern zu Grunde gelegt werden. Für Wettvermittlungsstellen, die am 22. Mai 2019 bestanden und zu diesem Zeitpunkt über eine bestandskräftige Baugenehmigung verfügt haben, wie die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle, gilt nach § 13 Abs. 15 AG GlüstV NRW davon abweichend ein Mindestabstand von 100 Metern.

Auf einen über die gesetzliche Regelung in § 13 Abs. 15 AG GlüstV NRW hinausgehenden Bestandsschutz kann die Klägerin sich nicht berufen.

Das Oberverwaltungsgericht für das Land NRW hat in seinem Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 -, juris Rn. 124 ff., dazu ausgeführt:

„Die Erstreckung der Mindestabstandsregelung auch auf bereits bestehende Wettvermittlungsstellen ist nach den oben aufgezeigten Maßstäben verhältnismäßig. Verfassungs- oder unionsrechtlich zwingende Gründe dafür, dem Vertrauensschutz von Altbetreibern von Wettvermittlungsstellen über die Bestandsschutzregelungen in § 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW hinausgehend Raum zu verschaffen, bestehen angesichts des fehlenden schutzwürdigen Vertrauens von Wettvermittlungsstellenbetreibern hingegen nicht.

Mit den Bestandsschutzregelungen in § 13 Abs. 14 AG GlüStV NRW in der Fassung vom 3.12.2019 und § 13 Abs. 15 AG GlüStV NRW in der gegenwärtigen Fassung vom 23.6.2021 hat der Gesetzgeber bereits Erwartungen von Betreibern, deren Wettvermittlungsstellen zum Stichtag über eine wirksame Baugenehmigung verfügt haben, unter Vertrauensschutzgesichtspunkten Rechnung getragen.

Vgl. LT-Drs. 17/12978, S. 85 f., und LT-Drs. 17/6611, S. 38 f.

Den Betreibern von auf der Grundlage von bestandskräftigen Baugenehmigungen entstandenen Wettvermittlungsstellen wurde seit dem 1.7.2021 auch in Bezug auf öffentliche Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe ein "Bestandsschutz" zugebilligt. Dies galt allerdings zur Wahrung des Regelungszwecks nicht für alle Wettvermittlungsstellen. Ungeachtet hierfür erteilter Baugenehmigungen sollten Wettvermittlungsstellen in unmittelbarer Nähe zu öffentlichen Schulen sowie Kinder- und Jugendhilfeeinrichtungen auch durch diese Übergangsregelung wirksam vermieden werden.

Vgl. LT-Drs. 17/12978, S. 85 f.; OVG NRW, Beschluss vom 8.12.2023 - 4 B 511/22 -, juris, Rn. 30.

Weitergehender Bestandsschutzregelungen bedurfte es hingegen nicht, weil den bisherigen Betreibern von Wettvermittlungsstellen bewusst sein musste, dass das von ihnen betriebene Gewerbe jedenfalls mittelfristig einem ihre Betätigung einschränkenden Regelungsregime unterworfen würde.“

Diesen Ausführungen schließt sich die erkennende Kammer an. Spätestens seit der Einführung des Abstandsgebotes zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe durch § 22 Abs. 1 der Glücksspielverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen (GlüSpVO NRW) im Jahr 2013 (Artikel 1 der Verordnung zur Änderung der Glücksspiel-VO NRW vom 8. März 2013, GV.NRW Seite 137 ff.) hätte auch der Klägerin bewusst sein müssen, dass der Gesetzgeber den Betrieb von Wettvermittlungsstellen in räumlicher Nähe zu den genannten Schulen und Einrichtungen einschränken wollte. Gegenteiliges ergibt sich auch nicht daraus, dass diese Abstandsvorgabe nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land NRW den Veranstaltern und Vermittlern von Sportwetten nicht entgegengehalten werden konnte, weil sie nicht auf einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage beruhte.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. März 2017 - 4 B 919/16 -, juris Rn. 29.

