Verwaltungsgericht Gelsenkirchen, 19 K 1829/22

Tatbestand

Die Klägerin beantragte bei der Beklagten eine Subvention nach dem Regionalen Wirtschaftsförderungsprogramm des Landes Nordrhein-Westfalen für ein Vorhaben zur arbeitsplatzschaffenden Erweiterung einer bestehenden Betriebsstätte. Diese Subvention wurde ihr mit bestandskräftigem Bescheid vom 12. Dezember 2017, der durch die ebenfalls bestandskräftigen Bescheide vom 26. Februar 2019, 28. November 2019, 30. Dezember 2019 und 16. April 2020 jeweils abgeändert wurde, in Höhe von letztlich 480.000 EUR gewährt und ausgezahlt. Unter Ziff. 2 des Bescheides heißt es auszugsweise:

„Die Zuwendung erfolgt mit der Auflage, dass Sie mit dem geförderten Investitionsvorhaben innerhalb des Durchführungszeitraums die nachfolgend genannten zusätzlichen Dauerarbeits- und Ausbildungsplätze schaffen und die vorhandenen Dauerarbeits- und Ausbildungsplätze sichern.“

Es folgt eine Tabelle, nach welcher bei Beginn der Maßnahme 28 Dauerarbeitsplätze vorhanden sein und sodann zusätzlich 8 Dauerarbeitsplätze geschaffen werden sollen, sodass zum Ende der Maßnahme 36 Dauerarbeitsplätze vorhanden sein sollen. Sodann heißt es:

„Für eine Überwachungszeit von 5 Jahren (Zweckbindungsfrist) müssen die vorgenannten Dauerarbeits-/Ausbildungsplätze in ihrer Gesamtzahl (Arbeitsplatzziel), gerechnet ab dem Abschluss des Investitionsvorhabens (Datum der Fertigstellung gemäß Verwendungsnachweis), in der geförderten Betriebsstätte besetzt sein.“

Die Maßnahme wurde nach Angaben der Klägerin gegenüber der Beklagten zum 31. August 2019 beendet. Während die Klägerin in der Folge zunächst mehr als 36 Dauerarbeitsplätze besetzt hielt. war dies in den Monaten Januar bis Juli 2021 nicht der Fall, in diesem Zeitraum belief sich die Zahl der besetzten Dauerarbeitsplätze auf 35,750 (Januar bis März 2021) bzw. 33,750 (April bis Juli 2021).

Nach Anhörung der Klägerin widerrief die Beklagte mit Bescheid vom 28. März 2022 die gewährte Zuwendung teilweise und forderte die Klägerin auf, einen Betrag in Höhe von 56.000 EUR zu erstatten. Zur Begründung heißt es in dem Bescheid, die Klägerin habe für sieben von zwölf Monaten des zweiten Förderjahres die Zweckbindung nicht erfüllt. Nach Angaben der Agentur für Arbeit stünden für die als offene Stellen gemeldeten Arbeitsplätze hinreichend Bewerber im Raum E. zur Verfügung. Die Nichterfüllung der Auflage sowie die Zweckverfehlung führe zum (Teil-)Widerruf der Subvention. Ihr Ermessen sei zugunsten des Widerrufs intendiert; ein besonderer Grund, von dem Widerruf abzusehen, liege nicht vor. Nach dem für die in Streit stehende Subvention vorgesehenen Koordinierungsrahmen sei ein Absehen von dem Widerruf nur möglich, wenn die Nichterreichung der Fördervoraussetzungen auf Umständen beruhe, die der Antragsteller nicht zu vertreten habe und auch bei Anwendung der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmannes nicht habe vorhersehen können. Dass Bewerber nicht erscheinen oder sich als nicht konkret geeignet erweisen, liege aber im unternehmerischen Risiko.

