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Tatbestand

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Die Klägerin betreibt Spielhallen und Spielautomaten. Nach erst im gerichtlichen Verfahren erfolgten Angaben der Klägerin zu ihren gesellschaftsrechtlichen Verhältnissen und Verschränkungen waren bis 10. Mai 2022 die B.     W.                                mbH und die B1.   W.                                mbH zu 50 % an ihr beteiligt. Diese beiden Gesellschaften waren ebenfalls zu gleichen Teilen an der mit dem Unternehmensgegenstand Betrieb eines Bowlingcenters im Handelsregister eingetragenen F. -C.    W1.           -GmbH beteiligt. Alleiniger Gesellschafter der B.     W.                                mbH war Herr B2.    M.      . Gesellschafter der B1.   W.                                mbH waren jeweils zu 50 % Herr U.      C1.      und Frau B3.      Q.        -C1.      . Herr M.      und Herr C1.      waren außerdem Gesellschafter der ebenfalls mit dem Betrieb von Spielhallen und Spielautomaten befassten T.         GmbH. Herr M.      hielt 2 Gesellschaftsanteile und Herr C1.      einen Gesellschaftsanteil von jeweils 33,33 %. Herr U.      C1.      war ferner Alleingesellschafter der J.         F1.             GmbH. Auch diese Gesellschaft hatte den Betrieb von Spielhallen und Spielautomaten zum Gegenstand. Mit notariellen Geschäftsanteils- und Abtretungsverträgen vom 11. Mai 2022 veräußerte Herr U.      C1.      seinen Anteil an der T.         GmbH an Herrn M.      und seinen Anteil an der J.         F1.             GmbH an die Klägerin sowie die B1.   W.                                mbH ihren Anteil an der F. -C.    W1.           -GmbH an die B.     W.                                mbH. Seit dem 21. Dezember 2022 hält die F. -C.    W1.           -GmbH sämtliche Anteile an der Klägerin und besteht zwischen diesen beiden Gesellschaften ein Ergebnisabführungs- und Beherrschungsvertrag.

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Am 14. K.    2022 beantragte die Klägerin durch die von ihr beauftragte prüfende Dritte bei dem Beklagten die Gewährung von Corona-Überbrückungshilfen für kleine und mittlere Unternehmen 2022 („Überbrückungshilfe IV NRW“) über eine Förderhöhe von insgesamt 38.572,26 Euro für die Monate Januar bis März 2022. Sie gab u. a. an, nicht Teil eines Unternehmensverbundes zu sein.

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Mit Bescheid vom 16. K.    2022 bewilligte der Beklagte Überbrückungshilfe IV vorläufig dem Grunde nach und führte aus, der Bescheid diene allein der mit Ablauf des Befristeten Rahmens der Europäischen Kommission (C(2020) 1863) am 30. K.    2022 endenden Frist. Die Festsetzung der Überbrückungshilfe stehe unter dem Vorbehalt der vollständigen Prüfung der Antragsberechtigung und Berechnung der Anspruchshöhe.  Es bestehe kein Vertrauensschutz, Überbrückungshilfe IV endgültig zu erhalten. In Ziffer 13. der Nebenbestimmungen behielt sich der Beklagte eine Prüfung der Voraussetzungen für die Gewährung der Überbrückungshilfe IV, der Schlussabrechnung gem. Nr. 3 der Nebenbestimmungen dieses Bescheids sowie der Verwendung der Überbrückungshilfe IV vor. In diesem Fall seien die Bewilligungsstelle, das Ministerium für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen sowie etwaige von diesen beauftragte Dritte berechtigt, Bücher, Belege und sonstige Geschäftsunterlagen anzufordern sowie die Verwendung der Überbrückungshilfe IV durch örtliche Erhebungen zu prüfen oder durch Beauftragte prüfen zu lassen. Die Klägerin habe die erforderlichen Unterlagen bereitzuhalten und die notwendigen Auskünfte zu erteilen.