Doch auch zuvor war die restriktive Zulassungsabsicht des Gesetzgebers bereits erkennbar. So unterwarf der Erste Glücksspieländerungsstaatsvertrag vom 15. Dezember 2011 (GlüStV 2012, GV.NRW 2012, Seite 524 ff., berichtigt GV.NRW 2017, Seite 319) private Wettvermittlungsstellen mit seiner – zudem ersichtlich auf eine vorläufige Erprobung gerichteten – Experimentierklausel in § 10a einem Erlaubnisverfahren,

vgl. in dem Zusammenhang OVG NRW, Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 ‑, juris Rn. 138,

und knüpfte die Einschränkung der Zahl der Wettvermittlungsstellen durch die Länder gerade auch an die Ziele der Suchtbekämpfung und des Jugendschutzes, vgl. § 10a Abs. 5 Satz 1 i.V.m. § 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 3 GlüStV 2012. Diese Ziele entsprechen denen, die der Gesetzgeber nunmehr bekanntlich mit § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW verfolgt.

Vgl. in dem Zusammenhang nur VG Gelsenkirchen, Urteil vom 9. Juli 2024 - 6 K 1184/22 -, juris Rn. 54 f., mit weiteren Nachweisen.

Etwas anderes folgt ferner nicht daraus, dass Vermittlungserlaubnisse in Nordrhein-Westfalen bis Oktober 2020 weder mit Aussicht auf Erfolg beantragt noch erteilt werden konnten, weil die Wettveranstalter in der Vergangenheit aus tatsächlichen Gründen keine Konzessionen nach § 10a Abs. 2 GlüStV 2012 erlangen konnten. Die absehbare Regulierung des Wettvermittlungsmarktes wurde letztlich lediglich zu Gunsten der Wettvermittlungsbetreiber verzögert. Ein Vertrauenstatbestand wurde damit jedoch nicht geschaffen.

So bereits OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 -, juris Rn. 102 ff.

Gemäß § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW darf die Erlaubnisbehörde allerdings unter Berücksichtigung der örtlichen Verhältnisse im Umfeld des jeweiligen Standortes im Einzelfall von der Maßgabe zum Mindestabstand abweichen. Der Behörde steht insoweit Ermessen zu. Dem Zweck der Ermächtigung im Sinne von § 40 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) NRW und § 114 VwGO entspricht es, wenn sich die Behörde bei ihrer Entscheidung von der gesetzgeberischen Grundentscheidung in § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW leiten lässt und nur in atypischen Fällen, in denen dies unter Berücksichtigung örtlicher Besonderheiten nach dem Verhältnismäßigkeitsprinzip angezeigt ist, überhaupt eine Unterschreitung des Mindestabstands in Betracht zieht.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 ‑, juris Rn. 107, und Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 ‑, juris Rn. 194.

In entsprechender Anwendung des § 5 Abs. 3 Annahme- und Vermittlungsstellenverordnung (AnVerVO) NRW können dabei bauplanungsrechtliche Vorgaben der Standortgemeinden, städtebauliche Besonderheiten hinsichtlich des jeweiligen Standorts und der Lage – etwa Geländehindernisse wie Bahnlinien oder Flussläufe, die die fußläufige Erreichbarkeit atypisch erschweren – und der minimale Umfang einer Unterschreitung des Mindestabstandsgebots berücksichtigt werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 ‑, juris Rn. 109 ff., und Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 -, juris Rn. 196; VG Gelsenkirchen, Beschluss vom 24. November 2023 - 6 L 689/23 -, juris Rn. 30 ff.

Im Rahmen der Ermessensentscheidung sind aber auch die besonderen Anforderungen des Kinder- und Jugendschutzes, dem der Mindestabstand zu öffentlichen Schulen und zu Kinder- und Jugendeinrichtungen dient, zu berücksichtigen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 ‑, juris Rn. 111, unter Hinweis auf den Erlass des Innenministeriums NRW vom 14. September 2021 (13-38.07.03-2), S. 6 f., 16., sowie Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 -, juris Rn. 196.

Gemessen an diesen Maßstäben weist die Entscheidung der Bezirksregierung keine Rechtsfehler auf.

Bei der in Rede stehenden Grundschule handelt es sich um eine Schule im Sinne von § 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Vorschrift.