Die Klägerin hat am 27. April 2022 Klage erhoben. Sie verweist darauf, es sei aufgrund von Eigenkündigungen von Mitarbeitern zu der Unterschreitung des Arbeitsplatzziels gekommen. Sie habe sich sofort bemüht, die Stellen zu besetzen. Dies sei aber nicht schnell genug möglich gewesen. Die von der Arbeitsagentur vorgeschlagenen Bewerber hätten sich, soweit sie überhaupt erschienen seien, als nicht qualifiziert genug erwiesen. Man könne die Auflage in dem Förderbescheid nur so verstehen, dass die Klägerin für eine Unterschreitung nur verantwortlich gemacht werden könne, wenn sie für diese auch verantwortlich sei. Im Übrigen sei der Widerruf unverhältnismäßig, weil das Arbeitsplatzziel nur knapp verfehlt worden sei.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 28. März 2022 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie verweist darauf, die Klägerin habe das geforderte Arbeitsplatzziel nicht während der gesamten Zweckbindungsfrist eingehalten. Auf die Frage, ob die Klägerin dies zu vertreten habe, komme es nicht an, weil es nach dem Koordinierungsrahmen jedenfalls einer besonderen Absehensvoraussetzung bedürfe. Eine solche begründe z.B. die Erschöpfung des Arbeitsmarkts, die hier aber nicht vorgelegen habe.

Mit Beschluss vom 9. Dezember 2024 hat die Kammer den Rechtsstreit auf den Berichterstatter als Einzelrichter übertragen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte dieses Verfahrens und des Verfahrens 19 K 2902/22 sowie die beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage, über die aufgrund des Übertragungsbeschlusses der Kammer der Einzelrichter entscheidet (§ 6 Abs. 1 VwGO), ist unbegründet. Der angegriffene Bescheid der Beklagten ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Soweit mit Ziff. 1 des angegriffenen Bescheides die der Klägerin gewährte Subvention teilweise widerrufen wird, wird jedenfalls in der Zusammenschau mit Ziff. 2, in welcher die zugehörige Rückforderung verfügt wird, deutlich, dass sich der im Tenor des Bescheides zunächst nicht ausdrücklich bezeichnete Umfang der Rückforderung auf 56.000 EUR erstrecken soll. Der hierin liegende Widerruf des Zuwendungsbescheides kann sich auf § 49 Abs. 3 Satz 1 Nr. 1 VwVfG NRW stützen. Nach dieser Vorschrift kann ein rechtmäßiger Verwaltungsakt, der – wie hier – eine einmalige oder laufende Geldleistung oder teilbare Sachleistung zur Erfüllung eines bestimmten Zwecks gewährt oder hierfür Voraussetzung ist, auch nachdem er unangefochten worden ist, ganz oder teilweise auch mit Wirkung für die Vergangenheit widerrufen werden, wenn die Leistung nicht, nicht alsbald nach der Erbringung oder nicht mehr für den in dem Verwaltungsakt bestimmten Zweck verwendet wird.

Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Der im Zuwendungsbescheid bestimmte Zweck der Zuwendung ist im zweiten Jahr der Zweckbindungsfrist zeitweise verfehlt worden. Der vorgenannte Zweck besteht in der Erweiterung des im geförderten Betrieb bestehenden Arbeitsplatzangebots in dem im Zuwendungsbescheid bezeichneten Umfang. Das kommt schon in der Bezeichnung des geförderten Projekts als „Arbeitsplatz schaffende Betriebserweiterung durch Verlagerung der Betriebsstätte“ zum Ausdruck. Verbindlich festgelegt und konkretisiert wird diese Zweckbestimmung durch Ziff. 2 des Zuwendungsbescheids. Diese Regelung definiert unmissverständlich den Zweck der Zuwendung. Sie legt nach ihrem klaren und eindeutigen Wortlaut fest, dass die Klägerin die aufgeführten Dauerarbeits- und Ausbildungsplätze zu schaffen bzw. zu sichern und bis zum Ablauf der fünfjährigen Bindungsfrist in der geförderten Betriebsstätte vorzuhalten und zu besetzen habe. Die genannte Bindungsfrist wird in Ziff. 2 des Zuwendungsbescheids ausdrücklich als „Zweckbindungsfrist“ bezeichnet.