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Erstmals am 16. O.        2022 teilte die Bezirksregierung N.       der Klägerin mit, es lägen Hinweise vor, dass sie Teil eines Unternehmensverbundes sei. Sie verwies auf Punkt 5.2 der FAQ zur Überbrückungshilfe IV und die „EU-Definition“ der Verbundenheit von Unternehmen. Die Bezirksregierung bat diesbezüglich um Stellungnahme und Erläuterung des Sachverhalts. Auf Wiederholung dieser Bitte verwies die prüfende Dritte am 7. E.        2022 auf eine Stellungnahme zu einem Antrag der T.         GmbH auf Gewährung von Überbrückungshilfe. Ihrer Auffassung nach handele es sich danach „aufgrund der unterschiedlichen Beteiligten der Firmen“ nicht um einen Unternehmensverbund. Sollte es andere Firmen geben, die aus Sicht des Beklagten einen Unternehmensverbund mit der Klägerin begründen könnten, bitte sie um entsprechende Mitteilung, damit sie zielgerichtet Stellung nehmen könne. Unter dem 12. und 22. E.        2022 sowie 2., 6. und 16. K1.      2023 bat die Bezirksregierung die Klägerin um Bestätigung, dass der Unternehmensverbund mit der F. -C.    W1.           -GmbH die Kriterien der FAQ aus der Sicht des Bundes erfülle, keine Leistungsverrechnung innerhalb des Unternehmensverbundes vorliege, die beihilferechtlichen Obergrenzen nicht ausgeschöpft würden, der vorliegende Antrag alle Daten des Unternehmensverbundes umfasse und keine weiteren Anträge für verbundene Unternehmen gestellt würden. Die prüfende Dritte erklärte hierzu am 24. K1.      2023, seit dem 1. K1.      2022 halte die B.     W.                                mbH sämtliche Anteile an der F. -C.    W1.           -GmbH. Die F. -C.    W1.           -GmbH sei jedoch ihrer Ansicht nach nicht antragsberechtigt, weil sie noch nie Umsätze erzielt habe und einzig zu dem Zweck errichtet worden sei, der Klägerin durch das Führen eines C2.       -Betriebs zu einer Konzession zu verhelfen. Der C2.       -Betrieb sei aber nie aufgenommen worden. Es sei keine Leistungsverrechnung zwischen den Unternehmen vorgenommen worden. Für die F. -C.    W1.           -GmbH sei kein Antrag gestellt worden. Die beihilferechtlichen Obergrenzen seien nicht ausgeschöpft. Der vorliegende Antrag enthalte alle Daten des Unternehmensverbundes. Es seien keine weiteren Anträge für verbundene Unternehmen gestellt worden.

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Am 1., 13. und 23. Februar 2023 erklärte die Bezirksregierung, sie benötige noch Nachweise. Sie forderte die Klägerin auf, über die Upload-Funktion im Antragsportal Handelsregisterauszüge für alle den Unternehmensverbund umfassenden Einzelunternehmen zu übermitteln und zu diesen Einzelunternehmen Übersichten einzureichen, die die jeweiligen Gesellschafter sowie deren Anteile darstellten. Zu nennen seien hier beispielsweise die Klägerin selbst, die F. -C.    W1.           -GmbH, die B.     W.                                mbH, die B1.   GmbH, die J.         F1.             GmbH, die T.         GmbH sowie sämtliche weiteren relevanten Unternehmen. Auf diese jeweils mit einer Frist von 10 Tagen versehenen Nachrichten reagierte die prüfende Dritte nicht.

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Mit Bescheid vom 9. Mai 2023 lehnte die Bezirksregierung N.       den Antrag vom 14. K.    2022 ab und stellte fest, dass dieser Bescheid den Bescheid vom 16. K.    2022 vollständig ersetze. Zur Begründung führte sie im Wesentlichen aus, gemäß den Bestimmungen der Richtlinien des Landes zur fortgesetzten Gewährung von Überbrückungshilfen für kleine und mittelständische Unternehmen („Überbrückungshilfe IV NRW“) – FRL – habe der Antragsteller insbesondere die Angaben zur Identität und Antragsberechtigung, von denen nach Ziffer 6 Absatz 2 lit. g) FRL eine Erklärung über mit ihm verbundene Unternehmen im Sinne von Ziffer 2 Abs. 5 FRL umfasst sei, glaubhaft zu machen. Sie sei zur entsprechenden Prüfung berufen. Mangels Einreichung von geeigneten Unterlagen zur Beurteilung der Einzelunternehmen innerhalb des Unternehmensverbundes trotz mehrfacher Aufforderungen werde über den Antrag nach Aktenlage entschieden. Der Antrag werde hiernach abgelehnt, da die Antragsberechtigung insgesamt in Zweifel stehe.

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Die Klägerin hat am 9. K.    2023 Klage erhoben.