Es besteht kein Anlass, mit Blick auf Sinn und Zweck der Abstandsregelung zu öffentlichen Schulen und Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe die Grundschulen aufgrund ihrer besonderen Schülerstruktur vom Anwendungsbereich auszunehmen. Die Abstandsregelung bezweckt nicht ausschließlich, konkrete Gefährdungen durch den Konsum von Glücksspielen zu vermeiden. Sie soll zum einen helfen, schon einen Gewöhnungseffekt bei Kindern und Jugendlichen zu verhindern und zum anderen durch eine faktische zahlenmäßige Begrenzung die Verfügbarkeit von Wettangeboten verringern.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 ‑, juris Rn. 191, Beschlüsse vom 27. September 2022 - 4 B 654/22 -, juris Rn. 15, und vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 -, juris, Rn. 114 f., unter Hinweis auf das Urteil des Senats vom 10. März 2021 - 4 A 3178/19 -, juris Rn. 110; siehe auch Ministerium des Innern des Landes Nordrhein-Westfalen, Erlass vom 14.9.2021 - 13-38.07.03-2 -, S. 15; vgl. auch LT-Drs. 17/6611, S. 36, und LT-Drs. 17/12978, S. 84 f.

Den dortigen Ausführungen schließt die Kammer sich an. Angesichts des besonders hohen Rangs des Kinder- und Jugendschutzes und des Umstands, dass ein früher Erstkontakt mit Glücksspielen zu einem erhöhten Risiko für nachfolgende fehlangepasste Entwicklungsverläufe führt,

so z.B. Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen u.a., Glücksspielatlas Deutschland 2023 – Zahlen, Daten, Fakten, abrufbar unter anderem auf www.dhs.de, S. 72 f.,

erscheint es ohne weiteres nachvollziehbar, Wettvermittlungsstellen aus der unmittelbaren Umgebung auch von Grundschulkindern fernzuhalten, um schon das Risiko, dass hier frühzeitig eine Gewöhnung stattfindet und gegebenenfalls ein Interesse geweckt wird, zu reduzieren.

So bereits VG Gelsenkirchen, Urteil vom 9. Juli 2024 - 6 K 1938/22 -, juris Rn. 43 ff.

Die Behörde hat ferner erkannt, dass sie hinsichtlich des Mindestabstands zu öffentlichen Schulen und zu Einrichtungen der Kinder- und Jugendhilfe eine die Umstände des Einzelfalls berücksichtigende Ermessensentscheidung zu treffen hat und dass der für Bestandsvermittlungsstellen geltende reduzierte Mindestabstand nach § 13 Abs. 15 Satz 2 AG GlüStV NRW zur Anwendung kommt.

Der Abstand zu der in Rede stehenden Grundschule unterschreitet diese Schwelle. Denn gemäß § 13 Abs. 13 Satz 3 i.V.m. § 5 Abs. 6 Satz 1 und 2 AG GlüStV NRW ist insoweit auf die „Luftlinie“ abzustellen und u.a. bei Schulen für die Messung des Abstands zum Eingang der Wettvermittlungsstelle die Grenze des Grundstücks maßgeblich, auf dem sich die Schule befindet. Der Abstand von der Grenze des vorliegend maßgeblichen Grundstücks (U.-straße xx) zum Eingang der geplanten Wettvermittlungsstelle beträgt rund 68 Meter, wie sich anhand von Messungen in der landeseigenen Datenbank „TIM-online“ feststellen lässt.

Die Entscheidung der Bezirksregierung, die Unterschreitung des Mindestabstands vorliegend nicht gemäß § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV NRW hinzunehmen, lässt Ermessensfehler nicht erkennen. Die Behörde hat sich mit den örtlichen Verhältnissen im Umfeld der geplanten Wettvermittlungsstelle auseinandergesetzt und nachvollziehbar angenommen, dass besondere Umstände, die ausnahmsweise („im Einzelfall“) entgegen dem gesetzlichen Grundsatz die Zulassung eines geringeren Abstands rechtfertigen könnten, nicht gegeben sind. So gibt es keine natürlichen oder städtebaulichen Barrieren, welche das Schulgrundstück von der Wettvermittlungsstelle abschirmen oder den Fußweg zwischen beiden Orten in außergewöhnlicher Weise verlängern. Das gilt auch angesichts des Umstands, dass das Grundschulgrundstück teilweise umzäunt ist, auch an der der beantragten Wettvermittlungsstelle zugewandten Seite. Das Oberverwaltungsgericht für das Land NRW, Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 -, juris Rn. 199, führt zu einer Verlängerung des Fußwegs aus:

„Es ist höchstrichterlich geklärt, dass die fußläufige Erreichbarkeit einer Spielstätte selbst dann noch nicht atypisch erschwert ist, wenn die tatsächliche Wegstrecke im Einzelfall mehr als das Doppelte des nach der Luftlinie bemessenen Mindestabstands beträgt.“

Dementsprechend verlängert der Weg südlich der Grundschule zwischen der G.-straße und der U.-straße, der in einer Tiefe von ca. 40 Metern zu einer Zaunöffnung führt, an dem sich der Eingang der Grundschule befindet, vorliegend den Fußweg nicht außergewöhnlich. Dies gilt auch, wenn der gesamte Fußweg dann ca. 143 Meter beträgt.

Soweit die Klägerin meint, die Bezirksregierung hätte anstelle einer Ablehnung die Erteilung der Erlaubnis unter Anordnung zusätzlicher Vorkehrungen zur Vermeidung von Anreizwirkungen auf Kinder und Jugendliche erwägen müssen, wie sie in § 5 Abs. 5 Satz 3 AG GlüStV NRW für in die Vertriebsorganisation des staatlichen Veranstalters eingegliederte Annahmestellen vorgesehen sind, vermag die Kammer ihr nicht zu folgen. Der Gesetzgeber hat die beiden Formen des Glücksspielangebots erkennbar unterschiedlich geregelt und in § 13 Abs. 13 Satz 4 AG GlüStV für die Unterschreitung des Mindestabstands durch Wettvermittlungsstellen eine speziellere, die konkreten örtlichen Verhältnisse in den Mittelpunkt stellende Regelung statuiert.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 - 24 K 1472/21 -, juris Rn. 173 f.; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 - 3 K 3202/21 -, juris Rn. 103 ff.; VG Münster, Urteil vom 7. November 2023 - 9 K 1044/22 -, juris Rn. 418 ff.; s. auch OVG NRW, Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 ‑, juris Rn. 202.

Dies hindert die Behörde zwar nicht, bei Vorliegen entsprechender Besonderheiten des Standorts und seines Umfelds eine Erlaubnis trotz Unterschreitung des Mindestabstands unter Anordnung zusätzlicher Vorkehrungen zu erteilen. Wenn sie eine solche Entscheidung in Fällen, in denen keine örtlichen Besonderheiten bestehen, ablehnt, kann dies angesichts der gesetzlichen Vorgabe aber regelmäßig nicht als ermessensfehlerhaft betrachtet werden. Dass sich gerade im vorliegenden Fall die Anordnung besonderer Vorkehrungen als milderes Mittel aufdrängt, ist weder von der Klägerin aufgezeigt worden, noch ersichtlich.

§ 13 Abs. 13 Satz 2 AG GlüStV NRW und die angesprochenen ergänzenden Vorschriften zum Abstandsgebot verstoßen entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht gegen höherrangiges Recht. Dies gilt sowohl für das Unionsrecht als auch für das nationale Verfassungsrecht.

Die Kammer schließt sich insoweit der einhelligen Rechtsprechung der nordrhein-westfälischen Verwaltungsgerichte an. Sie sieht zur Vermeidung von Wiederholungen von einer weiteren Begründung ab und macht sich namentlich die entsprechenden Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts für das Land NRW, Urteil vom 6. November 2024 - 4 A 2279/22 -, juris Rn. 52 ff., zu eigen.

Ebenso bereits zuvor VG Gelsenkirchen, Urteile vom 9. Juli 2024 - 6 K 1184/22 und 6 K 1938/22 -, jeweils juris; VG Köln, Urteil vom 5. Oktober 2022 - 24 K 1472/21 -, juris Rn. 175 ff.; VG Minden, Urteil vom 16. Februar 2023 - 3 K 990/22 -, juris Rn. 18 ff.; VG Düsseldorf, Urteil vom 13. Juni 2023 - 3 K 3201/21 -, juris Rn. 109 ff.; VG Münster, Urteil vom 7. November 2023 - 9 K 1044/22 -, juris Rn. 102 ff.; VG Arnsberg, Urteil vom 21. Februar 2024 - 1 K 1809/22 -, n.v., UA S. 14 ff.; sowie (im Eilverfahren) OVG NRW, Beschlüsse vom 30. Juni 2022 - 4 B 1864/21 -, juris Rn. 66 ff., und vom 8. Dezember 2023 - 4 B 511/22 -, juris Rn. 15 ff.