Diesen Zuwendungszweck hat die der Klägerin bewilligte Leistung im Zeitraum Januar bis Juli 2021 verfehlt. Nach den genannten Regelungen des Zuwendungsbescheids musste sie insgesamt 36 Dauerarbeits- und Ausbildungsplätze besetzen, und dies auch nicht nur zu einem bestimmten Zeitpunkt, sondern während der gesamten Zweckbindungsdauer von fünf Jahren nach Abschluss des Investitionsvorhabens. Dieses Arbeitsplatzziel hat die Klägerin nicht erfüllt, weil sie in dem genannten Zeitraum nur 33,750 bzw. 35,750 Arbeitsplätze besetzt hat. Soweit die Klägerin dagegen einwendet, es könne nur darum gehen, ob sie ihr Mögliches für die Stellenbesetzung getan habe, trifft dies jedenfalls bei der Frage der Zweckverfehlung nicht zu. Maßgeblich ist einzig die – hier im benannten Zeitraum zu bejahende – Frage, ob die Zuwendung ihren Zweck verfehlt hat. Fragen des Vertretens müssen hingegen sind ggf. im Rahmen des der Beklagten zugewiesenen Ermessens zu prüfen.

Die Widerrufsfrist aus §§ 49 Abs. 3 Satz 2, 48 Abs. 4 Satz 1 VwVfG NRW hat die Beklagte eingehalten. Die in dieser Vorschrift enthaltene Jahresfrist beginnt nicht vor dem Moment zu laufen, in welchem der Behörde sämtliche für den Widerruf, einschließlich der Ermessensausübung, maßgeblichen Umstände vorliegen. Daraus folgt, dass sie regelmäßig auch nicht vor erfolgter Anhörung zu laufen beginnt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. September 2001 – 7 C 6.01 –, NVwZ 2002, 485.

Die Anhörung ist vorliegend unter dem 10. Februar 2022 erfolgt; der angegriffene Bescheid datiert bereits auf den 28. März 2022.

Ihr in § 49 Abs. 3 VwVfG NRW eingeräumtes Ermessen hat die Beklagte rechtsfehlerfrei ausgeübt (§ 114 Satz 1 VwGO). Sie hat bei der Ausübung ihres Ermessens weder die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten noch hiervon in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht. Das durch § 49 Abs. 3 S. 2 Nr. 1 VwVfG NRW eingeräumte Ermessen ist gesetzlich nicht determiniert und im Wesentlichen an den Grundsätzen einer sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung orientiert. Einschränkungen ergeben sich aus Art. 3 GG i.V.m. der durch die maßgeblichen ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften vermittelten Verwaltungspraxis. Dabei ist jedoch zu beachten, dass Verwaltungsvorschriften nicht wie Rechtsnormen aus sich heraus auszulegen sind. Entscheidend ist vielmehr, wie die zuständige Behörde die Vorschrift im maßgeblichen Zeitpunkt gehandhabt hat.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 11. Mai 2006 – 5 C 10.05 –, vom 17. Januar 1996 – 11 C 5.95 –, vom 2. Februar 1995 – 2 C 19.94 – und vom 26. April 1979 – 3 C 111.79 – sowie Beschluss vom 11. November 2008 – 7 B 38.08 – jeweils juris.

Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist die Ermessensentscheidung der Beklagten nicht zu beanstanden. Nach den ermessenslenkenden Verwaltungsvorschriften des Koordinierungsrahmens in der zum 1. Januar 2022 in Kraft getretenen Fassung (BAnz AT 10. Februar 2022 B3) ist der Zuwendungsbescheid gemäß Teil II. A. Ziffer 4.1. grundsätzlich zu widerrufen, wenn dem Zuwendungsbescheid zugrundeliegende Fördervoraussetzungen des Koordinierungsrahmens nach Abschluss des Investitionsvorhabens nicht erfüllt sind. Dies ist hier – wie bereits ausgeführt – der Fall. Nichts Anderes ergibt sich, wenn man stattdessen – was offenbleiben kann – auf den Koordinierungsrahmen in der vorherigen, zum 1. Juli 2014 in Kraft getretenen und mithin zum Zeitpunkt der Bewilligung der Zuwendung gültigen Fassung (BAnz AT 1. Juli 2015 B1) abzustellen ist, da dieser insoweit deckungsgleich ist.