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Sie macht geltend: Der Bescheid verletze die Begründungspflicht des § 39 Abs. 1 VwVfG NRW. Die Ausführungen der Bezirksregierung ließen den Ablehnungsgrund nicht erkennen. Es bleibe völlig offen, von welcher Aktenlage sie ausgegangen sei und warum diese zur Ablehnung des Antrags geführt habe. Soweit die Entscheidung auf die Verletzung von Mitwirkungspflichten abstellen sollte, fehle es an der Darlegung von Ermessenserwägungen zur Begründung dafür, dass sich die Bezirksregierung gegen eigene Maßnahmen zur Aufklärung des Sachverhalts entschieden habe. Die Bezirksregierung habe in der Sache gegen den Grundsatz der Amtsermittlung verstoßen. Zwar werde dieser in Zuwendungsverfahren durch die Mitwirkungspflicht der Beteiligten begrenzt, diese Mitwirkungspflicht finde jedoch aus Gründen der Verhältnismäßigkeit ihre Grenze dort, wo sich die Behörde die geforderten Unterlagen selbst beschaffen könne. Dies sei der Bezirksregierung hier unproblematisch über das elektronische Handelsregisterportal möglich gewesen. Der Beklagte müsse sich zudem entgegenhalten lassen, dass er selbst ausweislich seines gerichtlichen Vortrags diesen Unterlagen keinen Informationswert beimesse. Entgegen der Darstellung des Beklagten habe sie die Mitwirkung nicht vollständig verweigert, sondern sei ihren entsprechenden Pflichten mit den Antworten auf die Nachfragen vom 16. O.        2022 und 12. E.        2022 nachgekommen. Ein Unternehmensverbund liege nicht vor. Insoweit sei nach Ziffer 5.6 der FAQ auf den 31. E.        2021 abzustellen. Mit Blick auf die Beteiligungsverhältnisse an der F. -C.    W1.           -GmbH zum 31. E.        2021 könne die Klägerin mit ihr nur durch eine natürliche Person oder eine gemeinsam handelnde Gruppe natürlicher Personen verbunden sein. Die Unternehmen seien aber nicht auf demselben Markt oder benachbarten Märkten tätig. Zudem könne mangels Förderungsantrags der F. -C.    W1.           -GmbH selbst eine Verbundenheit der Antragsberechtigung der Klägerin nicht entgegenstehen. Mit Blick auf die T.         GmbH seien Herr M.      und Herr C1.      nicht als gemeinsam handelnde Gruppe natürlicher Personen anzusehen. In Bezug auf die J.         F1.             GmbH habe der zum 31. E.        2021 alleinige Gesellschafter Herr C1.      nicht über die Mehrheit der Stimmrechte bei ihr, der Klägerin verfügt. Entgegen dem Vorwurf des Beklagten habe sie diese Gesellschaft im Verwaltungsverfahren nicht verschwiegen. Sie habe keine Veranlassung gehabt, zu einer etwaigen Verbundenheit mit der J.         F1.             GmbH vorzutragen, da dies aufgrund der Beteiligungsverhältnisse am 31. E.        2021 und mangels eigenen Förderantrags dieses Unternehmens ferngelegen habe.

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Die Klägerin beantragt,

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den Beklagten unter Aufhebung des Ablehnungsbescheids vom 9. Mai 2023 zu verpflichten, ihr auf ihren Antrag vom 14. K.    2022 Überbrückungshilfe IV in Höhe von 38.572,26 Euro zu bewilligen.

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Das beklagte Land beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Die Begründung des ablehnenden Bescheides werde dahingehend präzisiert, dass die Ablehnung wegen mangelnder Mitwirkung bzw. Reaktion auf die Fragen vom 1., 13. und 23. Februar 2023 erfolgt sei. Aufgrund dieser vollständigen Verweigerung der Mitwirkung sei das beklagte Land nicht in der Lage gewesen, die Förderberechtigung zu prüfen. Der prüfenden Dritten sei es zumutbar gewesen, in dem eingeräumten Zeitraum zu antworten oder um Fristverlängerung zu bitten. Es bestehe kein Verstoß gegen den Amtsermittlungsgrundsatz. Aus dem Handelsregister könne der Beklagte nicht auf die Einzelheiten des Unternehmensverbunds schließen. Für den dazu erforderlichen Einblick in das Unternehmen sei er auf die Mitwirkung der Klägerin angewiesen. Es sei ihm nicht zumutbar, sich allenfalls in mühevoller „Kleinstarbeit“ der im Handelsregister aufzufindenden Dokumente „zusammenzupuzzeln“, wer im Förderzeitraum Gesellschafter der potenziellen Verbundunternehmen gewesen sei. So habe sich etwa aus der im Bescheidungszeitpunkt online verfügbaren Gesellschafterliste der J.         F1.             GmbH nur ergeben, dass die Klägerin selbst Alleingesellschafterin ist. Diese Gesellschaft habe die Klägerin bezeichnenderweise im Fachverfahren verschwiegen. In Massenverfahren wie dem vorliegenden sei es ihm allein aus Kapazitätsgründen nicht möglich, sich selbst Gesellschafterlisten und Handelsregisterauszüge aller potenziell verbundenen Unternehmen zu beschaffen. Es sei viel Aufgabe der prüfenden Dritten, ihm diese Dokumente zur Verfügung zu stellen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs verwiesen.