Mit dem hilfsantraglich verfolgten Begehren auf Neubescheidung hat die Klage ebenfalls keinen Erfolg, da die Bezirksregierung den Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die streitgegenständliche Wettvermittlungsstelle – wie aufgezeigt – ermessensfehlerfrei abgelehnt hat.

II.

Die Kostenentscheidung unter Ziffer 2 des Ablehnungsbescheides der Bezirksregierung Düsseldorf vom 8. Februar 2022 ist allerdings rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Rechtsgrundlage der Kostenentscheidung ist §§ 1, 3, 9 und 13 des Gebührengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (GebG NRW). Gemäß § 13 Abs. 1 Nr. 1 GebG NRW ist zur Zahlung der Kosten verpflichtet, wer die Amtshandlung zurechenbar verursacht oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird. Kommen danach mehrere Kostenschuldner in Betracht, sind diese gemäß § 13 Abs. 2 GebG NRW als Gesamtschuldner zu betrachten. Vorliegend kommen als Kostenschuldnerin sowohl der Wettvermittler in Betracht, zu dessen Gunsten die Amtshandlung vorgenommen wurde, als auch die Klägerin als Veranstalterin, die die Amtshandlung durch ihre Antragstellung zurechenbar verursacht hat und zu deren Gunsten sie ebenfalls vorgenommen wurde. In dieser Situation, in der mehrere Personen als Gebührenschuldner in Betracht kommen, bedarf es einer ermessensgerechten Auswahlentscheidung zwischen diesen nach § 13 Abs. 2 GebG NRW.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2017 - 9 A 2655/13 -, juris Rn. 134; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 9. Juli 2024 - 6 K 1700/22 -, juris Rn. 79 ff. mit weiteren Nachweisen.

Dass die Bezirksregierung eine solche Auswahlentscheidung getroffen hat, ist nicht ersichtlich. Weder die Bescheidbegründung noch der Verwaltungsvorgang lassen Anhaltspunkte dafür erkennen, dass die Bezirksregierung überhaupt eine geforderte vollständige Kostenschuldnerermittlung angestellt und sodann eine Auswahlentscheidung getroffen hat. Dieser Ermessensausfall stellt einen – auch im Klageverfahren nicht mehr zu heilenden – Mangel der Ermessensausübung im Sinne von § 114 VwGO dar.

Vgl. VG Düsseldorf, Urteil vom 12. März 2024 - 3 K 4841/22 -, juris Rn. 184 ff.

Die Rechtswidrigkeit der Kostengrundentscheidung in Ziffer 2 des angefochtenen Bescheids zieht zwangsläufig die Rechtswidrigkeit der Festsetzung der Kosten der Höhe nach in Ziffer 3 des Bescheids nach sich.

III.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. mit §§ 708 Nr. 11, 711 Zivilprozessordnung.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.

Beschluss

Der Wert des Streitgegenstandes wird auf

15.375,- Euro

festgesetzt.

Gründe

Die Festsetzung des Streitwerts beruht auf § 52 Abs. 1 GKG. Der festgesetzte Wert entspricht der Bedeutung der Sache.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen diesen Beschluss kann innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder das Verfahren sich anderweitig erledigt hat, bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich oder zur Niederschrift des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle Beschwerde eingelegt werden, über die das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster entscheidet, falls das Verwaltungsgericht ihr nicht abhilft. Ist der Streitwert später als einen Monat vor Ablauf der genannten Frist festgesetzt worden, kann die Beschwerde innerhalb eines Monats nach Zustellung oder formloser Mitteilung des Festsetzungsbeschlusses eingelegt werden. Die Beschwerde ist nur zulässig, wenn der Wert des Beschwerdegegenstandes zweihundert Euro übersteigt. Die Beschwerde findet auch statt, wenn sie das Gericht, das die Entscheidung erlassen hat, wegen der grundsätzlichen Bedeutung der zur Entscheidung stehenden Frage zulässt.