Ausnahmen von dieser grundsätzlichen Vorgabe für die Ermessensbetätigung hat die Beklagte ermessensfehlerfrei verneint. Nach den hier einzig in Betracht kommenden Varianten des Teil II. A. Ziff. 4.2.2. Abs. 1, nämlich lit. b) und c) des Koordinierungsrahmens kommt ein Absehen vom Widerruf für die Beklagte nur in Betracht, wenn eine grundlegende marktstrukturelle Veränderung vorliegt oder der Arbeitsmarkt erschöpft war. Beides war im maßgeblichen Zeitraum nicht der Fall. Für eine marktstrukturelle Veränderung ist vorliegend über die Besonderheiten der Corona-Pandemie hinaus – die indes auch nicht die Branche der Klägerin in besonderer, über andere Branchen hinausgehender Weise trifft – nichts vorgetragen oder ersichtlich. Die Auswirkungen der Corona-Pandemie auf die Klägerin an sich hat die Beklagte hingegen in der Begründung ihrer Ermessensbetätigung gewürdigt.

Eine Arbeitsmarkterschöpfung wiederum setzt nach der ständigen Verwaltungspraxis der Beklagten, die diese vorgetragen hat und die sich mit der gerichtsbekannten Vorgehensweise aus mehreren vergleichbaren Verfahren deckt,

vgl. etwa Urteile vom 20. August 2024 – 19 K 1650/22, 19 K 1651/22 und 19 K 3452/23 –,

voraus, dass nach Mitteilung der Agentur für Arbeit im fraglichen Zeitraum keine Bewerber verfügbar waren. Dies ist vorliegend indes nicht der Fall und wird von der Klägerin auch nicht behauptet; ihr Vorbringen geht vielmehr dahin, die Bewerber seien für die vorliegenden Stellen nicht hinreichend geeignet gewesen. Dies indes fasst die Beklagte in ständiger Verwaltungspraxis unter den Begriff des von der Klägerin zu tragenden unternehmerischen Risikos.

Dass die Beklagte ihre Ermessenserwägungen erst im Rahmen der Klageerwiderung in dieser Weise klargestellt hat, während sie sich in dem angegriffenen Bescheid noch auf Teil II. A. Ziff. 4.2.1 bezogen hat, wonach von dem Widerruf abgesehen werden könne, wenn die Nichterreichung der Fördervoraussetzungen auf bestimmten Umständen beruht, die der Antragsteller nicht zu vertreten hat, und die er im Zeitpunkt der Antragstellung auch bei Anwendung der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmanns nicht vorhersehen konnte, ist unschädlich. Es handelt sich insoweit nicht um eine womöglich problematische Nachschiebung von Ermessenserwägungen, sondern nur um eine Klarstellung, weil die maßgeblichen Ermessenserwägungen bereits in dem angegriffenen Bescheid dargestellt wurden; auf ihre Einordnung im Rahmen des bloßes Verwaltungsinnenrecht darstellenden Koordinierungsrahmens hingegen kommt es nicht an.

Schließlich kann die Klägerin ein Absehen von dem Widerruf auch nicht gestützt auf die erwähnte Variante in Teil II. A. Ziff. 4.2.1. verlangen. Denn die Beklagte misst, wie gerichtsbekannt ist, im Rahmen ihrer Verwaltungspraxis Fälle der Unterschreitung des Arbeitsplatzziels stets an Ziff. 4.2.2. lit. b) und c) und nimmt, sofern diese Varianten – wie hier – zu verneinen sind, keinen Rückgriff auf die generalklauselartige Variante der Ziff. 4.2.1. vor.

Vgl. etwa Urteile vom 20. August 2024 – 19 K 1650/22, 19 K 1651/22 und 19 K 3452/23 –.

Da es sich vorliegend nicht um eine Rechtsnorm handelt, die durch das Gericht auszulegen wäre, sondern – wie dargestellt – einzig die tatsächliche Handhabung der Beklagten maßgeblich ist, kann dahinstehen, ob dies daher rührt, dass die Beklagte die Varianten aus Ziff. 4.2.2. als besondere Ausformungen der Generalklausel in Ziff. 4.2.1. versteht, die den Rückgriff auf diese ausschließen, oder ob – wie die Ausführungen in der Klageerwiderung nahelegen – die Voraussetzungen der Ziff. 4.2.1. und 4.2.2. kumulativ vorliegen müssten.

Diese Verwaltungspraxis, nach welcher die schlichte Unmöglichkeit, konkret als geeignet empfundene Mitarbeiter zu finden, dem von der Klägerin zu tragenden unternehmerischen Risiko zuzuordnen ist, ist von Rechts wegen nicht zu beanstanden. Der Teilwiderruf der Subvention für die Monate der Zweckverfehlung ist nicht, wie die Klägerin nahelegt, eine Art Sanktion, die eines Verschuldens bedürfe, sondern die schlichte Folge des Umstandes, dass die als Zuwendung zur Verfügung gestellten öffentlichen Mittel nicht dem Förderzweck zukamen.