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Entscheidungsgründe

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Die zulässige Klage ist unbegründet. Die Ablehnung der Überbrückungshilfe IV mit dem angegriffenen Bescheid vom 9. Mai 2023 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf die begehrte Überbrückungshilfe und auch nicht auf Neubescheidung Ihres entsprechenden Antrags vom 14. K.    2022.

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Aus dem geltend gemachten Verstoß gegen die formelle Begründungspflicht des § 39 Abs. 1 VwVfG NRW lässt sich schon dem Grunde nach kein materieller Anspruch auf die begehrte Entscheidung herleiten. Im Übrigen sind die nur formellen Anforderungen der genannten Vorschrift gewahrt. Die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe der Entscheidung sind dem Bescheid ohne Weiteres zu entnehmen. Es ist klar und eindeutig, dass die Bezirksregierung die Überbrückungshilfe versagt hat, weil die Klägerin auf die Anfragen vom 1., 13. und 23. Februar 2023 nicht reagiert hat und die Bezirksregierung sich deswegen außerstande sah, die Antragsberechtigung der Klägerin mit Blick auf einen möglichen Unternehmensverbund zu beurteilen.

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Die von der Klägerin beantragte Gewährung von Überbrückungshilfe ist bereits deswegen abzulehnen, weil sie gegen Art. 107 Abs. 1 i. V. m. § 108 Abs. 3 AEUV verstößt. Die bei der Kommission angemeldeten und von ihr gebilligten Regelungen der Bundesregelung Kleinbeihilfen erlauben es nicht, die Überbrückungshilfe an ein einzelnes Unternehmen ausschließlich unter Berücksichtigung seiner eigenen Wirtschaftslage zu leisten, obwohl dieses Teil eines Unternehmensverbundes ist. Nach Art. 107 Abs. 1 AEUV sind staatliche Beihilfen, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, grundsätzlich mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Nach Art. 108 Abs. 3 AEUV sind die Mitgliedstaaten zum einen verpflichtet, bei der Kommission alle Maßnahmen anzumelden, mit denen eine Beihilfe im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV eingeführt oder umgestaltet werden soll, und zum anderen solche Maßnahmen nicht durchzuführen, solange die Kommission nicht abschließend über sie entschieden hat. Staatliche Maßnahmen, die nicht von einer Freistellungsverordnung erfasst werden, unterliegen weiterhin der in Art. 108 Abs. 3 AEUV vorgesehenen Anmeldepflicht.

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Die Gewährung einer Überbrückungshilfe IV an die Klägerin ist nicht von einer von der Kommission genehmigten Beihilferegelung gedeckt. Die Klägerin hat im Antragsverfahren die „Bundesregelung Kleinbeihilfen 2020“ als maßgebliches Beihilferegime für ihr Antragsverfahren gewählt. Bei der Genehmigung dieser Regelung, die sich inhaltlich an dem Befristeten Rahmen der Europäischen Kommission vom 19.3.2020 orientieren, legte die Kommission den in diesem Zusammenhang maßgeblichen Begriff des „Unternehmens“ nach den Wettbewerbsvorschriften des AEUV zugrunde.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. Mai 2025 – 4 A 2550/22 –, juris.

22

Dieser Unternehmensbegriff bezeichnet jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung. Mehrere getrennte rechtliche Einheiten können für die Zwecke der Anwendung der Beihilfevorschriften als eine wirtschaftliche Einheit angesehen werden. Diese wirtschaftliche Einheit ist dann als das relevante Unternehmen anzusehen. In dieser Hinsicht sieht der Europäische Gerichtshof das Bestehen von Kontrollbeteiligungen und anderer funktioneller, wirtschaftlicher und institutioneller Verbindungen als erheblich an.

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Vgl. EuGH, Urteil vom 10. K1.      2006 – C-222/04 – und vom 16. E.        2010 – C-480/09 P -, jeweils juris.