Der Umfang des Widerrufs ist ebenfalls nicht zu beanstanden. Er beschränkt sich auf einen Betrag von 56.000 EUR, d.h. sieben Zwölftel des auf das zweite Zweckbindungsjahr entfallenen Förderbetrages, und entspricht damit demjenigen Anteil der Zuwendung, dessen Zweck verfehlt wurde. Vor diesem Hintergrund ist der Widerruf auch nicht unverhältnismäßig. Dem Umstand, dass das Arbeitsplatzziel nur in einem Zeitraum von sieben Monaten verfehlt worden ist, hat die Beklagte durch den nur anteiligen Widerruf Rechnung getragen. Die knappe Verfehlung hat sie, wenngleich knapp, in ihrer Ermessensausübung gewürdigt. Dass eine knappe Verfehlung den vollständigen Widerruf für den verfehlten Zeitraum per se unverhältnismäßig machen würde, trifft indes nicht zu; hierfür fehlt es schon an einer konkreten Handhabbarkeit des Kriteriums „knapp“. Vielmehr ist der Beklagte durch die Ermessensgrenzen des § 114 Satz 1 VwGO nicht gehindert, in Fällen knapper Verfehlung einen (anteiligen) Widerruf vorzunehmen; dass dies die Klägerin ebenso hart trifft wie einen Antragsteller, der z.B. im fraglichen Zeitraum überhaupt keine Arbeitsplätze besetzt hätte, liegt in der Natur der Sache eines konkreten Arbeitsplatzziels.

Rechtsgrundlage der Erstattungsentscheidung in Ziff. 2 des angegriffenen Bescheides ist § 49a Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW. Danach sind, soweit ein Verwaltungsakt mit Wirkung für die Vergangenheit zurückgenommen oder widerrufen worden oder infolge Eintritts einer auflösenden Bedingung unwirksam geworden ist, bereits erbrachte Leistungen zu erstatten. Diese Voraussetzung ist aufgrund des teilweisen Widerrufs der Zuwendung vorliegend erfüllt.

Soweit die Beklagte in Ziff. 3 die Verzinsung des zurückgeforderten Betrages anordnet, handelt es sich nicht um einen bloßen Hinweis auf die Rechtslage, sondern um die verbindliche Festsetzung der Verzinsung dem Grunde nach. Rechtsgrundlage hierfür ist § 49a Abs. 3 Satz 1 VwVfG NRW; die Voraussetzungen für ein Absehen nach § 49a Abs. 3 Satz 2 VwVfG NRW liegen, wie aus den obigen Ausführungen folgt, nicht vor.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Rechtsmittelbelehrung

Innerhalb eines Monats nach Zustellung dieses Urteils kann bei dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen schriftlich beantragt werden, dass das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster die Berufung zulässt. Der Antrag muss das angefochtene Urteil bezeichnen.

Innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils sind die Gründe darzulegen, aus denen die Berufung zuzulassen ist. Die Begründung ist, soweit sie nicht bereits mit dem Antrag vorgelegt worden ist, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen in Münster schriftlich einzureichen.

Der Antrag ist zu stellen und zu begründen durch einen Rechtsanwalt oder einen Rechtslehrer an einer staatlichen oder staatlich anerkannten Hochschule eines Mitgliedstaates der Europäischen Union, eines anderen Vertragsstaates des Abkommens über den Europäischen Wirtschaftsraum oder der Schweiz, der die Befähigung zum Richteramt besitzt, oder eine diesen gleichgestellte Person als Bevollmächtigten. Behörden und juristische Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse können sich auch durch eigene Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt oder durch Beschäftigte mit Befähigung zum Richteramt anderer Behörden oder juristischer Personen des öffentlichen Rechts einschließlich der von ihnen zur Erfüllung ihrer öffentlichen Aufgaben gebildeten Zusammenschlüsse vertreten lassen. Auf die besonderen Regelungen in § 67 Abs. 4 Sätze 7 und 8 VwGO wird hingewiesen.