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Diese Begriffsbestimmung stimmt grundsätzlich mit der Definition eines „verbundenen Unternehmens“ im Sinne von Art. 3 Abs. 3 Anhang 1 AGVO überein.

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Vgl. EuGH, Urteil vom 24. September 2020 – C-516/19 –, juris.

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Dies zugrunde gelegt handelt es sich bei der Klägerin im für die Beurteilung maßgeblichen Zeitpunkt um ein Teilunternehmen eines verbundenen Unternehmens. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Bewertung der Voraussetzungen der Gewährung der Überbrückungshilfe IV ist grundsätzlich der Zeitpunkt der behördlichen Entscheidung über die Hilfe, allerfrühestens der Zeitpunkt der Bewilligungsreife. Dies gilt insbesondere hinsichtlich der Frage der Unternehmensverbundenheit, weil die entsprechenden europarechtlichen Vorgaben die Mitgliedstaaten und ihre Behörden unmittelbar in ihren Beihilfeentscheidungen binden und beschränken. Nicht maßgeblich ist hingegen unabhängig vom Aussagegehalt der Ziffer 5.6 der FAQ der 31. E.        2021. Die FAQ sind keine rechtlichen Vorschriften und können daher keine Abweichung von den vorstehenden Maßgaben des EU-Rechts begründen.

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Die Klägerin war bereits im Zeitpunkt der Beantragung der Überbrückungshilfe am 14. K.    2022 nur eines von mehreren verbundenen Unternehmen. Jedenfalls bestand schon zu diesem Zeitpunkt ein Unternehmensverbund mit der J.         F1.             GmbH. Verbundene Unternehmen sind nach Art. 3 Abs. 3 lit. a) Anhang 1 AGVO insbesondere anzunehmen, wenn ein Unternehmen die Mehrheit der Stimmrechte der Anteilseigner oder Gesellschafter eines anderen Unternehmens hält. Die Klägerin war seit 11. Mai 2022 sogar alleiniger Anteilseigner der J.         F1.             GmbH. Eine Überbrückungshilfe allein an sie ohne Berücksichtigung der J.         F1.             GmbH war demnach nicht von einer Genehmigung der Kommission gedeckt. Dabei ist unerheblich, ob die J.         F1.             GmbH einen eigenen Antrag auf Gewährung von Überbrückungshilfe IV gestellt hat. Die dargelegten europarechtlichen Vorgaben schließen eine Bewilligung von Überbrückungshilfen an Teilunternehmen unabhängig hiervon aus. Dahinstehen kann, ob der Unternehmensverbund der Klägerin zum maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt darüber hinaus, wofür vieles spricht, weitere Unternehmen, namentlich die T.         GmbH, die F. -C.    W1.           -GmbH, die B.     W.                                mbH und/oder die B1.   W.                                mbH umfasste. Insbesondere bedarf keiner Würdigung, dass die Klägerin im Zeitpunkt der angefochtenen Entscheidung als hundertprozentige und durch Ergebnisabführungs- und Beherrschungsvertrag gebundene Tochter der F. -C.    W1.           -GmbH jedenfalls auch mit diesem Unternehmen verbunden war.

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Keiner Vertiefung bedarf, dass die Ablehnung der Überbrückungshilfe auch entsprechend den Gründen des ablehnenden Bescheides durch die Verletzung von Mitwirkungspflichten der Klägerin gerechtfertigt ist. Es oblag der Klägerin, die von der Beklagten am 1., 13. und 23. Februar 2023 wiederholt unter Fristsetzung angeforderten Unterlagen zur Klärung der Frage eines Unternehmensverbunds mit den soeben genannten Unternehmen einzureichen. Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, bestand entsprechender Klärungsbedarf, der der Sphäre der Klägerin zuzuordnen ist. Ihr als Antragstellerin war es ohne Weiteres abzuverlangen, die erforderliche Aufklärung zu leisten. Demgegenüber war es den Behörden des beklagten Landes angesichts der Masse der zu bearbeitenden Verfahren nicht zuzumuten, zu versuchen, aus öffentlich zugänglichen Quellen Informationen zusammenzutragen und diese in gleichsam detektivischer Kleinarbeit in einem Gesamtbild der unternehmensrechtlichen Verstrebungen und Verschränkungen innerhalb des Unternehmensverbundes der Klägerin zusammenzuführen.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung zur vorläufigen Vollstreckbarkeit aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 ZPO.

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Rechtsmittelbelehrung

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Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in N.       die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

32

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in N.       schriftlich einzureichen.

33

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.